臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1248號
112年2月23日辯論終結
原 告 劉興兆
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）
訴訟代理人 廖展瑞
詹仲凱
鍾振強
上列當事人間農地重劃事件，原告不服內政部中華民國110年8月
25日臺內訴字第1100420760號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠原告所有重劃前新竹縣關西鎮（下同）拱子溝段248-1、248- 14地號部分土地，參加新竹縣民國73年度關西山坡地農地重 劃(下稱系爭農地重劃)之農地交換分合，被告報經前臺灣省 政府地政處73年5月21日73地五字第2449號函核定，並以73 年5月30日地劃字第46174號公告實施農地重劃（下稱73年5 月30日公告），另以74年5月14日74府地劃字第5791號公告 重劃土地分配結果（公告期間自74年5月22日至同年6月20日 止，下稱74年5月14日公告）。嗣被告以74年11月26日74府 地劃字第14563號函(下稱74年11月26日函)，囑託新竹縣竹 北地政事務所(下稱竹北地政所)辦理段界調整逕為分割，即 辦理拱子溝段248-1分割出同段248-15地號，同段248-14地 號分割出同段248-16地號(重劃後分配於六福段211、215地 號土地)之分割登記，其中拱子溝段248-16地號之土地面積 為211平方公尺。惟因被告辦理系爭農地重劃所製「農地重 劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，將拱 子溝段248-16地號之土地面積錯誤記載為200平方公尺，致 原告就原所有拱子溝段248-14地號土地漏未分配11平方公尺 ，此外，竹北地政所辦理分割登記時，亦漏未辦理地籍圖更 正。
㈡嗣於102年7月間，原告申請土地鑑界後認為被告未依農地重 劃條例辦理系爭農地重劃事宜，致原告所有重劃後拱子溝段
248-1及同段248-14地號土地，與重劃後登記為被告所有， 地目為道，作農路使用之六福段4地號土地(下稱系爭土地) 重疊，向被告等機關陳情。經被告發現竹北地政所辦理分割 登記時漏未辦理地籍圖更正，遂以103年10月24日府地劃字 第1030166312號函請該所查明釐正地籍原圖後辦理鑑界，竹 北地政所乃依據地籍測量實施規則第232條規定更正地籍圖 。原告續向監察院等機關陳情，經監察院調查後以109年1月 30日院臺內字第1091930104號函，請被告就系爭農地重劃， 原告拱子溝段248-14地號部分土地(分割後為同段248-16地 號，重劃後分配於六福段215地號土地)遺漏11平方公尺未參 與重劃配地補償差額地價部分確實查處，被告乃以109年3月 18日府地劃字第1094210705號函復監察院，就原告參與農地 重劃短少11平方公尺一事，依農地重劃條例施行細則第51條 規定，辦理差額地價補償事宜。其後，被告以109年6月18日 府地劃字第1094211758號函（下稱109年6月18日函）通知原 告略以，依新竹縣農地重劃委員會第14次會議決議，因農地 重劃區內土地圖、簿不符，以更正當期即109年度土地公告 現值每平方公尺新臺幣（下同）6,000元為單價計算標準， 補償拱子溝段248-14地號土地短少11平方公尺未參與農地重 劃分配之差額地價66,000元，請原告於109年7月30日前領取 。因原告逾期未領取上開差額地價補償，被告遂以110年5月 18日府地劃字第1104211339號函（下稱系爭函）檢送支票及 提存書等相關文件向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提 存所辦理提存，並副知原告。原告不服系爭函，提起訴願， 經訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈系爭土地未依農地重劃程序辦理登記，被告取得系爭土地於 法無據，應撤銷該所有權登記，還地於原告，豈可以11平方 公尺差額地價補償提存於法院方式敷衍了事：
⑴原告自60年間起即在拱子溝段248-1、248-14地號等私有農地 上設置養雞場養雞，102年6月間發現鄰地出售他人在整地， 為圍籬防疫，乃於同年7月向竹北地政所申請鑑界，原告始 發現其設置養雞場位置，與系爭農地重劃之邊界即系爭土地 重疊，竹北地政所因而未予測量，自此原告即開始再三陳情 。
⑵原告發現系爭農地重劃公告實施後，被告以74年11月26日函 將重劃區外之拱子溝248-1地號土地分割出同段248-15地號 ，同段248-14地號被分割為248-16地號土地(未列明面積多 少)，並以系爭土地作為被告所有之農路，在此之前原告未
曾接獲相關文書，並不知情，完全是被告內部違法作業，偷 偷摸摸將系爭土地劃入系爭農地重劃範圍，且系爭土地迄今 皆未辦理農路鋪設，足見其不在系爭農地重劃區內。 ⑶原告所設立之養雞場鄰接道路，非坵形不適於農事工作，亦 無耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械之情，依農 地重劃條例第6條、第22條規定，不得列為農地重劃之範圍 ，系爭農地重劃應屬違法。
⑷依「新竹縣農地劃區公告期間協議掉換分配位置申請書」， 原告之簽名並非親自簽署，協議人簽名字跡全部相同，為同 一人所寫，印章亦非原告所蓋。彼時因地政機關通知原告對 面的土地要變更地段名稱，要換發所有權狀，始將印鑑交給 地政機關，機關承辦人如何蓋章，原告並不清楚，但上開申 請書之印章應為承辦人所蓋，並非原告自行或授權承辦人蓋 章。同一申請書中「公告分配位置」欄內載有原告名字，惟 「協議調換位置」欄，卻無原告名字，此種無故將土地贈與 他人一事，與常理不合，可證原告未受通知。
⑸現被告欲開發之農路，寬度約4公尺，該路段甚至有2個90度 轉彎，連最小型車都無法通過，不具開發之必要。 ⒉系爭函為行政處分，被告以拱子溝段248-14地號土地面積短 少11平方公尺未參與農地重劃分配，欲以核發差額地價補償 予原告，未處理系爭農地重劃違法一事，原告拒絕接受。被 告將該差額地價補償提存於法院提存所，即對原告發生補償 完畢之效果，故系爭函並非機關間之內部事務，係對原告發 生法律效果之行政處分，原告自得對系爭函提起行政訴訟。 ㈡聲明：⒈撤銷訴願決定及系爭函。⒉被告應撤銷系爭土地土地 所有權人為被告之所有權移轉登記，將系爭土地還原為重劃 前地號，並返還土地予原告。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告所有重劃前拱子溝段248-1、248-14地號部分土地，係屬 系爭農地重劃範圍，並參與重劃土地分配，系爭土地係屬農 地重劃區之農路，業於74年12月30日辦竣農地重劃登記所有 權為被告，原告主張撤銷系爭土地所有權登記，還原為重劃 前地號，並返還系爭土地予原告，並無理由。系爭農地重劃 範圍現況與地籍圖比對後，並非只有系爭土地未辦理農路鋪 設，不可據以認定系爭土地為非屬系爭農地重劃區範圍。 ⒉系爭函係被告向新竹地院提存所辦理提存所發之函文，屬機 關內部行為，並非行政處分，原告對系爭函提起撤銷訴訟， 於法不合。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有系爭函（本院卷第117頁）、訴願決定（本院卷第17頁至1 9頁）在卷可稽，堪信為真實。本件爭點為：⒈原告提起撤銷 訴訟，訴請撤銷系爭函部分是否合法？⒉原告主張被告辦理 系爭農地重劃違反法令，提起給付之訴，請求撤銷系爭土地 之所有權移轉登記，還原為重劃前地號，並返還系爭土地予 原告，有無理由？
五、本院之判斷：
㈠關於原告提起撤銷訴訟，訴請撤銷系爭函是否合法部分： ⒈按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下 列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可 以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或 不備其他要件者。」同法第4條第1項規定：「人民因中央或 地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益 ，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月 不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向 行政法院提起撤銷訴訟。」所謂行政處分，係指中央或地方 機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外 直接發生法律效果之單方行政行為；至行政機關所為單純事 實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律 上效果，僅係觀念通知，自非行政處分，人民並不得據以提 起撤銷訴訟，否則其起訴即應認不備要件，而應依行政訴訟 法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。 ⒉經查，原告所有拱子溝段248-1、248-14地號部分土地，參加 系爭農地重劃內農地交換分合，經被告以73年5月30日公告 實施系爭農地重劃，並經被告以74年5月14日公告公告重劃 土地分配結果。嗣被告以74年11月26日函，囑託竹北地政所 辦理段界調整逕為分割，即辦理拱子溝段248-1地號分割出 同段248-15地號，同段248-14地號分割出同段248-16地號( 重劃後分配於六福段211、215地號土地)之分割登記，其中 拱子溝段248-16地號之土地面積為211平方公尺。惟因被告 辦理系爭農地重劃所製「農地重劃區土地所有權人原有土地 與新分配土地對照清冊」，將拱子溝段248-16地號之土地面 積錯誤記載為200平方公尺，致原告就原所有拱子溝段248-1 4地號土地漏未分配11平方公尺，此外，系爭農地重劃於拱 子溝段與六福段段界分割出系爭土地作為農路，惟竹北地政 所漏未辦理地籍圖更正。嗣於102年7月間，原告申請土地鑑 界後認為被告未依農地重劃條例辦理系爭農地重劃事宜，致 原告所有重劃後拱子溝段248-1及同段248-14地號土地，與 農地重劃後分割為農路之系爭土地重疊，乃向被告等機關陳
情，被告因而發現竹北地政所漏未辦理地籍圖更正，遂以10 3年10月24日府地劃字第1030166312號函請該所查明釐正地 籍原圖後辦理鑑界，竹北地政所乃依據地籍測量實施規則第 232條規定更正地籍圖。原告續向監察院等機關陳情，經監 察院調查後以109年1月30日院臺內字第1091630104號函，請 被告就系爭農地重劃，其中原告所有拱子溝段248-14地號部 分土地(分割後為同段248-16地號，重劃後分配為六福段215 地號土地)遺漏11平方公尺未參與重劃配地補償差額地價部 分確實查處，被告乃以109年6月18日通知原告，依新竹縣農 地重劃委員會第14次會議決議，因農地重劃區內土地圖、簿 不符，以更正當期即109年度土地公告現值每平方公尺6,000 元為單價計算標準，補償原告因拱子溝段248-14地號土地短 少11平方公尺未參與農地重劃分配部分之差額地價66,000元 ，請原告於109年7月30日前領取。因原告逾期未領取上開差 額地價補償，被告遂以系爭函檢送支票及提存書等相關文件 向新竹地院提存所辦理提存，並副知原告等情，有系爭函（ 本院卷第117頁）、新竹地院110年度存字第687號提存書（ 本院卷第119頁）、前臺灣省政府地政處73年5月21日73地五 字第2449號函（本院卷第57頁至63頁）、被告73年5月30日 公告（本院卷第65頁至71頁）、被告74年5月14日公告（本 院卷第73頁）、被告74年11月26日函(本院卷第75頁)、農地 重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（本院 卷第99頁至102頁）、重劃區土地清冊(本院卷第103頁至107 頁)、監察院109年1月30日院臺內字第1091630104號函及調 查報告（本院卷第109頁至111頁、訴願卷第134頁至151頁） 、被告105年10月27日府地劃字第1050380482號函可參(陳情 卷第31、33頁)、被告109年3月18日府地劃字第1094210705 號函（本院卷第113、114頁）、被告109年6月18日函（本院 卷第115、116頁）在卷可稽，堪信為真實。 ⒊又查，被告因發覺系爭農地重劃辦理土地分割時，原告所有 拱子溝段土地有因土地面積記載錯誤，致重劃土地分配短少 11平方公尺之情形，乃依農地重劃條例施行細則第51條後段 規定及新竹縣農地重劃委員會第14次會議決議，以被告109 年6月18日函核定發給原告差額地價補償金66,000元，並通 知原告限期向被告領取，如逾期未領取將辦理提存(本院卷 第115頁)，經核前揭函文就農地重劃土地差額地價補償所為 核定，對原告產生就系爭農地重劃分配短少11平方公尺一事 ，以辦理差額地價補償之，並決定其補償數額之法律效果， 係屬行政處分，原告於109年6月19日收受被告109年6月18日 函後，並未提出行政救濟，亦未曾於訴願期間提出可認具有
訴願意思之陳情書，有郵件收件回執（本院卷第395頁）、 被告提出之陳情書資料可參(陳情卷)，已生形式存續力。嗣 原告逾期未領取差額地價補償，被告乃以系爭函檢附支票及 提存書等相關文件，向新竹地院辦理提存略以：「……檢送原 告所有土地因農地重劃時遺漏11平方公尺未參與重劃配地補 償差額地價未領取支票66,000元乙張及相關證明文件乙份， 惠請貴院准予辦理提存……。說明：依據民法第326條規定辦 理」，並副知原告(本院卷第117、119頁)，係為向新竹地院 提存所辦理提存所為之發文，併以副本送達原告，旨在知會 原告，被告已依法辦理提存，以利於原告向新竹地院領取被 告辦理提存之該筆差額地價補償，因此，系爭函並未對原告 之公法上權利或法律上之利益發生規制效力，僅係本於109 年6月18日函所核定差額地價補償的行政處分，所為後續提 存於法院之行政行為，並再次通知原告領取，核其性質應為 觀念通知，非屬行政處分。
⒋原告主張提存即生補償完畢之效果，故系爭函並非機關間之 內部事務，係對原告發生法律效果之行政處分，非觀念通知 云云，惟本件被告核給差額地價補償之依據為農地重劃條例 施行細則第51條，依其規定：「重劃後實際分配之土地面積 超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後 應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限 期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積 者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。 」而農地重劃係將一定區域內原屬零散畸零、未鄰灌排水路 之農地，予以交換分合，區劃整理成一定標準坵塊，並興修 水利及配置農、水路，以改善生產環境、擴大農場規模及增 進農地利用之綜合性農地改良措施。農地重劃既經交換分合 配給區內所有權人，並因此發生面積與區位上之變動，則對 於因重劃所生之損益及利得，即產生區內所有權人應負擔重 劃費用，及以補償或繳納差額地價等方式解決所有權人間因 土地面積增減或價值落差之問題，因此有前引農地重劃條例 施行細則第51條差額地價補償之規定。本件系爭土地劃為農 路之法律效果，係出自74年5月14日公告之農地重劃土地分 配結果以及其後之分割登記等程序，並非出自差額地價補償 發給之處分。又本件差額地價補償之發給，係因被告登記面 積錯誤而有遺漏11平方公尺未參與重劃配地之事實，被告參 酌農地重劃條例施行細則第51條規定，予以差額地價補償， 具有損害賠償性質，原告自可爭執補償之方法及數額，惟差 額地價補償發放完竣與否，是差額地價補償發給處分之執行 行為，不會影響到系爭農地重劃之效力，原告主張，容係對
法令之誤解。系爭函既非行政處分，原告自不得對系爭函提 起撤銷訴訟，訴願機關為不受理之決定，亦無不合。原告逕 行提起本件撤銷訴訟，即欠缺訴訟要件，且依法不得補正， 此部分應屬起訴不合法。
㈡關於原告提起給付之訴，請求撤銷系爭土地之所有權移轉登 記，還原為重劃前地號，並返還系爭土地予原告，是否有理 由部分：
⒈按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提 起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟 法第8條第1項定有明文。人民依行政訴訟法第8條規定提起 給付訴訟，係以基於公法上之原因，請求行政法院命對造為 一定作為、不作為或給付為要件，亦即因公法上原因發生之 給付請求權，行政機關如本得依行政處分而達其行政目的者 ，應提起課予義務訴訟，至於請求非行政處分之給付，則應 提起一般給付訴訟。又人民得否提起一般給付訴訟，一方面 須有請求給付之法規依據，另方面須探求該法規是否具有保 護特定或可得特定人民權利之規範意旨為判斷標準。 ⒉原告第二項聲明部分請求判命被告應撤銷系爭土地所有權人 為被告之土地所有權移轉登記，還原為重劃前地號，並返還 系爭土地予原告。依其聲明內容，核係命被告為撤銷所有權 登記、還原系爭農地重劃前地號、返還土地等特定內容之一 定作為，為請求被告作成行政處分以外之非財產上之給付， 而為行政訴訟法第8條第1項所定提起一般給付訴訟，原告亦 明確主張其係依行政訴訟法第8條提起此部分訴訟(本院卷第 386頁)，則原告即應指明其究依據何法律明確規定得享有此 請求權利，或究符合何法定條件被授予向被告為特定人得享 有權利；或符合法定條件而可得特定之人，得向被告為特定 作為之請求權。對此，原告於本院準備程序時對本院之提問 陳稱：「被告違反農地重劃條例」等語(本院卷第364頁)， 未提出其請求權依據。又查，本件竹北地政所辦理系爭土地 所有權登記為被告，係以「土地重劃」為原因，此有系爭土 地查詢資料可參(本院卷第121頁)，可見被告取得系爭土地 所有權及系爭土地地號之變更，係因被告執行系爭農地重劃 處分所為之登記。至系爭農地重劃處分之核定，則是被告以 73年5月30日公告實施農地重劃，以74年5月14日公告所公告 重劃土地分配結果確定，被告再據以74年11月26日函請竹北 地政所辦理土地分割登記，在系爭農地重劃處分未被撤銷或 廢止前，被告無從自己或函請竹北地政所撤銷系爭土地所有 權登記，亦無從回復農地重劃前原來地號，自亦無從返還系
爭土地予原告，原告此部分所訴，即屬無據。
⒊原告另主張其於102年申請土地鑑界後，始發現系爭農地重劃 公告實施後，於74年11月26日被告將重劃區外之拱子溝248- 1地號土地分割出同段248-15地號土地，同段248-14地號土 地被分割為248-16地號土地，並以系爭土地作為被告所有之 農路，在此之前原告並不知情，足見系爭土地不在系爭農地 重劃區內云云。惟系爭土地係於系爭農地重劃之範圍，已如 前述。又參酌74年7月8日之「新竹縣農地劃區公告期間協議 掉換分配位置申請書」(本院卷第33頁)，其上有原告之印文 ，原告亦自承印文為真正(本院卷第189頁)，則原告主張其 對系爭農地重劃均不知悉，不足採信。再參酌「農地重劃區 土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，其上已有 拱子溝段248-14地號面積200平方公尺(應為211平方公尺之 誤植)及店子岡段(應為拱子溝段之誤植)248-1地號面積702 平方公尺，原告「領10,490元」之記載（本院卷第99頁）， 足認被告於74年11月26日囑託竹北地政所辦理段界調整逕為 分割以前，原告所有拱子溝段248-1地號及248-14地號部分 土地已納入系爭農重劃範圍內，且原告應係知悉。故被告於 74年11月26日以74府地劃字第14563號函，囑託竹北地政所 辦理段界調整逕為分割，即辦理拱子溝段248-14地號分割出 同段248-16地號(重劃後分配於六福段215地號土地)之分割 登記，並以系爭土地作為被告所有之農路，仍在系爭農地重 劃處分之效力範圍內，核無違誤。至原告所述102年7月間其 申請土地鑑界時，產生拱子溝段及六福段土地界址重疊疑義 一節，實係因竹北地政所於辦理前開分割登記時，漏未辦理 地籍圖更正，被告已於103年10月24日以府地劃字第1030166 312號函請該所查明釐正地籍原圖後辦理鑑界，竹北地政所 乃依據地籍測量實施規則第232條規定更正地籍圖，竹北地 政所並以103年11月3日北地所測字第1030007083號告知被告 ，有被告105年10月27日府地劃字第1050380482號函可參(陳 情卷第31、33頁)。而原告就被告於73年間所實施系爭農地 重劃處分、以系爭土地作為農地重劃區之農路、74年間拱子 溝段248-1及248-14地號土地分割出同段248-15及248-16地 號土地之段界調整逕為分割、103年間竹北地政所依被告函 請所辦理之地籍圖更正，均未經原告提起訴願，無從提起撤 銷訴訟，本院無從闡明為其他訴訟類型之轉換，從而，應認 原告提起本件給付之訴，請求被告撤銷系爭土地之所有權登 記、回復原地號及返還系爭土地，應屬無理由。六、綜上所述，本件原告聲明第一項因起訴不備要件，為不合法 ，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，應裁定駁回；
聲明第二項因原告無公法上請求權，訴請如聲明第二項，為 無理由，應判決駁回，又因原告合併提起本件訴訟，本院為 求卷證齊一及訴訟經濟，併以判決駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果 不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行 政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 112 年 3 月 16 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 許麗華
法 官 林學晴
法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 3 月 16 日 書記官 朱倩儀