臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1567號
112年1月5日辯論終結
原 告 楊宗霖
被 告 臺北市中山區戶政事務所
代 表 人 艾蕾（主任）
訴訟代理人 黃彩雲
李明怡
楊恕寒
輔助參加人 內政部
代 表 人 花敬群（代理部長）住同上
訴訟代理人 張嘉玲
張文馨
參 加 人 ○○○
上列當事人間戶政事件，原告不服臺北市政府中華民國110年12
月13日府訴一字第1106105650號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
一、確認原處分違法。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔四分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
壹、程序方面：
輔助參加人代表人原為徐國勇，於訴訟進行中變更為花敬群 ，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第385頁）， 應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
參加人（即原告父親）○○○於民國110年7月9日填具戶籍謄本 （文件）申請書（下稱110年7月9日申請書），向被告申請 原告含全戶動態記事及個人記事之戶籍謄本，經被告查驗確 認其身分後，乃依戶籍法第65條、申請戶籍謄本及閱覽戶籍 登記資料處理原則（下稱處理原則）第2點第4款等規定，核 發含原告記事之110年7月9日北市中戶謄字第（甲）063135 號戶籍謄本（下稱系爭戶籍謄本）予參加人（被告核發系爭 戶籍謄本予參加人之行為下稱原處分）。原告不服，提起訴 願，經決定駁回後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈關於訴之聲明第1項部分：
本件參加人係以自行保存為由，向被告申請原告戶籍謄本， 則參加人對原告之「戶籍地址」、「戶長變更及全戶動態記 事」、「個人記事」，均不具有利害關係，依戶籍法第65條 第2項規定，被告即不應核發上開戶籍資訊予參加人。又本 件既未經原告同意，亦未有需用機關要求，則被告核發原告 個人記事予參加人，業已違反輔助參加人98年12月25日台内 戶字第0980235082號函（下稱輔助參加人98年12月25日函釋 ）之意旨。準此，被告未審酌參加人申請原告之戶籍謄本 是否符合戶籍法第65條第2項規定，亦未經原告同意，即將 含原告記事在內之系爭戶籍謄本核發予參加人，顯然違法， 應予撤銷。又倘認原處分業已執行完畢，而無從撤銷，則備 位請求確認原處分違法。
⒉關於訴之聲明第2項部分：
系爭戶籍謄本之核發，乃被告將原告依戶籍法提供之個人資 料，轉而提供予參加人蒐集、處理、利用，故其定性上即屬 行政處分，且原告為系爭戶籍謄本之利害關係人，依行政程 序法第100條第1項規定，被告應於核發系爭戶籍謄本後通知 原告，但被告卻未通知，致原告救濟時增加額外之勞力與時 間，參國家賠償法第2條第2項規定，被告應負損害賠償責任 ，故原告請求確認被告有應通知而未通知之違法及被告應賠 償原告新臺幣（下同）1元，洵屬有據。
⒊關於訴之聲明第3項部分：
處理原則第2點係依戶籍法第65條第3項規定授權訂定之利害 關係人範圍，並非戶籍法第65條第2項所稱之利害關係，故 被告自不能援引處理原則第2點第4款規定，作為個案中利害 關係有無之認定。況且，縱然直系血親間可能具有扶養、監 護等權利義務關係，然亦難認此等關係之人，必定具有利害 關係。再者，戶籍謄本中個人記事欄内，有記載各式各樣之 資訊，一般而言，直系血親間不可能同時對所有資訊均具有 利害關係。因此，處理原則第2點第4款之規定，使直系血親 僅憑身分證明文件即可取得詳細記事之戶籍謄本，顯然有違 戶籍法第65條第2項之規定，故原告自得請求被告拒絕參加 人依處理原則第2點第4款規定申請原告之戶籍謄本。為此， 爰依法提起預防性不作為之訴訟。
㈡聲明：
⒈⑴先位聲明：訴願決定、原處分均撤銷；⑵備位聲明：確認原 處分違法。
⒉⑴確認被告核發系爭戶籍謄本有應通知而未通知之違法；⑵被 告應賠償原告1元。
⒊被告不得依處理原則第2點第4款規定核發原告戶籍謄本予參 加人。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈被告核發系爭戶籍謄本予參加人，並非行政處分，亦無通知 原告之義務，更無須賠償原告1元：
⑴被告核發系爭戶籍謄本，係屬戶政機關之行政事實行為種類 中之通知行為，對原告或利害關係人之權利義務關係不生規 制力，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定 ，自非一行政處分，故無行政程序法第100條第1項規定之適 用，是被告核發系爭戶籍謄本，當無義務通知原告。 ⑵被告僅空言受有損害，卻未舉證以實其說，是原告請求被告 賠償，要屬無據。
⒉被告依處理原則第2點第4款規定，核發系爭戶籍謄本予參加 人，並無違誤：
依處理原則第2點第4款規定、輔助參加人110年10月18日台 內戶字第11002420703號函（下稱110年10月18日函）所檢附 之意見彙整表（下稱系爭彙整表）其中第10至12頁之研處意 見，可知參加人既為原告之直系血親，依前開規定，則參加 人即具利害關係，是其自可申請原告之戶籍謄本。又依系爭 彙整表第16至17頁之研處意見及輔助參加人98年12月25日函 釋意旨可知，申請人具結記事勿省略時，毋須當事人同意， 即得列印交付。因此，被告核發含記事之系爭戶籍謄本，於 法並無不合，原告之請求，均無理由，應予駁回。 ㈡聲明：原告之訴駁回。
四、參加人同意原告之請求（本院卷第398頁）。五、輔助參加人陳述意見略以：
㈠參戶籍法第65條及第66條規定可知，戶籍謄本核發事宜，係 由受理申請之戶政事務所本於權責審認辦理，而有關戶籍謄 本及閱覽戶籍資料之申請人、利害關係人範圍及應繳驗之證 明文件等，則以處理原則予以規範。
㈡至於符合處理原則第2點各款之利害關係人申請戶籍謄本，需 檢附之證明文件並無一定形式，然仍以能確切證明其與被申 請人有利害關係存在為要件，並由受理申請之戶政事務所依 相關規定本於權責審認核處。以本件為例，利害關係人為當 事人之直系血親，其利害關係係因法律或血緣形成之親屬關 係，並負有法律上之權利義務，而於申請時所需之證明文件 ，則係當事人身分證明文件，如國民身分證、居留證、定居
證等。
㈢有關戶籍謄本格式一節，其格式内容規劃係考量民眾或有以 戶籍謄本交付需用機關作為身分證明文件之必要，爰將戶籍 謄本之格式區分為「個人基本資料」及「個人記事」等2大 部分，以利需用機關依業務需求，就戶籍謄本記載内容確認 當事人相關資訊。亦即，個人基本資料部分，包含當事人姓 名、出生日期、國民身分證統一編號、父、母、出生地及戶 籍地址等資訊之揭露，以確認當事人個人身分之同一性，爰 為固定顯示攔位；至於個人記事部分，涉及當事人依其事實 檢附證明文件（如出生證明書）提出各項戶籍登記之申請， 由戶政事務所就該戶籍登記事項，登記於戶籍登記資料有關 欄位或有關之戶内，並均載明其事由及日期，該記事内容因 更具隱私性，爰以利害關係人身分申請非本人之戶籍謄本， 戶政事務所尚須依戶籍法及處理原則等相關規定，本於職權 審認，並僅得就具利害關係部分之記事列印核發等語。六、爭點：
㈠被告就參加人之申請，同意核發系爭戶籍謄本予參加人之行 為是否為行政處分？原處分是否適法有據？
㈡被告於核發系爭戶籍謄本予參加人後，有無通知原告之義務 ？原告請求被告賠償1元，有無理由？
㈢原告提起預防性不作為訴訟，是否適法有據？七、本院之判斷：
㈠前提事實：
前揭爭訟概要欄所載事實，為兩造所不爭執，復有110年7月 9日申請書（本院卷第15頁）、系爭戶籍謄本（本院卷第415 頁）、訴願決定（本院卷第19至24頁）在卷可稽，自堪認為 真正。
㈡關於訴之聲明第1項部分：
⒈被告核發系爭戶籍謄本予參加人，為行政機關就參加人之申 請所為同意決定之授益處分：
⑴按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3 條 第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為，不論其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲 明不服之文字而有異。而行政處分與觀念通知之主要區別， 在於行政處分具有行政機關為一定法效意思之規制作用，觀 念通知則無。至行政行為是否具有規制作用之內涵，應就有 無權利義務或資格之創設、變更及撤銷，權利義務或資格之 存在、不存在或其範圍之確認，是否對人民之請求有所准駁 之意思表示各等情予以判斷（最高行政法院106年度裁字第4
3號裁定參照）。
⑵次按戶籍法第65條規定：「（第1項）本人或利害關係人得向 戶政事務所申請閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本；申請人不能 親自申請時，得以書面委託他人為之。（第2項）利害關係 人依前項規定申請時，戶政事務所僅得提供有利害關係部分 之戶籍資料或戶籍謄本。（第3項）戶籍謄本之格式及利害 關係人範圍，由中央主管機關定之。」又依上開規定授權訂 定之處理原則第1點規定：「戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料 之申請人：（一）當事人。（二）利害關係人。（三）受委 託人。」第2點規定：「第1點第2款所稱利害關係人，指與 當事人具有下列各款情形之一者：(一)契約未履行或債務未 清償。(二)同為公司行號之股東或合夥人，且為執行職務所 必要。(三)訴訟繫屬之當事人，經法院通知提出其他當事人 戶籍資料。(四)當事人之配偶、直系血親。(五)戶長與戶內 人口。但寄居人口不在此限。(六)其他確有法律上權利義務 得喪變更之關係。」第3點第1項第1款規定：「申請人須繳 驗之證明文件：(一)當事人、利害關係人親自申請者，應繳 驗身分證明文件正本；利害關係人應併繳驗利害關係證明文 件正本。……」由上開規定可知，當事人、利害關係人申請戶 籍謄本時，必須繳驗相關證明文件，而戶政事務所是否同意 交付戶籍謄本，則應依據相關規定為審查，並為准駁之決定 。換言之，人民依據戶籍法第65條規定向戶政機關申請戶籍 謄本，倘經戶政事務所審查後，認符合相關規定而同意交付 戶籍謄本予申請人，該同意而交付戶籍籍本予申請人之行政 行為，乃係機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發 生法律效果之單方行政行為，其性質自為行政處分無訛，被 告辯稱其核發系爭戶籍謄本予參加人，係屬戶政機關之通知 行為，並非行政處分等語，即非可採。
⒉原處分洵屬違法：
⑴處理原則係於95年12月6日訂定發布，其中第1點規定：「戶 籍謄本及閱覽戶籍登記資料之申請人：（一）當事人。（二 ）利害關係人。（三）受委託人。」第2點第4款規定：「第 1點第2款所稱利害關係人，指與當事人具有下列各款情形之 一者：……（四）當事人之配偶、直系血親、直系姻親或旁系 三親等內之血親。」嗣戶籍法於97年5月28日修正公布全文8 3條，並於第65條第3項規定：「戶籍謄本之格式及利害關係 人範圍，由中央主管機關定之。」亦即將處理原則之訂定依 據規定於第65條第3項。又關於前揭戶籍法第65條第2項規定 所稱「利害關係人依前項規定申請時，戶政事務所僅得提供 有利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本」之內涵，內政部曾
於101年3月2日發布台內戶字第1010106227號函釋（下稱101 年3月2日函釋）略以：「說明：……四、……上開處理原則第2 點第4款所列因血緣、婚姻而產生親屬關係之人，並非當然 逕得申請渠等間之戶籍謄本；按電腦處理個人資料保護法第 6條規定：『個人資料之蒐集或利用，應尊重當事人之權益， 依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍。』 是以，戶政事務所仍審核申請人之申請事由，並由申請人提 出相關利害關係證明文件，以保障被申請人戶籍資料之合理 利用。」嗣於104年6月29日再為台內戶字第1041200771號函 釋（下稱104年6月29日函釋）略以：「主旨：有關建議修正 『申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則』第2點規定一 案，請查照。說明：……二、利害關係人範圍：……（四）當事 人之配偶、直系血親、直系姻親或旁系三親等內之血親（第 4款）：……上開處理原則第2點第4款所列因血緣、婚姻而產 生親屬關係之人，並非當然逕得申請渠等間之戶籍謄本；按 個人資料保護法第5條規定：『個人資料之蒐集、處理或利用 ，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越 特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關 聯。』是以，戶政事務所核發戶籍謄本仍應審核申請人之申 請事由，並請申請人提出利害關係證明文件，以保障被申請 人戶籍資料之合理利用。……為免利害關係人範圍過寬，爰錄 案研修親屬關係之範圍。……」其後，內政部遂於104年7月24 日修正處理原則第2點，並於104年9月1日施行，其中第2點 第4款之利害關係人範圍僅限於「當事人之配偶、直系血親 」，而排除「直系姻親或旁系三親等內之血親」。然而，上 開修正雖將處理原則第2點第4款之利害關係人範圍限縮，但 對於前揭函釋所稱「上開處理原則第2點第4款所列因血緣、 婚姻而產生親屬關係之人，並非當然逕得申請渠等間之戶籍 謄本」之意旨，仍未加以進一步規範，甚且於修正理由直接 載明：「……至如係當事人之配偶或直系血親得憑申請人之身 分證明文件申請其戶籍資料及詳細記事。……」。因此，依現 行處理原則第2點第4款規定，是否僅具「當事人之配偶、直 系血親」之親屬關係，即可不問申請事由，亦即僅須提出身 分證明文件，而無庸提出任何其他利害關係證明文件，即得 以利害關係人身分向戶政機關申請第三人之戶籍謄本，即有 疑義。
⑵前揭處理原則第1點、第2點係戶籍法主管機關內政部本於戶 籍法第65條第3項規定之授權，就該條所定利害關係人之範 圍所為之解釋性行政規則，核與法規原意並無不符。惟處理 原則第2點僅係就「利害關係人」之範圍為相關規定而已，
至於應否同意利害關係人之申請或申請之範圍，仍應視相關 規定及具體情況而為，此觀戶籍法第65條第2項：「利害關 係人依前項規定申請時，戶政事務所『僅得提供有利害關係 部分』之戶籍資料或戶籍謄本」之規定即明。再參酌個人資 料保護法（下稱個資法）第1條及第5條分別規定：「為規範 個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促 進個人資料之合理利用，特制定本法。」「個人資料之蒐集 、處理或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為 之，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有 正當合理之關聯。」而戶籍登記事關個人隱私資料，故利害 關係人依戶籍法第65條規定向戶政機關申請閱覽戶籍登記資 料或交付謄本時，戶政機關自應依個資法第5條規定之意旨 為之，而不得逾越必要之範圍。易言之，戶政機關應依職權 審認是否屬戶籍法第65條及處理原則第2點規定之利害關係 人範圍暨是否僅就有利害關係部分申請，以資作為准駁之依 據。至前揭處理原則第2點第4款之修正理由不僅有悖內政部 101年3月2日、104年6月29日函釋，亦逾越戶籍法第65條第2 項規定之解釋範圍，是尚難依該修正理由即遽認凡屬處理原 則第2點第4款所列因血緣、婚姻而產生親屬關係之人，即當 然逕得申請渠等間之戶籍謄本，甚且包括詳細記事之戶籍謄 本。
⑶再者，内政部98年12月25日函釋略以：「一、財團法人勵馨 社會福利事業基金會、本部家庭暴力及性侵害防治委員會、 兒童局、社會司等強烈建議，避免侵害未婚懷孕女性、因家 暴受侵害個案女性、出養父母及收出養兒童等當事人隱私， 戶籍謄本應刪除親子關聯記事之規定。……本部復於98年7月2 9日以台內戶字第0980141721號函說明三規定：『戶籍謄本記 事欄之登載內容攸關民眾個人隱私，核發戶籍謄本時，基於 尊重及保護個人隱私考量，記事欄內資料須經當事人同意始 得列印交付，戶政事務所應逐案妥為說明保護個人隱私之作 法及目的，避免爭議。』二、為兼顧保護個人隱私，與考量 戶籍謄本記事欄仍有需用機關要求勿省略之便民作法，爰規 定如下：(一)基於尊重及保護個人隱私考量，申請人親自申 請個人戶籍謄本或被申請人書面同意列印記事欄內資料者， 毋庸具結。(二)當需用機關要求（如法院文件敘明）戶籍謄 本記事勿省略，申請人亦決定被申請人之個人記事須列印或 申請人具結記事勿省略時，應於戶籍謄本申請書上載明並另 簽具結書……(三)記事欄內如有變更、更正戶籍登記出生年月 日、國民身分證統一編號或其他足以識別個人身分等資料， 為確認該被申請者個人身分是否具同一性之必要時，得列印
記事。」另參酌系爭彙整表第16至17頁記載內政部之研處意 見記載：「本部98年12月25日台內戶字第0980235082號函略 以，為兼顧保護個人隱私，與考量需用機關要求戶籍謄本記 事勿省略，爰如經當事人同意、利害關係證明文件有載明或 被申請人之記事欄內容涉及識別個人身分或死亡等資料，得 列印其記事；另就直系血親、配偶、戶長與戶內人口申請戶 籍謄本，得由申請人具結，以免除實務上要求攜帶全戶印章 之不便。……」（原處分卷第42至43頁）等語，可知戶政之主 管機關內政部就直系血親、配偶等親屬關係申請非本人之戶 籍謄本，均可以申請人具結之方式申請詳細記事之戶籍謄本 。然而，已成年之直系血親或配偶間，均屬獨立之個體，其 等之戶籍登記事關個人隱私資料，均應受個資法之保護，本 不應以有處理原則第2點第4款所列因血緣、婚姻而產生之親 屬關係，即遽認其等間之個人隱私無保護之必要，亦不應為 了便民而犧牲個人之隱私權，並率由申請人具結之方式，即 將載有詳細記事之戶籍謄本交付申請人，此不僅無法保護個 人隱私資料，亦將戶政機關於申請人申請時應盡之審查責任 ，轉嫁由申請人負擔。是以，內政部98年12月25日函釋及系 爭彙整表第16至17頁所示之研處意見既已逾越戶籍法第65條 第2項及個資法第5條規定之意旨，即不應適用。 ⑷經查，參加人於110年7月9日填具戶籍謄本（文件）申請書， 向被告申請原告含全戶動態記事及個人記事之戶籍謄本，經 被告查驗確認其身分後，乃核發含原告詳細記事之系爭戶籍 謄本予參加人等情，有參加人110年7月9日申請書及系爭戶 籍謄本在卷可稽（本院卷第15、415頁）。又揆諸參加人110 年7月9日申請書所載，其上除有「具結書人○○○確實因需用 機關要求提供之戶籍謄本」之記載外，另於申請書資料欄位 之申請事由部分，則記載「自行保存」。而被告關於該申請 書之記載乃陳稱：申請書上關於「確實因需用機關要求提供 之戶籍謄本」之記載乃制式之例稿，申請書該欄位均有該段 文字之記載，參加人在該欄位具結即表示要申請詳細記事之 戶籍謄本。又因民眾不是很願意說明申請戶籍謄本之目的， 故當申請人提到是要自己留著，被告即會在該申請書勾選「 自行保存」之選項等語（本院卷第406頁）。由此觀之，被 告就參加人110年7月9日之申請，並未實際審查參加人除係 原告之父親，而為處理原則第2點第4款之利害關係人之外， 其以「自行保存」之事由申請含原告詳細記事在內之系爭戶 籍謄本，究竟如何符合戶籍法第65條第2項所稱之「僅得提 供有利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本」之要件。況且， 參加人申請系爭戶籍謄本之事由既為「自行保存」，何以又
能具結「確實因需用機關要求提供之戶籍謄本」，是參加人 申請之目的豈不自相矛盾，則被告未加審查即核發含原告記 事之系爭戶籍謄本予參加人，顯然有違戶籍法第65條第2項 之規定及前揭內政部101年3月2日、104年6月29日函釋之意 旨。被告陳稱：依處理原則第2點第4款規定、內政部98年12 月25日函釋、系爭彙整表第16至17頁之研處意見，可知參加 人可申請原告之戶籍謄本，且毋須原告之同意，即可申請載 有詳細記事之系爭戶籍謄本。因此，被告核發含記事之系爭 戶籍謄本予參加人，於法並無不合等語，即非可採。 ⒊原處分業已執行完畢，原告先位請求撤銷訴願決定及原處分 ，核無權利保護之必要，應予駁回；備位請求確認原處分違 法，則屬有據，應予准許：
⑴按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟 之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益， 縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上 之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。 」（司法院釋字第546號意旨參照）。次按行政訴訟法第6條 第1項後段規定：「其確認已執行而無回復原狀可能之行政 處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」從法條文 義脈絡中，顯可推論對於已執行而無回復原狀可能之行政處 分，無從藉由撤銷訴訟獲得補救或回復其法律上地位或其他 利益，只得提起確認行政處分違法之訴訟尋求救濟。如當事 人對於已執行而無回復原狀可能之行政處分，仍提起撤銷訴 訟，法院應認撤銷訴訟欠缺權利保護要件而以判決駁回之。 ⑵經查，被告核發含原告詳細記事之系爭戶籍謄本予參加人之 行為，為行政處分，且該處分於被告交付系爭戶籍謄本予參 加人時，即已執行完畢，故原處分固然有違法情事，亦無可 能回復至未核發系爭戶籍謄本予參加人之原狀，則原告理應 對已執行完畢而無回復原狀可能之原處分依行政訴訟法第6 條第1項後段規定提起確認訴訟，但經本院闡明後，原告仍 堅持以先位之訴提起本件撤銷訴訟（本院111年10月4日準備 程序筆錄），洵已欠缺權利保護之必要，是原告訴之聲明第 1項先位請求撤銷訴願決定及原處分，即無理由，應予駁回 ；又被告核發含原告詳細記事之系爭戶籍謄本予參加人之行 為，既屬違法。從而，原告訴之聲明第1項備位請求確認原 處分違法，即屬有據，應予准許。
㈢原告訴之聲明第2項部分：
⒈被告應通知而未通知之不作為，非屬行政處分，原告訴請確 認違法，於法不合：
⑴按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判 決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原 狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同 。」可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有 「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或 不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分 或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種。其中，確認行政處 分無效、確認已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分 違法之訴訟，係以行政處分為對象提起之確認訴訟類型，若 行政機關所為並非行政處分，自不得提起此等確認訴訟。而 所稱公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之 規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係， 或產生人對權利客體間之利用關係。又公法上法律關係之成 立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事 實行為而發生者。而法規命令、行政處分、行政契約或事實 行為均僅為法律關係發生之原因，並非法律關係本身，皆不 得以其成立與否作為確認訴訟之標的，如以之為標的訴請確 認，即與確認訴訟之要件不合，非法所許（最高行政法院11 1年度抗字第286號裁定參照）。本件原告主張其為系爭戶籍 謄本之利害關係人，依行政程序法第100條第1項規定，被告 應於核發系爭戶籍謄本予參加人後通知原告卻未通知，爰請 求確認「被告核發系爭戶籍謄本有應通知而未通知之違法」 等語。惟查，原告主張被告應通知而未通知之不作為，非屬 機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果 之單方行政行為，且亦非原告與被告間具體法律關係存在與 否之爭議，故非行政訴訟法第6條第1項所稱之行政處分或公 法上法律關係，參照前開說明，此部分確認訴訟與行政訴訟 法所容許3種確認訴訟類型不符，是原告就此部分之起訴已 不備合法要件，且不能補正，應予駁回。
⑵況且，行政程序法第100條第1項規定：「書面之行政處分， 應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分， 應以其他適當方法通知或使其知悉。」第110條第1項規定： 「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書 面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起， 依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」由此可知， 行政處分之送達或通知乃行政處分發生效力之過程所必需， 亦即行政處分之送達或通知為其對於相對人或已知之利害關 係人發生效力之要件，未受送達或通知者，行政處分即不對 其發生效力。因此，行政處分之送達或通知既僅係行政處分 發生效力之要件，故處分機關可自主決定是否送達或通知使
之生效，尚難遽認相對人或利害關係人有請求送達或通知行 政處分之權（最高行政法院93年度判字第777號判決參照） ，亦難因此推認處分機關於處分作成後，即有通知已知之利 害關係人之義務，並得進而主張處分機關未通知已知之利害 關係人，致該利害關係人受有損害，該利害關係人即得據此 請求損害賠償。查本件被告核發系爭戶籍謄本予參加人，固 然違法，惟依前揭說明，被告核發系爭戶籍謄本予參加人， 並無通知利害關係人即原告之義務，僅係原告就被告所為之 處分不服時，其救濟期間應如何計算之問題，故原告請求確 認被告核發系爭戶籍謄本有應通知而未通知之違法，亦無理 由。
⒉原告請求被告賠償1元，依法無據：
原告主張被告核發系爭戶籍謄本予參加人後有通知原告之義 務，卻未通知，致原告救濟時增加額外之勞力與時間，爰依 行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項規定請求被告賠 償原告1元（原告請求賠償之範圍不含原處分違法可能導致 之損害）等語。然查，原告係依行政訴訟法第7條規定附帶 請求被告應賠償原告1元，惟原告請求確認「被告核發系爭 戶籍謄本有應通知而未通知之違法」，既非合法，且無理由 ，則原告所合併提起之國家賠償之訴，自得一併駁回。何況 ，原告於知悉被告核發系爭戶籍謄本予參加人後，所為行政 救濟之損害，與被告應通知而未通知致原告所受之損害，並 無相當因果關係。是以，原告據此請求被告賠償1元，亦屬 無據，均應駁回。
㈣原告訴之聲明第3項請求被告不得依處理原則第2點第4款規定 核發原告戶籍謄本予參加人，核無理由：
⒈按任何訴訟提供人民之權利保護，均以有權利保護必要為要 件。而人民就對己之侵益處分，或對第三人授益卻對己侵益 之具雙重效力之授益處分，本得於處分作成後提起訴願及撤 銷訴訟救濟，在處分未作成前，人民並不會因處分而有權利 或法律上利益受損害。是以，除非個案情形特殊，如不許可 人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分之作成，人民 權利無從及時受到保護外，人民並無就行政處分提起預防性 不作為訴訟之權利保護必要，否則訴願、撤銷訴訟之制度， 即可能落空。故當事人不得任意請求法院預先判命行政機關 不得作成某種行政處分，以免行政權之運作遭受過度之干預 。
⒉本件原告主張處理原則第2點第4款之規定，令直系血親僅憑 身分證明文件即可取得詳細記事之戶籍謄本，顯然違反戶籍 法第65條第2項規定，故原告自得請求被告拒絕參加人依處
理原則第2點第4款規定申請原告之戶籍謄本等語。但查，如 前所述，處理原則第2點第4款規定僅係依戶籍法第65條第3 項規定之授權訂定利害關係人之範圍，惟被告應否准許申請 人之申請，仍應依參加人之申請事由及能否提出相關證明文 件具體審查，而非一概認為參加人均不得依處理原則第2點 第4款規定申請原告之戶籍謄本，況原告並未舉證或說明其 有非提起預防性不作為訴訟，其權利無從及時受到保護之特 殊情形，則其提起如訴之聲明第3項所示之預防性不作為訴 訟，核無權利保護必要，亦應駁回。
㈤綜上所述，原告各項請求，除訴之聲明第1項備位請求確認原 處分違法，洵屬有據，應予准許外，其餘請求均非有據，應 予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及 證據，經核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併 此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行 政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 112 年 2 月 9 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 2 月 20 日 書記官 張正清