臺北高等行政法院判決
110年度訴字第693號
111年12月29日辯論終結
原 告 唐湘龍
訴訟代理人 劉緒倫律師
劉力維律師
蘇意淨律師
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇
訴訟代理人 唐效鈞
賴錦珖
劉尚瑋
上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華
民國110年4月15日院臺訴字第1100171381號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告於第15任總統副總統及第10屆立法委 員選舉期間，在民國109年1月6日主持「飛碟早餐─觀點唐湘 龍時間」節目時提及「這是一個很特別的感覺，就是如果你 每天看著民調的數字，你其實根本就不需要競選，你可能會 覺得說我穩赢的，我的民調都大赢，我的民調是韓國瑜的3 倍……。民進黨基層翻掉的這件事情，會讓這場選舉的結果， 我覺得很有可能，韓國瑜不只自己會贏，立委也會贏。 」等語（下稱系爭談話），經被告第545次委員會議決議， 認為原告於第15任總統副總統及第10屆立法委員選舉禁止發 布民調期間即109年1月1日零時起至109年1月11日16時止， 評論民調，違規事證明確，同時違反總統副總統選舉罷免法 (下稱總統選罷法)第52條第2項、公職人員選舉罷免法(下稱 公職選罷法)第53條第2項等規定，依行政罰法第24條第1項 規定，依總統選罷法第96條第4項規定，以109年6月1日中選 法字第1093550221號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺 幣（下同）50萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂 提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠依實務上之見解，總統選罷法第52條第2項規定所欲規制之行 為，應係指利用發布、評論或引述民調等方式來影響選舉結
果。為避免所有政治性言論均受到不當管制，而過度侵害憲 法所保障之言論自由，總統選罷法第52條第2項之構成要件 中關於「民意調查資料」之解釋自不得過度擴張，而應判斷 實際上是否僅為人民單純之選情評估、是否對選舉公平造成 實質影響等。又總統選罷法第52條第2項所規定之「民意調 查資料」，須是將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達予 以彙計公開，並具有民意調查資料外觀，至少要具備數據及 百分比之彙計以及如何彙計等資料，始屬民意調查資料。原 告於系爭談話雖提及民調二字，然並未引據任何報章雜誌之 民意調查資料，無任何民眾有關候選人或選舉民意調查所為 之數據予以彙計公開之外觀，亦無數據及百分比之內容以及 如何彙計等資料，純粹是要表達選舉氣氛和民調數字之間的 巨大落差，是針對選舉氣氛做評論而非公布或引述民調數字 來影響選舉，則系爭談話內容即無民意調查資料之外觀與內 容，更無引述、發布或評論民意調查資料之行為，純屬對選 情之判斷與評估，並不符合公職選罷法第53條第2項或總統 選罷法第52條第2項所定之民意調查資料之要件，即無從依 總統選罷法第96條第4項規定加以處罰。此參諸被告於作成 原處分前，曾先就上述系爭談話函請台北市選委會查證，台 北市選委會109年2月7日第220次監察小組委員會議及109年2 月20日第329次委員會議審議，以此段談話內容僅係個人意 見表述，並無引用民意調查資料，不構成違反總統選罷法第 52條第2項，關於投票日前10日起至投票時間截止前，評論 或引述民調之規定，建議本案不予裁罰。更益證本案原告上 述談話評論之內容，均係單純個人意見表述，並不違反總統 選罷法第52條第2項之規定。
㈡公職選罷法第53條第2項所規定之「候選人」應限於參選公職 人員選舉之候選人，所規定之「選舉」亦應僅限於公職人員 之選舉，而不包含總統候選人或總統副總統之選舉。原告系 爭談話唯一提及之候選人姓名僅有系爭選舉中總統候選人韓 國瑜，然其並非公職人員立法委員候選人，並非公職選罷法 所規範之對象，完全未提到系爭選舉中關於立法委員等候選 人之民意調查資料，原告並無違反公職選罷法第53條第2項 之情事，原處分卻認定原告違反該條項之規定，並依行政罰 法第24條第1項從一重處斷，其認定事實與適用法律顯有違 誤。且被告機關109年5月15日第545次會議記錄中，本案之 相關法規亦僅有列出總統選罷法第52條第2項，而未列出公 職選罷法之相關規定。該會議記錄關於本案之研析意見亦未 提及公職選罷法之規定，惟該會議記錄之決議卻認定原告違 反公職選罷法，其決議內容與相關法規及研析意見亦有所矛
盾，更顯見本案認定原告違反公職選罷法第53條第2項係適 用法規錯誤。訴願決定認原處分以所爭談話內容除違反總統 選罷法第52條第2項規定外，尚違反公職選罷法第53條第2項 規定，自有未妥，卻又維持原處分，容任原處分認事用法錯 誤之違法狀態繼續，顯與我國行政法理論不符，該訴願決定 顯然亦有對適用法規有不正確之認識因而產生錯誤，亦應予 以撤銷等語。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠最高行政法院107年度判字第221號判決指出並非具有「數據 及百分比」之發言或貼文，即具有民意調查之外觀，尚應細 究其是否引據任何民意調查資料(不論其係公正或不實)而為 判斷。簡言之，判斷系爭談話內容是否具備民意調查資料外 觀之關鍵，在於系爭談話是否引據民意調查資料，而非拘泥 於形式上是否具有數據或百分比甚至如何彙計等。原告訴稱 系爭談話內容必須具有數據及百分比及如何彙計等資料，始 屬民意調查資料，乃對前開最高行政法院判決意旨有所誤解 ，應不足採。又109年總統選舉之各家民調，其中蘋果日報 （台灣指標）、自由時報、台灣基進（樂水智研）、震撼世 代（畢肯）、新台灣國策智庫等所作封關民調，蔡英文民調 均約為韓國瑜民調的「三倍」，其餘民調亦均係兩倍有餘。 由此可知，兩組候選人的民調差距約三倍的說法，可能已透 過前揭報章雜誌、政黨及媒體等廣為流傳。被告提出此部分 說明，係為證明原告「三倍」之說法可能即引據前開民調資 料。原告一再陳稱，系爭談話內容僅為原告單純選情之判斷 及評估，並未引據任何民意調查數據資料，屬個人意見表達 。然遍查起訴狀，原告對其如何判斷及評估選情而提出「蔡 英文的民調是韓國瑜的三倍」此個人意見未作說明。尚難排 除原告在看了前揭報章雜誌等媒體之封關民調後，引據前揭 封關民調之數據而在其電台節目中發表系爭談話內容的可能 性。
㈡系爭談話除關於該次總統選舉候選人蔡英文女士及韓國瑜先 生之間民調之差距為「三倍」外，亦提及「如果你每天看著 民調數字」、「民進黨的基層翻掉了」、「民進黨基層翻掉 的這件事情，會讓這場選舉的結果……韓國瑜不只自己會贏 ，立委也會贏。」等語，被告委員會綜合判斷系爭談話內容 ，認為原告亦有引據民意調查資料（三倍）並加以評論該次 立法委員選舉結果（立委也會贏）之情事。遂以原告一行為 觸犯總統選罷法第52條第2項及公職選罷法第53條第2項規定 ，依行政罰法第24條第1項規定，從一重處斷，即依總統選
罷法第96條第4項規定，處原告最低裁罰額度50萬元罰鍰。 而被告幕僚所擬委員會討論案之研析意見，僅供委員參考。 委員會仍得基於本案事實依其自由心證依法作出決議，並不 受研析意見之拘束。退萬步言，縱認系爭談話內容僅違反總 統選罷法第52條第2項規定，依同法第96條第4項規定，因原 告係初犯且違法情事非屬重大，被告委員會循例仍將予以裁 罰最低額度之50萬元，與原處分之結果將無不同等語，資為 抗辯。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、前開事實概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有 系爭談話之光碟及譯文（本院卷第357-360頁）、被告第545 次委員會議記錄節本（原處分卷第17-21頁）、原處分及訴 願決定（原處分卷第22-23、27-36頁）附卷可稽，堪予認定 。
五、本院之判斷：
㈠按「（第1項）政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日 10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明 負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來 源及誤差值。（第2項）政黨及任何人於投票日前10日起至 投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉 之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。 」「違反第50條或第52條規定者，處新臺幣50萬元以上500 萬元以下罰鍰；……」總統選罷法第52條、第96條第4項分別 定有明文。次按公職選罷法第53條規定：「（第1項）政黨 及任何人自選舉公告發布及罷免案成立宣告之日起至投票日 10日前所為有關候選人、被罷免人或選舉、罷免民意調查資 料之發布，應載明負責調查單位及主持人、辦理時間、抽樣 方式、母體數、樣本數及誤差值、經費來源。（第2項）政 黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任 何方式，發布有關候選人、被罷免人或選舉、罷免之民意調 查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」 ㈡依上開總統選罷法第52條第2項規定，投票日前10日起至投票 時間截止前，政黨及任何人均不得發布有關候選人或選舉之 民意調查資料，對於該民意調查資料加以報導、散布、評論 或引述，亦予禁止。至所謂「民意調查資料」，法文既未明 定以同條第1項所定「載明負責調查單位或主持人、辦理時 間、抽樣方式、母體數、樣本數及誤差值、經費來源」之民 意調查資料為限，且參酌總統選罷法第52條第2項規定之立 法目的，係為保障選舉之公平與公正，避免任何人在選舉最 後階段，藉由民意調查資料影響選民之判斷，進而影響選舉
結果，若認非屬同條第1項之非正式民意調查資料不在規範 之內，將予投機者可乘之機，致立法目的無以成就，因此解 釋上自應認為上述之「民意調查資料」並不以總統選罷法第 52條第1項所定者為限，尚包含非正式之民調資料在內。 ㈢原告於109年1月6日主持「飛碟早餐─觀點唐湘龍時間」節目 中所為之系爭談話，違反總統選罷法第52條第2項規定，被 告依同法第96條第4項規定裁處原告50萬元罰鍰，並無違誤 ：
⒈經查，第15任總統副總統及第10屆立法委員選舉投票日為109 年1月11日，原告於109年1月6日在其所主持之「飛碟早餐─
觀點唐湘龍時間」節目中提及系爭談話，內容略以：「……我 不知道大家能不能感覺到，剛結束的這個週末，我們稱為超 級週末，就是選舉之前的最後一個週末，乒乒乓乓的，這些 候選人的造勢活動，會非常多，到這個超級週末的時候，我 不相信民進黨，我不相信蔡英文總統，我不相信她的副手賴 清德，你們會沒有感覺到你們基層已經翻了，這是個很特別 的感覺，就是如果你每天看民調的數字，你其實根本就不需 要競選，你可能會覺得說我穩贏的，我的民調都大贏，我的 民調是韓國瑜的3倍，我不知道我所感受到那個，民進黨的 基層翻了，民進黨的基層，韓國瑜如果他會勝選，他絕對不 是傳統藍而已，而是蔡英文原來民進黨的那個基層，從去年 的9合1選舉之後，你以為操作兩岸關係，操作反中，把那些 基層都叫回來了，我認為不但沒有叫回來，相反的，那些基 層，民進黨的基層可能跑的差不多了，他可能比較能夠去， 某些方面去解釋，為什麼韓國瑜造勢的場子裡面都會這麼熱 ，而蔡英文總統造勢的場子，裡面不止冷，非常冷，……民進 黨基層翻掉的這件事情，會讓這場選舉的結果，我覺得很有 可能韓國瑜不只自己會贏，立委也會贏，……我就一直覺得那 個力量是很怪的，就是為什麼韓國瑜的民調再低，可是呢當 他出來的時候，有任何的活動場子的時候，那些人就不知道 從哪裏出來，……這是過去幾個月對我的工作經驗來講，很難 解的現象，但現在慢慢的可以解了，慢慢的我大概確定一件 事，那些的螞蟻雄兵裏面固然有一些藍軍，甚至有一些深藍 ，有一塊，可是這一塊沒有這麼多，也沒有這麼大的力量會 跟韓國瑜從南到北、從東到西、從早到晚行程到處跟，我告 訴你絕大部份，在韓國瑜出現的場合當中，那種自然湧出的 那些群眾，他都不是國民黨傳統的群眾，蔡英文去看一看、 去聞一聞，這些原來是妳的人，我不知道為什麼民進黨的底 層翻了，……民進黨的底層翻了，而且我告訴你，你叫不回來 了，因為那個翻掉的底層是因為對你失望透頂，對民進黨失
望透頂，今天最期待變天的不是韓國瑜，不是國民黨，最期 待變天的竟然是民進黨的底層，蔡英文相不相信，民進黨相 不相信，我認為連你的立委都會很慘……」等語，此為兩造所 不爭執，並有系爭談話譯文附卷（本院卷第357-360頁）可 佐；又參諸109年總統選舉之各家民調，其中蘋果日報（台 灣指標）、自由時報、台灣基進（樂水智研）、震撼世代（ 畢肯）、新台灣國策智庫等所作封關民調，蔡英文民調均約 為韓國瑜民調的「三倍」，有2020總統大選封關民調在卷足 參（本院卷第174-175、179頁）；復參以原告於行政院訴願 審議委員會110年3月31日110年度第12次會議為言詞辯論時 ，陳稱：「純粹只在表達選舉氣氛和民調數字之間的巨大落 差，若要問訴願人（按指原告）評論巨大落差的基礎何在， 當然是選前的民調。」等語（本院卷第39頁），足徵原告係 藉由109年總統選舉之前的最後一個週末，評論總統候選人 韓國瑜造勢活動的選舉氣氛，與蔡英文民調為韓國瑜3倍間 之巨大落差，堪認原告確有在其所主持之「飛碟早餐─觀點 唐湘龍時間」節目中評論民意調查資料無訛。是被告依其10 9年5月15日第545次委員會議審議結果，認定原告系爭談話 提及民調、3倍，予以評論，違反總統選罷免法第52條第2項 規定，依同法第96條第4項規定，以原處分裁處原告50萬元 罰鍰，洵屬有據。
⒉原告固主張其於系爭談話雖提及民調二字，然並未引據任何 報章雜誌之民意調查資料，無任何民眾有關候選人或選舉民 意調查所為之數據予以彙計公開之外觀，亦無數據及百分比 之內容以及如何彙計等資料，純屬對選情之判斷與評估，並 不符合總統選罷法第52條第2項所定之民意調查資料之要件 云云。惟按總統選罷法第52條第2項之立法目的，係在維護 選舉之公正，蓋於投票日前10日，選民透過政見發表會、媒 體報導及文宣資料之流傳，應大致已得確定其支持之人選， 為避免投票日前10日內，另因民意調查資料之發布，左右或 主導選民之選舉意向，並動搖選民之主觀信念，不論該等資 料是否屬實或客觀，於投票日前10日內發布，選民並無足夠 之時間予以分辨，其他候選人亦無充分時間得以釐清，如放 任其散布，自有違選舉之公正。則本件原告所為之系爭談話 ，姑不論其所稱民進黨基層翻了，韓國瑜如果勝選，其支持 者絕對不是傳統藍而已等情是否真實或客觀，核係對蔡英文 民調為韓國瑜3倍之民調資料加以引述、評論，藉以表達總 統候選人韓國瑜之勝選態勢，堪認有影響選民自主之投票環 境及選舉公平公正性；況且，總統選罷法第52條第2項所謂 之「民意調查資料」並不以同條第1項所定者為限，已如前
述，原告徒以上詞為辯，委無可採。
㈣被告認定原告所為之系爭談話違反公職選罷法第53條第2項規 定，於法未洽：
查觀諸原告所為之系爭談話，其中提及公職人員選舉（即立 法委員選舉）部分僅有：……民進黨基層翻掉的這件事情，會 讓這場選舉的結果，我覺得很有可能韓國瑜不只自己會贏， 立委也會贏，……」「民進黨的底層翻了，而且我告訴你，你 叫不回來了，因為那個翻掉的底層是因為對你失望透頂，對 民進黨失望透頂，今天最期待變天的不是韓國瑜，不是國民 黨，最期待變天的竟然是民進黨的底層，蔡英文相不相信， 民進黨相不相信，我認為連你的立委都會很慘……」 等語，並無隻字片語提及民意調查資料，亦非引據任何民意 調查資料而予以評論。且系爭談話從客觀上整體觀察，主要 係評論總統候選人韓國瑜選舉造勢場合之氣氛與總統選舉封 關民調間之巨大落差，已如前述，完全未引據或涉及任何第 10屆立法委員選舉之民意調查資料，自難認其具有公職人員 選舉民意調查之外觀。而被告亦無法舉證第10屆立法委員選 舉有何民調差距約三倍之相關資料以實其說，則原處分以系 爭談話除違反總統選罷法第52條第2項規定外，尚違反公職 選罷法第53條第2項規定，於法即有未洽。原處分雖核認原 告違反公職選罷法第53條第2項規定，固有未妥，惟適用總 統選罷法第96條第4項規定之裁處結果並無二致，自無撤銷 之必要。
六、綜上所述，被告以原告於投票日前10日內評論有關選舉之民 意調查資料，違反總統選罷法第52條第2項規定，依同法第 第96條第4項規定，並斟酌原告違法情節，裁處原告最低額 度50萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。 原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉
法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 2 月 9 日 書記官 林俞文