臺北高等行政法院判決
110年度訴字第671號
112年2月23日辯論終結
原 告 鐘潘月裏
王明來
林自在
吳景健
鄧旭敦
陳玟蓁
廖美琪
黃金枝
共 同
訴訟代理人 邱英豪 律師
複 代理 人 張世東 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌（部長）
訴訟代理人 張家瑋
參 加 人 祭祀公業法人桃園縣黃梅生
代 表 人 黃永雄
訴訟代理人 丁秋玉 律師
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國110年4月
28日臺內訴字第1100020806號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告陳玟蓁之訴駁回。
訴願決定撤銷。
訴訟費用由原告陳玟蓁負擔八分之一，餘由被告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告代表人為徐國勇，嗣於訴訟程序進行 中變更為花敬群，再變更為林右昌，茲據被告新任代表人具 狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣參加人為桃園市龍潭區龍華段000及000地號2筆土地（以 下合稱為系爭土地）之所有權人，系爭土地坐落在桃園市龍 潭區新龍路000巷（以下稱為系爭巷道），原告則為系爭巷 道西側住戶。緣參加人於民國109年間，以系爭土地為其私
有，自行設立圍欄將系爭巷道封閉，經桃園市龍潭區公所（ 以下簡稱為龍潭區公所）於109年9月間函請桃園市政府養護 工程處（以下簡稱為養工處）辦理系爭巷道既成道路認定相 關事宜，養工處即於109年10月21日邀集龍潭區公所及參加 人等至現場會勘。案經桃園市政府審認後，以109年12月22 日府工養行字第1090330425號函（以下稱為原處分）知參加 人認系爭土地整筆均屬於都市計畫道路範圍並符合司法院釋 字第400號理由書既成道路意旨，屬成立公用地役關係之既 成道路。參加人不服提起訴願，經被告於110年4月28日以臺 內訴字第1100020806號訴願決定撤銷原處分，原告以上開訴 願決定損及其等之法律上利益，乃提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
㈠程序事項：
依行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條規定，如訴願決 定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外之利害關係人之權利 或法律上之利益受有損害者，該利害關係人即得以訴願決定 為標的，訴願機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟 ，並只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法 訴願決定受損害，即屬合法（最高行政法院103年度判字第4 30號判決要旨參照)。復按公物的一般利用並非一概可視為 「權利」或「法律上利益」，而是應在一定的構成要件下始 予承認其具有權利之性質。換言之，應視公物於居民日常生 活的重要程度予以個案救濟，例如對某道路的使用，其鄰近 居民之訴訟利益或權利必大於其他偶爾自由使用之居民，故 關於公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利 益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定，最高行政法 院93年度判字第1251號判決、101年度裁字第446號裁定等意 旨可資參照。系爭土地前經63年11月30之龍潭都市計畫指定 為「道路用地」，且亦持續為龍潭區公所養護之道路，並供 不特定第三人通行之巷道，有桃園市政府都市計畫土地使用 分區（或公共設施用地）證明書及龍潭區公所109年9月16日 桃市龍工字第1090031240號函可證，是系爭土地為原告及不 特定公眾所進出使用之道路；又原告等人之住家大門乃必經 系爭土地與外界聯絡，對系爭土地具有緊密依賴關係，已達 「利用權」或「法律上值得保護之利用利益」之程度，而非 單純反射利益，倘依被告認定系爭土地不具公用地役關係， 此將嚴重妨害原告受憲法保障之居住遷徙自由及一般行動自 由之權利，是原告應具利害關係而有提起本件行政訴訟救濟 之權能，合先敘明。
㈡實體事項：
⒈緣坐落系爭土地上之系爭巷道，前經63年11月30日之龍潭 都市計畫指定為「道路用地」，嗣於83年間，系爭土地所 有權人即參加人於系爭土地東側建造完成黃梅生紀念館， 系爭土地西側同段第000號土地則出售力潤建設股份有限 公司（以下簡稱為力潤建設公司）興建地上3層地下1層之 36棟36戶鋼筋混凝土造住宅，並於84年竣工，是以，系爭 土地之東西側蓋有建物，北側又因道路落差設置165公分 高之圍牆，南接新龍路，系爭土地自然形成一巷道之路型 ；且於83年之航照圖亦可見早於83年間系爭土地為一巷道 ，是系爭土地於斯時即由當地住戶及不特定之公眾通行， 迄今亦均由龍潭區公所進行養護，而系爭巷道1、3、5、7 、9、11、13、15號住戶之大門及該社區之地下停車場出 入口均面向系爭土地，是系爭土地係供原告及其他住戶唯 一之對外聯絡道路，且通行時間已逾20年。然參加人至遲 於109年9月始向桃園市政府主張系爭土地非為既成道路， 桃園市政府即以原處分認定系爭土地為既成道路，參加人 不服，於110年1月19日向被告提起訴願並主張撤銷原處分 ，被告嗣於110年4月28日作成內政部臺內訴字第11000208 06號訴願決定書撤銷原處分，參加人遂將系爭巷道以鐵鍊 封閉，並宣稱私人土地未經許可禁止通行，令原告無法自 系爭巷道進出，嚴重影響原告等人之通行權，爰不得已提 起本件訴訟。
⒉按公物的一般利用並非一概可視為「權利」或「法律上利 益」，而應在一定的構成要件下始予承認其具有權利之性 質。換言之，應視公物於居民日常生活的重要程度予以個 案救濟，例如對某道路的使用，其鄰近居民之訴訟利益或 權利必大於其他偶爾自由使用之居民，故關於公物之一般 利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用 者對該公物利用之依賴程度而定，最高行政法院93年度判 字第1251號判決、101年度裁字第446號裁定等意旨可資參 照。此即學說上所謂「依賴利用」，指利用人生活或權利 行使均須利用該公物始得展開之利用狀態而言，而民法第 787條袋地通行權亦提供此種依賴利用的理論基礎。復按 人民有居住及遷徙之自由，憲法第10條設有明文，旨在人 民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由，且有 得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利，此有司法院釋 字第443號解釋理由書、釋字第454號解釋、釋字第558號 解釋理由書等意旨可資參照。又為維護個人主體性及人格 自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於不妨害社會秩 序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般
行為自由，亦受憲法第22條所保障，人民隨時任意前往他 方或停留一定處所之行動自由（司法院釋字第535號解釋 參照），自在一般行為自由保障範圍之內，司法院大法官 釋字第689號解釋理由書意旨亦可參照。原告等住戶之住 宅門牌號碼為「桃園市龍潭區新龍路000巷1、3、5、7、9 、11、13、15號」，據現場照片所示，其等住宅大門即面 向系爭巷道，復據上開住宅後門之現況照片，僅為一人身 體的寬度，且為一溝渠無法行走，是系爭巷道係供巷內居 民住戶（包含原告）等人作為與外界聯絡通行之唯一道路 ，除此之外，原告及其他巷內居民別無其他道路可資通行 、利用，可見原告及其他巷內居民通行系爭土地作為日常 生活之對外聯絡管道，其依賴程度本即較其他一般不特定 人更為密切。倘依被告認定系爭土地不具公用地役關係， 則原告及其他巷內居民將面臨「無路可走」之困境，如此 將嚴重妨害甚至完全剝奪原告應受憲法保障之居住遷徙及 一般行動之自由權利。因此，被告認定系爭土地不具公用 地役關係，不僅嚴重影響原告及其他系爭巷道內居民等依 賴系爭土地作為唯一通行之利用權益，更過度干預原告之 居住遷徙及一般行動之自由。
⒊系爭巷道確實為不特定公眾通行所必要者，而非僅為通行 之便利或省時，原訴願決定認系爭土地不符合司法院釋字 第400號之「為不特定公眾通行所必要」要件，其認事用 法恐有違誤：按「巷路必須供公眾通行20年以上，始構成 公眾通行道路，所謂公眾通行，乃指供二戶以上通行之謂 」，改制前行政法院76年度判字第1077號判決意旨參照。 被告作成之原訴願決定僅以：系爭土地現況除黃梅生紀 念館外，僅有門牌新龍路000巷1、3、5、7、9、11、13、 15號等8戶住戶通行至新龍路，為單一向出口之無尾巷， 即難謂符合司法院釋字第400號之「為不特定公眾通行所 必要」要件云云。惟82年間，訴外人力潤建設公司為於系 爭土地西側興建房屋，即委託訴外人世和測量有限公司以 龍潭鄉四方林段四方林小段000-00、000-00、000-000〜00 0-000申請建築線指示，此有建築線指示（定）申請書可 稽；之後系爭巷道內於83年、84年間，蓋有新龍路000巷1 、3、5、7、9、11、13、15號等8戶建物及新龍路000號即 黃梅生紀念館，領有桃縣工建使字第472號及桃縣工建使 字第465號使用執照，又觀諸前揭兩份使用執照存根，皆 有包含龍潭四方林段四方林小段000號土地即新龍路000巷 內8戶住戶住宅坐落之土地重測前之地號（重測後為桃園 市龍潭區龍華段第000號），均將上開建物之建築線指定
於系爭土地，此有上開建物申請建照之相關圖說可稽，是 系爭土地自始即係供不特定公眾通行所必要之道路為使用 ，合先敘明。又觀諸系爭巷道之Google地圖街景照片，自 98年10月至109年12月，系爭巷道路口均無任何路障、閘 門等阻隔設施，任何人皆可自由通行，此供公眾通行之事 實自系爭巷道設立迄土地所有權人主張非為既成道路之時 ，均未曾改變。並參以本院103年度訴字第1557號判決（ 附件3)，略以：「…其雖為單向出口巷道（無尾巷），但 依其位置、使用對象、頻率，客觀上已可達供不特定公眾 通行之程度。」最高行政法院105年度判字第291號判決亦 予以維持，故縱為單一出口之無尾巷，亦並非得逕以認定 是否符合「為不特定公眾通行所必要」之要件，仍需視其 位置、使用對象及頻率來予以認定。是以，系爭巷道內有 高達8戶之住戶，揆諸首揭說明，即為公眾，又其住戶之 門牌為新龍路000巷，可證其住戶大門即面對系爭土地並 做為進出之必要通道，且據系爭巷道住宅後方之現況照片 ，僅有一人之寬度且為一溝渠，無法供人行走，在在顯示 系爭巷道有其通行上之必要性，非僅為通行之便利或省時 ；復據當地里長於養工處於109年10月21日之會勘紀錄， 稱系爭巷道大家已經通行很久了，益徵有公眾通行之事實 ；又據當地居民稱系爭巷道對面即為龍潭籃球綜合運動場 ，系爭巷道亦時常為前往龍潭籃球綜合運動場之不特定公 眾停車、通行、使用，90年間，龍潭夜市亦擺設在前開籃 球場位置，諸多攤販廠商均有停車、通行使用系爭巷道之 事實；因此，系爭巷道往來訪客、運送人車及當地住戶， 實則眾多且頻繁，與巷道僅供一戶而非由不特定多數人使 用之情形顯然不同，其他不特定人仍可能因為從事各種社 會活動而通行其間，從而，系爭巷道確實為不特定公不通 行所必要。綜上所述，被告所作之訴願決定，逕以系爭巷 道除黃梅生念館外之8戶住戶通行至新龍路，為單一向出 口之無尾巷，即謂不符合司法院釋字第400號之「為不特 定公眾通行所必要」之要件，即有率斷，認事用法，恐有 違誤。
⒋按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律 關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認 （參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號 及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係 ，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利 或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止 之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代
久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復 記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、 八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定， 提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道 路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。…… 又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能 者，則應隨時檢討並予廢止。」業經司法院釋字第400號 解釋理由闡釋在案。本件符合「不特定之公眾通行所必要 ，而非僅為通行之便利或省時」之要件，業於前述，於茲 不贅。另系爭巷道已如前述，於83年間即有路型，且東西 兩側蓋有新龍路000號即黃梅生紀念館及新龍路000巷之8 戶住宅，並領有使用執照，且有指定建築線於系爭巷道之 情事，是土地所有人即參加人知悉系爭土地係做為道路使 用；且戶政機關亦編釘系爭巷道之門牌號碼，益證系爭巷 道於斯時係做為道路通行，惟土地所有人於該時即知悉上 揭情事，然均未見土地所有人有何異議。在在顯示土地所 有權人於系爭巷道供公眾通行之初，並無阻止之情事，且 如Google街景照片所示，系爭巷道均可由任意人車進出， 其道路亦據會勘紀錄，區公所代表人稱：「000巷屬養護 範圍，最近一次約在民國88、89年有養護過路燈，區公所 是就既有的道路範圍續作養護。」並於系爭巷道邊緣鋪設 水溝蓋，是系爭巷道一直有以公眾通行之道路予以使用。 因此，如土地所有權人於通行之初即無任任意人得通行之 意願，焉能於20多年間均令系爭巷道保持得利用之情形。 又據83年航照圖所示，系爭巷道即為一路型；復據系爭巷 道東西兩側建物之使用執照存根所示，該等建物分別為83 年8月20、84年4月10日竣工，是系爭土地至遲於84年間即 為上開建物所夾而形成一明確之道路，並於其上鋪有柏油 ，持續由龍潭區公所養護迄今；再據Google街景照片，其 自98年至109年間均為暢通無阻礙不特定公眾通行之情事 。系爭巷道供不特定公眾通行已逾20年，其間，土地所有 人均未有阻礙之情事，是已符合「經歷之年代久遠未曾中 斷」之要件。
㈢原告等人所有之房屋即門牌號碼桃園市龍潭區新龍路000巷1 、3、5、7、9、11、13、15號建物及門牌號碼桃園市龍潭區 新龍路000號建物皆依建築規範領有建築執照且建築線均指 定於坐落系爭土地，是若依訴願決定撤銷原處分而認系爭土 地非為既成道路而無公用地役關係，建築線之指定將失所附 麗。是以，原告等人當為本件巷道爭議案件之利害關係人， 從而，依最高行政法院103年度判字第430號判決意旨，原告
等人當具有本件訴訟之當事人適格。另，參加人指稱原告鐘 潘月裏、吳景健、陳玟蓁、廖美琪等4人非系爭巷道之居民 ，是欠缺提起本件訴訟之當事人適格。然查，參加人為上開 主張無非係因原告鐘潘月裏等4人之戶籍地非位於系爭巷道 ，惟戶籍地之記載並無礙原告鐘潘月裏等4人為系爭巷道旁 建物之所有權人之事實，亦不表示渠等無使用所有位於系爭 巷道旁之建物，而就系爭土地無依賴關係，是參加人所為前 開主張，洵屬無稽。
㈣原告與參加人間之請求排除侵害之民事訴訟，固於111年3月2 4日經臺灣桃園地方法院（以下簡稱為桃園地院）110年度訴 字第1317號民事判決原告不得進入參加人所有坐落桃園市龍 潭區龍華段000地號土地確定在案，然前開民事訴訟之訴訟 標的為民法第767條等私法上之權利，即與本件確認系爭巷 道是否為既成道路之公用地役關係性質有別；復觀諸前開民 事判決理由遽以內政部即被告以110年4月28日台內訴字第11 00020806號訴願決定書即本件系爭訴願決定，撤銷桃園市政 府確認系爭巷道為既成道路之處分，即逕認系爭巷道不具有 既成道路之公用地役關係。惟本件巷道爭議之行政訴訟早在 前開民事訴訟判決（判決日期111年3月24日）前之110年6月 10日即已提起，原告復於民事訴訟言詞辯論程序向承審法官 告知系爭巷道爭議事件已繫屬行政法院，是以，系爭巷道之 既成道路認定尚具爭訟性而未確定，從而，前開民事判決就 系爭巷道無公用地役關係之認定，顯有違誤。又民事判決所 認定之事實及法律上見解，本不拘束本件行政訴訟，是以， 參加人以基於法律價值判斷一致性原則，逕以民事判決之認 定即認本件系爭土地也沒有公用地役關係認定之餘地，洵非 可採。
㈤參加人之代表人前因於系爭巷道設置固定式圍籬，龍潭區公 所公務員胡Ｏ輝、陳Ｏ蓉等人本於職權依道路交通管理處罰條 例第82條至現場執行移除圍籬之公務，訴外人古運屹則至現 場宣讀相關法規，而遭參加人之代表人向臺灣桃園地方檢察 署提起刑法第304條第1項強制罪之告訴，嗣經臺灣桃園地方 檢察署110年度偵字第1564號為不起訴處分，參加人之代表 人不服提起再議，復經臺灣高等檢察署110年度上聲議字第9 130號再議駁回，參加人之代表人再向桃園地院提起交付審 判，再嗣由桃園地院110年度聲判字第127號刑事裁定駁回交 付審判之聲請確定。觀諸前開交付審判刑事裁定：「系爭巷 道業經參加人申請並於87年起依土地稅減免規則第9條減免 地價稅在案，…桃園市政府地方稅務局大溪分局110年6月23 日桃稅溪字第1108408045號函及附件」等語，可證系爭土地
業經參加人主動於87年依土地稅減免規則第9條向桃園市政 府地方稅務局大溪分局申請免徵地價稅，現仍繼續享有免稅 優惠，參加人即為自願將系爭土地無償供公眾通行而作為道 路用地使用，現復爭執系爭土地非為既成道路，而欲封阻系 爭巷道，並對系爭巷道之住戶提起相關訴訟，顯然有違誠信 原則。至於參加人辯稱系爭土地地價稅減免係依據土地稅減 免規則第22條但書第3款，由稽徵機關依通報資料逕行辦理 ，非為參加人主動申辦云云，顯與事實不符，洵非可採。 ㈥依原告社區之建築圖說，原告等人所有之建物原即指定建築 線於系爭巷道，原告住戶之大門亦皆面向系爭巷道，是以， 原告等人皆由系爭巷道為對外通行，而投遞信件或包裹等物 流人員等生活上必須連絡之不特定公眾人員亦係藉由系爭巷 道和原告及其同住親友等住戶為提供服務。觀諸原告社區之 建築圖說，原告等人所有建物之前門面臨系爭巷道(6米路） ，後面僅為3米寬之巷道，是以，若原告住戶有何緊急危難 需要消防救護人員進入，亦均僅得藉由系爭巷道進入，消防 救護車輛並無可能藉由社區之私設道路通往原告等人之建物 。再者，系爭巷道除有原告等八戶住戶外，原告社區之36棟 住戶之地下停車場出入口亦僅得由系爭巷道為進出，是以， 利用系爭巷道為不特定公眾通行所必要，而非僅為通行之便 利或省時至明。承上所述，系爭巷道確為供不特定之公眾通 行所必要，系爭訴訟決定遽以系爭巷道為單一向出口之無尾 巷，即謂系爭巷道無公眾通行所必要，要非無疑。 ㈦末者，參加人稱：「系爭土地一直供派下員集會時停車使用 ，惟因並非每天都有集會，所以土地會有空位，原告等住戶 就趁隙將車輛停在參加人圍牆邊，導致竊賊踏著車輛車頂而 進入參加人處竊取大量黃金，使參加人損失慘重，參加人就 發公告要求住戶如果要停車就要繳費，未繳費不得進入等等 ，但後來與住戶協商無果，原告等住戶去找地方議員施壓要 求將系爭土地認定為既成道路，才會有相關訴訟的衍生。」 等語。然查，承前所述，系爭土地一直以來均因參加人以無 償供公眾通行而作為道路使用免徵土地稅，是以，系爭巷道 原即供公眾所使用，並無排他性，參加人即不得要求原告等 住戶要繳費才得以停車或進出；又竊賊並不會因為派下員或 原告等住戶停車於參加人圍牆邊，即專挑原告住戶之車輛之 車頂進入參加人處，以竊取財物，從而，參加人縱有何黃金 遭竊而有財物損失，亦與原告等人無涉；另桃園市政府係本 於職權附理由認定系爭巷道為既成道路，參加人無端指摘係 原告等住戶去找地方議員施壓要求將系爭土地認定為既成道 路，顯為無稽等語，並聲明求為判決：①訴願決定撤銷。②訴
訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠依司法院釋字第400號解釋理由書意旨可知，既成道路成立公 用地役關係首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行 之便利或省時。本件系爭巷道坐落於系爭土地，北側為東龍 路00號00弄，然因地形關係高低落差約100公分，且兩巷弄 之間有一高約165公分圍牆，彼此之間自始無法通行，故系 爭巷道為無尾巷；東側為參加人所有之黃梅生紀念館（門牌 ：新龍路000號）；西側有地下1層地上3層共36棟36戶之建 物社區（位屬重測前四方林段四方林小段000-00地號，重測 後為龍華段000地號，領有84年4月28日核發之桃縣工建使字 第0472號使用執照，以下稱為系爭社區）；南側接新龍路。 依卷附土地所有權狀、使用執照、航照圖、Google街景圖及 現場照片觀之，於84年迄今，系爭巷道僅提供新龍路000巷1 、3、5、7、9、11、13、15號等8住戶對外通行。所謂供公 眾通行之道路，係以該道路供不特定之多數人即公眾通行， 而可認為具有公用地役關係存在者，方屬相當，若該道路只 供特定之鄰地所有人或使用人通行，僅該特定之鄰地所有人 或使用人對之有無地役權問題，尚不得執以遽謂該道路為既 成公眾通行之道路（最高行政法院104年度判字第276號判決 、99年度判字第550號判決意旨參照）。則系爭巷道僅供特 定8戶住戶通行，並無其他不特定公眾通行，即難謂符合司 法院釋字第400號解釋有關「為不特定之公幕通行所必要」 之要件。
㈡原告於起訴狀之貳、實體事項一載：「系爭土地及原告所有 建物座落土地（即龍華段第000號土地)原均為祭祀公業法人 桃園縣黃梅生所有，茲因祭祀公業法人桃園縣黃梅生將系爭 建地出售力潤建設股份有限公司（以下簡稱為力潤建設公司 ）建築房屋出售，方才有本案之糾紛：……」惟查前開土地為 參加人於81年8月間出售給訴外人游Ｏ雄，再由游Ｏ雄提供前 開土地之土地使用權同意書給力潤建設公司興建房屋，此有 系爭建地之臺灣省桃園縣土地登記簿、83年元月3日之土地 使用權同意書可稽，原告所陳，核非屬實。又原告於起訴狀 之貳、實體事項二、（三)指稱：據現場照片所示，上開住 宅後門現況僅為1人身體寬度，且為溝渠無法行走等語。然 據依卷附系爭建地使用執照之建築圖說，系爭社區所有住戶 均有前後門可雙向通行，社區內留設有3米之防火間隔及6米 之私設通路，特定8戶住戶可透過社區通路（3米之防火間隔 及6米之私設通路)通行至社區大門，向外接通新龍路，是特 定8戶住戶透過系爭巷道通行至新龍路，難謂非為通行之便
利或省時。原告等雖主張系爭巷道現況係與外界聯絡通行之 唯一道路，別無其他道路可資通行，惟查原告主張社區通路 (3米之防火間隔）現況縮減難以通行，實可歸責於社區住戶 之行為所致，依前開土地使用執照之建築圖說，原告等原可 藉由社區通路至社區大門向外通行新龍路。從而，系爭巷道 不符司法院釋字第400號解釋所謂「既成道路」之要件，被 告以110年4月28日台內訴字第1100020806號訴願決定：撤銷 原處分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁 回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、參加人陳述略以：
㈠按行政法上所謂公物，係指由行政主體所支配或管理，直接 供行政或公益等公共目的使用之物，本院100年度訴更二字 第146號、最高行政法院101年度判字第940號行政判決參照 。經查，系爭土地既未經徵收，仍屬參加人私人所有，參加 人本於所有權自得自由使用、收益系爭土地，而不受行政主 體所支配或管理，足見系爭土地並非「行政法上之公物」， 是原告起訴狀第2頁引用最高行政法院93年度判字第1251號 、101年度裁字第446號裁定係就「公物」一般利用之法律見 解，顯與本案系爭土地性質不同，無從比附援引。又系爭土 地業經民事判決禁止原告侵入通行確定在案，足徵系爭土地 不具民法袋地之性質，原告就系爭土地並無權利或法律上利 益存在，故被告撤銷原處分，原告亦不生何權利或法律上之 利益受到損害，則原告在民法上已確定無任何通行系爭土地 之地役權，自不可能反而有提起本案撤銷訴訟之公法上請求 權，因此，基於法律規範價值判斷之一致性，原告對系爭土 地至多僅有反射利益，其提起本件撤銷訴訟，並非適格之原 告，應予駁回。
㈡再者，依原告起訴狀所載原告鐘潘月裏住新北市○○區、原告 吳景健住金門縣○○鄉、原告陳玟蓁住桃園市○○區、原告廖美 琪住桃園市○○區○○路，可證上開原告4人均非鄰近系爭土地 新龍路000巷之居民，因此，渠等除欠缺提起本件訴訟之當 事人適格外，亦無原告起訴狀所述對系爭土地之依賴關係可 言。且依最高行政法院101年度裁字第262號、108年度裁字 第1113號及109年度判字第532裁判之意旨，原告等人就系爭 土地是否成立公用地役關係，只享有反射利益，並無法律上 之利益，並無提起本件訴訟之權能。且細繹原告起訴狀第2 頁引用最高行政法院93年度判字第1251號判決以及101年度 裁字第446號裁定，係就「公物」一般利用之法律見解，顯 與本案系爭土地屬參加人私人所有之性質不同，無從比附援 引，況且，上開判決均非採納原告所稱「依賴利用」之論理
，反而是認為原告等人對系爭土地僅有反射利益而認原告不 適格，遂駁回原告之訴，因此，原告起訴狀第2頁引用最高 行政法院93年度判字第1251號判決以及101年度裁字第446號 裁定之結論，正可以用來支持參加人所主張原告不具當事人 適格之實務依據。
㈢按「關於公用地役關係，因土地所有權人為公益而特別犧牲，國家應給予相當之補償，故其成立要件嚴格，應如釋字400號解釋理由書所示，應具有：1.須不特定之公眾通行所必要，且非僅為通行之便利或省時，2.通行之初，土地所有權人無阻止情事，3.須經歷年代久遠，一般人不復記憶其確實其始，僅能知其梗概，且未曾中斷等要件。上開要件須為併存，如欠缺其一，即無公用地役關係之適用」本院101年度訴字第1880號行政裁定參照。經查，原告鐘潘月裏、吳景健、陳玟蓁、廖美琪等4人均非相鄰系爭土地之居民，而其他原告4人因屬固定之人，不符合上揭「不特定之公眾」要件。再者，原告社區於興建時，本即應依建築法第11條第1項、第2項之規定，設計並規劃出該8戶獨立之出入口，始能取得建造執照，故依社區之建築圖說，原告應由其社區通路通行至社區大門（即新龍路000巷）而連接新龍路，今因原告在該空地上違建致使原規劃之出入口變窄不便利通行，但原告不能因渠等違法違建行為，為貪圖自身便利而故意不走興建設計時原規劃之出入口，反而要求行走參加人所有之系爭土地，造成參加人所有權無端受損害之理，因此，民事法院始會判決禁止原告侵入通行系爭土地並確定在案，故由上開民事確定判決更可證明原告並無一定要通行系爭土地連接新龍路之「必要性」存在。準此，系爭土地不符合成立既成道路唯一通道且不可或缺之必要性要件，且原告等人為特定人，亦不符合「不特定公眾」之要件，況且，公用地役關係絕非只是讓鄰近特定人貪圖使用便利或省時之「私益」，而毫無公共利益之存在即可，是本案被告所作之訴願決定符合釋字400號與本院101年度訴字第1880號裁定之見解，甚為正確，故原告之訴無理由，應予駁回。 ㈣原告以指定建築線於系爭巷道及戶政機關編定系爭巷道門牌 號碼作為土地所有人於該時即知悉系爭土地通行而無異議云 云，原告顯係不當聯結，毫無理由：
⒈按最高行政法院109年度判字第46號判決意旨：「就依法公 布之道路申請指定建築線，不以闢築完成為必要，且得免 附該未闢築道路用地之土地使用同意書，惟尚不得執該依 法公布之道路經指定建築線為由，倒果為因論證該道路已 作為道路供通行使用。」，內政部營建署86年1月7日營署 建字第50202號函會議紀錄案由二決議：「依建築法第49 條規定，在尚未闢築或拓寬之道路線兩旁申請建造建築物 者，應依主管建築機關指定之建築線退讓，得免附未闢築 或拓寬之道路用地之土地使用同意書，但該建築物於施工 中或建築完成後如必須利用尚未開闢(徵收)之道路做為進 出之通道者，涉關私權範圍，應請自行協調處理。」，足 見系爭土地是否經指定建築線，要與系爭土地是否供通行 使用無關，亦無法由此推論出於指定建築線時，土地所有 人於斯時知悉系爭巷道即做為道路通行而無異議，更何況 ，指定建築線時，原告之社區根本尚未開始興建，客觀上 斯時並無道路通行之事實存在。
⒉再按內政部66年4月19日臺內營字第725720號函暨內政部70 年7月9日臺內戶字第20870號函釋「門牌編釘之目的，旨 在明瞭人民居住、便利公私行為之行使，門牌之編釘應依 實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關」，可知門牌 編訂只是行政管理所需，與系爭土地是否供「不特定之公 眾通行所必要」無關。
⒊基上，原告上開主張與既成道路成立之要件毫無關聯性， 自不能由此推導出土地所有人於斯時知悉通行而無異議， 故原告之訴無理由甚明。
㈤於109年8月27日龍潭區公所至新龍路000號作人行道標線會勘 ，同時會勘系爭土地，參加人曾與原告等人之社區住戶達成 停車收費協議條件，於會勘後並將協議內容做成公告，該日 協議在場者有：區公所課員、承辦人黃Ｏ棋、里長均全程見 聞，在場人員並簽名於該次會勘紀錄。由此可見，原告於行 政訴訟準備一狀辯稱無統一窗口與參加人為和解協商，顯為
推託之詞，益證原告等人只是想免費使用參加人之系爭土地 ，純為私益，實不可取。上開協議，因原告等人想免費使用 參加人之系爭土地而使協議破局，嗣後原告等人去找議員林 Ｏ賢施壓，才衍生相關之訴訟。
㈥基於法律規範價值判斷之一致性，行政訴訟應尊重民事確定 判決之認定：按行政訴訟法第177條規定：「除前項情形外 ，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行 政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停 止訴訟程序。」其適用範圍係指行政訴訟之裁判與民事訴訟 、刑事訴訟或其他行政爭訟，彼此間雖非先決關係，但互有 牽涉情形。要求行政法院內部不同審級或不同案件繫屬法院 間、或不同系統法院外部相互間，宜互相尊重其彼此權限， 並防止發生行政法院內部或不同系统法院外部裁判之歧異或 矛盾情形。蓋行政訴訟判決與民、刑事訴訟判決，同為司法 院管轄下之國家審判權行使，凡互有牽連關係者，所為判決 尤必求其一致，以免造成人民對司法信賴感及威信之動搖。 因此，相關民案判決已確定原告無任何通行系爭土地之地役 權，自不可能反而有提起本案撤銷訴訟之公法上請求權。從 而，基於法律規範價值判斷之一致性，原告對系爭土地至多 僅有反射利益，其提起本件撤銷訴訟，並非適格之原告，應 予駁回。
㈦原告在本案另提出系爭土地是否符合土地稅減免規則第9條規 定部分，此並非訴願決定撤銷原處分之理由，故非本件審理 範圍而不應予審理：
本件訴願決定係以原處分認定不符合司法院釋字第400號理 由書所揭示既成道路成立之三要件而加以撤銷，故本件審理 爭點亦在於訴願決定撤銷原處分之理由是否合法有據為審理 範圍，從而，原告在本案另提出系爭土地是否符合土地稅減 免規則第9條規定部分，此並非訴願決定撤銷原處分之理由 ，故非本件審理範圍而不應予審理，先予敘明。經查，系爭 土地在63年間為都市計畫指定為公共設施保留地，符合土地 稅減免規則第11條之規定：「都市計畫公共設施保留地，在 保留期間未作任何使用並與使用中土地隔離者，地價稅或田 賦全免。」及同法第22條但書第3款規定：「免由土地所有 權人申請：三、經都市計畫編為公共設施保留地（應根據主 管地政機關通報資料辦理）。」，亦即一經都市計畫編為公 共設施保留地時，主管機關即負有主動通報之責，可知參加 人僅係被動得知此項免稅核定，惟因主管機關行政怠惰未在 63年間主動通報，遲至87年稅捐機關始核定免稅，等於參加 人多繳了24年的地償稅。實際上，系爭土地本符合土地稅法
笫22條第1項第5款規定：「依都市計畫編為公共設施保留地 ，仍作農業用地使用者。」應課徵田賦，而田賦已自76年第 2期（即下半年）起停徵，所以，參加人就系爭土地理應無 稅捐負擔。但因稅捐的減免係稅捐機關的權責，基於參加人 對稅捐機關的信賴，復因稅捐法律知識的不足，能有免稅的 機會當然不會反對，更不會細究應適用何種法條及其內容， 如因免徵地價稅而遭受土地必須無償供公眾通行使用、無法 自由使用收益的不利結果，必不可能同意，故豈可將減免稅 捐事由的不利益由參加人負擔。本件參加人未能就最佳利益 依土地稅法第22條第1項第5款規定於76年時提出申請，而受 到核定課徵地價稅的不利益後果，遲至87年始免稅更可顯示 參加人在稅捐上知識上的不足及弱勢。因此，核定免稅與否 之權限，既為主管機關的權責，則主管機關有否實際查核？ 認定是否出於恣意？是否與現狀是否相符？均屬未知。系爭 土地在63年間即被劃為公共設施保留地符合土地稅減免規則 第11條規定，在76年亦符合土地稅法第22條第1項第5款免稅 規定，惟何以稅捐機關卻捨上開規定不為，而以對參加人不 利且不符事實之規定核定免稅，此種不利益，非參加人所得 預見，且亦係稅捐機關恣意認定，不足以作為認定系爭土地 為既成道路之依據。本件經本院向桃園市政府地方稅務局大
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