臺北高等行政法院判決
107年度訴字第154號
112年1月11日辯論終結
原 告 郭啟南
訴訟代理人 黃三榮 律師
曾筑筠 律師
彭瑞驊 律師
被 告 國防部
代 表 人 邱國正
訴訟代理人 徐克銘 律師
上列當事人間有關國防事務事件，原告不服行政院中華民國106
年12月13日院臺訴字第1060199042號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴後，被告代表人由馮世寬依序變更為嚴德發、 邱國正，茲據其等聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、本件經過：
㈠、行政院前以民國56年9月2日台56防字第6819號令（下稱56年 令）劃定大直要塞堡壘地帶，嗣國防部以66年12月9日(66) 射尊字3818號、67年3月9日(67)射尊字0701號令核定「大直 要塞第一區界線及管制規定」，及67年5月11日(67)射尉字 第1448號令核定「大直要塞第一區界線及管制規定公告」， 復以67年6月29日(67) 諭炳字第2409號附送(67)諭炳字第20 73號公告管制「大直要塞第一區界線圖」。繼依80年6月21 日(80)昭暘字2601號核定大直要塞第一區界線及管制規定， 以81年1月1日(81)昭暘字0007號公告(下稱81年公告)大直要 塞管制區域；依85年10月7日(85)戊戎字4409號令核定大直 要塞管制區界線與管制規定，以85年11月15日(85)戊戎字49 04號公告(下稱85年公告)大直要塞管制區域；依要塞堡壘地 帶法第16、18規定，以89年12月1日(89)戊戎字4380號公告( 下稱89年公告)調整縮小臺北市大直要塞管制區管制界線， 自89年12月1日生效；依要塞堡壘地帶法第16、18條規定， 以91年3月29日(91)戊戎字0988號公告(下稱91年公告)調整 縮小臺北市大直要塞管制區管制界線，自91年4月15日生效 迄今。
㈡、原告因分割繼承，於87年6月26日取得臺北巿○○區○○段一小段
197、205、205-1、205-2、208、209及209-1等地號土地（ 各筆土地面積依序為16303、10191、3100、38、199、2048 、1001平方公尺），持分各6分之1，該7筆土地在國防部之8 9年公告之前，全部位於大直要塞管制區範圍。89年公告縮 減管制區範圍後，總面積計32880平方公尺之7筆土地，仍有 面積計11729.36平方公尺土地係位於管制區範圍。嗣91年4 月15日生效之91年公告，再次縮減管制區範圍後，原告持分 之上開7筆土地，僅餘197、205地號土地中，面積2265.73平 方公尺、2253.46平方公尺部分（詳如本院卷三第241頁臺北 市○○地政事務所土地複丈成果圖所示A、B部分，面積計4519 .19平方公尺) 仍位於管制區範圍。
㈢、原告先以上開7筆土地位於軍事管制區，屬禁建區，相關開發 行為需經許可，於104年3月9日函詢該7筆土地可否進行建築 開發。經國防部憲兵指揮部以104年4月22日國憲警作字第10 40003335號函、第三作戰區指揮部以104年4月29日陸六軍作 字第1040005439號函表示，該7筆土地位於列管之大直要塞 管制區，並說明要塞堡壘地帶法第4條對於要塞堡壘地帶第 一區之禁止及限制事項。之後，原告認為本件的7筆土地已 無受要塞堡壘地帶法設管必要，於106年6月29日，除先位請 求依要塞堡壘地帶法第16條本文，申請解除本件土地所受禁 止及限制事項之全部、備位請求申請辦理徵收外，併申請給 與損失補償新臺幣（下同）5億9879萬9600元。繼以被告怠 為處分為由提起訴願，訴願程序中，被告以106年11月10日 國作聯戰字第1060002688號函(下稱原處分或106年11月10日 函)復略以「大直要塞管制區依要塞堡壘地帶法公告設管， 已先後檢討縮減管制範圍計4次，兼顧地方發展及國防實需 。所劃設管制內之田賦與山林地，每年由臺北市列為土地增 值稅減徵全免對象。案內土地雖受要塞堡壘地帶法管制，民 人如需於區內進行開發或建設等行為，可正式報請現地會勘 ，經評估不影響國防設施安全前提下，均同意相關作業。因 應時空及環境變遷，兼顧民生與國防發展，在不影響大直要 塞管制區內重要軍事設施安全前提下，已盡全力配合限縮管 制範圍與區域，並依法執行設管及維護任務，不宜再檢討縮 減或解除」等語後，原告不服，循序提起本件行政訴訟。三、原告主張略以：
㈠、原告起訴之初，原以系爭7筆土地全部受管制為前提，訴訟程 序中，因被告說明而得知，在89年公告之前，7筆土地全部 被管制，面積32880平方公尺。依89年公告，7筆土地被管制 面積縮減為11729.36平方公尺，依91年公告，7筆土地中， 僅餘197及205地號之部分土地，面積計4519.19平方公尺仍
位於管制區。惟被告雖已以89、91年公告逐次縮減管制範圍 ，卻至其提出109年2月25日陳報狀之前，仍不法將7筆土地 全部作為大直要塞管制區列管，即89年公告至91年公告期間 ，7筆土地不法列管面積計21150.64平方公尺(32880－11729. 36＝21150.64)，91年公告之後，7筆土地不法列管面積計283 60.81平方公尺(32880－4519.19＝28360.81)。此不法列管侵 害原告之財產權，乃被告之公務員之故意過失所致，原告自 得依行政訴訟法第7條附帶請求國家賠償。
㈡、被告依要塞堡壘地帶法第3條第3項核定公告要塞堡壘地帶， 將產生使該核定範圍內土地之使用權人，其使用收益權受要 塞堡壘地帶法第4、6條管制之效果，直接限制核定區域內人 民之權利、利益並增加負擔，具行政處分性質，依一般性特 徵可得確定其範圍，應屬一般處分，非法規命令。而要塞堡 壘地帶法第16條就某區域得解除或緩行其全部或一部，旨在 踐行憲法第23條與行政程序法第7條所揭比例原則，使人民 土地不受長期之過度侵害，是依保護規範理論，原告即有依 塞堡壘地帶法第16條本文，請求被告解除系爭管制區範圍內 土地所受管制之公法上請求權。茲爭執之管制區範圍內土地 ，由「雞南山危險聚落具長久歷史，聚落之一部分坐落在原 告持有之205-1地號土地以南至道明學校圍牆前之區域，依 臺北市政府工務局大地工程處102年6月21日關於雞南山危險 聚落舊址，自然復育成綠色山林公園之新聞稿可知，本件管 制範圍之土地，至少在89年以前，已不具國防、軍事或戰術 上重要性，否則豈能長期容許人民在管制區內疊床架屋搭建 聚落居住。」、「管制區土地旁設置之雞南山步道（部分步 道位於本件7筆土地）供民眾休閒健行、任意出入，原告持 有之208地號土地上即有一門牌為臺北市○○區○○路000巷000 號之建物；管制土地之周邊，現除設有實踐大學、道明外僑 學校外，且有大直典華旗艦館、美麗華百樂園、維多利亞酒 店、台北萬豪酒店等繁華商業設施，已為人潮聚集、繁榮興 盛之商業住宅區。」、「依106年5月23日國防部大直地變身 公辦都更，冠德得標之報導，鄰近本件管制範圍土地之被告 所有位於臺北市○○路街廓之12筆土地，將進行公辦都更。」 等情，足見本件管制範圍土地不再具國防、軍事或戰術上重 要性，已無設管必要，原告自得請被告解除爭執土地所受禁 止及限制事項之全部。且依要塞堡壘地帶法第4、9、12條規 定可知，只要未全部解除管制土地所受之禁止或限制事項， 土地根本無任何價值及使用效益。被告以空泛且無實據之理 由否准，認事用法違誤，違反比例原則、平等原則且裁量瑕 疵。
㈢、又如認原告不得請求解除管制範圍土地所受禁止及限制事項 ，則依憲法第15條、司法院釋字第747號解釋意旨，原告土 地因受高度管制，所有權之使用收益權能幾已喪失，形同剝 奪所有權，非屬至為輕微之限制，逾越社會責任應忍受範圍 ，原告自得請求被告就原告持有管制區內之197、205地號土 地，報請內政部核准徵收。另土地之使用分區為何，與土地 是否因管制而形成個人特別犧牲別是二事，本件土地的使用 分區是風景區、保護區，只是受到該分區的使用限制，仍可 為充分的土地使用且無出入之限制，被告以此指稱土地未因 管制而受重大限制，難認受有特別犧牲，即非可採。㈣、依憲法第15條、司法院釋字第440、747號解釋，國家機關行 使公權力致人民之財產遭受損失（如所有權喪失、價值或使 用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個 人之特別犧牲者，國家機關在徵購前，應給予相當之補償， 人民有憲法上請求損失補償之權利，行政機關及司法審判機 關不得以法無明文為由拒絕。本件的7筆土地，至少自行政 院56年令劃定為大直要塞管制區以來，即受要塞堡壘地帶法 第4條規定之禁止及限制，即使部分土地陸續因89年公告、9 1年公告已非屬大直要塞管制區，惟仍受被告不法管制，造 成土地無價值及使用效益，形同剝奪所有權，非屬輕微限制 ，顯逾社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲。要塞 堡壘地帶法自民國20年公布施行以來，未訂有損失補償規定 ，乃立法怠惰，原告自得依司法院釋字第440、747號解釋意 旨，以憲法第15條規定為根據，請求自87年6月26日起計算 之損失補償，並無被告所稱溯及既往問題。而司法實務過去 基於無法律、無補償之見解，否定人民源自憲法之特別犧牲 損失補償請求權，至106年3月17日司法院釋字第747號解釋 始肯認具憲法上損失補償請求權，無待法律明文。是106年3 月17日之前，原告因處於客觀難以透過正常訴訟程序實現狀 態，存在法律障礙，無從起算公法上請求權時效，自司法院 釋字第747號解釋作成後，始有依解釋內容請求之可能。則 原告於107年2月6日起訴請求本件7筆土地之損失補償，並無 因罹於時效而消滅之情形，被告所稱本件損失補償請求關於 87年6月26日-99年2月27日部分，已時效消滅，自不可採。㈤、原為大直要塞管制區域內之本件7筆土地總面積32880平方公 尺，經89年公告縮減管制範圍為11729.36平方公尺，再經91 年公告縮減管制範圍為4519.19平方公尺。直至原告起訴後 ，被告才以109年2月25日陳報狀(原告109年2月27日收)確認 明確的管制範圍，在該書狀之前，仍不法將已非管制範圍之 土地，當作管制區列管，此由前揭第三作戰區指揮部104年4
月29日、國防部憲兵指揮部104年4月22日、國防部憲兵指揮 部106年7月24日國憲警作字第1060006321號、被告106年11 月10日等函文內容，及在法院108年5月29日準備程序仍堅稱 本件7筆土地都在管制區等情可知，此部分即得依行政訴訟 法第7條規定附帶請求國家賠償。
㈥、關於損失補償及國家賠償金額，係取原告原欲主張先備位聲 明中之最高額，請法院於該金額範圍內，依法審酌原告應受 之補償及賠償金額。原告係以鄰近本件7筆土地，且未經劃 入大直要塞管制區之臺北市○○區○○段一小段189地號土地， 每平方公尺223000元之106年公告現值的年息百分之1為計算 基礎。為促進本件審理，其中損失補償中部分，請求期間自 原告繼承7筆土地之87年6月26日起至105年9月1日，此部分 損失補償金額為2億2224萬3877元（32880×1/6×223000× 1%× 18年68日）。另國家賠償部分，請求89年12月1日起至109年 2月27日止，依被告於不同時期不法依要塞堡壘法管制之面 積計，89年12月1日-91年4月14日之不法管制面積21150.64 平方公尺(32880－11729.36＝21150.64)，應賠償10768476元( 21150.64×1/6×223000×1%×1年135日)；91年4月15日-105年9 月1日之不法管制面積28360.81平方公尺(32880－4519.19＝28 360.81)，應賠償151729297元（28360.81×1/6×223000×1%×1 4年144日）；105年9月2日-109年2月27日之不法管制面積仍 為28360.81平方公尺，應賠償36791611元（28360.81×1/6×2 23000×1%×3年179日），合計1億9928萬9384元（10768476＋1 51729297＋36791611＝199289384)。又本件7筆土地因長年受 合法及非法管制，無法正常開發利用，價值被低估，該等土 地之公告土地現值未能反映真實價值，遑論申報地價。縱認 應依被告所稱7筆土地之申報地價作為補償或賠償金額之基 準，亦應參照臺北市市有土地出租租金計收基準及國有出租 基地租金率，以年息5%為計算基礎，而非被告主張之年息1% 。本件7筆土地所處位置，非無開發利用可能，亦非自始即 無對外連絡道路，倘以本件7筆土地歷年申報地價及年息5% 為基礎計算，被告應給付原告之補償及賠償金額，應計為10 128115元。
㈦、聲明求為判決：
⑴、聲明第1項(土地部分)
①、先位聲明
⒈訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分撤銷。 ⒉被告應依原告106年6月29日申請，就位於大直要塞管制區 內之臺北市○○區○○段一小段197、205地號土地，作成 解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項之行政處分。
②、備位聲明
被告應依原告106年6月29日申請，就原告所有位於大直要塞 管制區內之臺北市○○區○○段一小段197、205地號，應有 部分6分之1之土地，報請內政部核准徵收。
⑵、聲明第2項(損失補償部分)
被告應依原告106年6月29日申請，對原告作成補償損失2億2 224萬3877元之行政處分。
⑶、聲明第3項（國家賠償部分）
①、確認訴願決定及原處分，就91年3月29日公告縮減大直要塞 管制區範圍後，位於要塞堡壘地帶法管制範圍外系爭7筆土 地面積28360.81平方公尺之部分，否准原告106年6月29日申 請解除該部分土地依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項部 分違法。
②、被告應給付原告1億9928萬9384元，及自109年3月11日起至 清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⑷、聲明第4項
訴訟費用由被告負擔。
四、被告則略以：
㈠、若法律未明文規定或無保護規範理論適用，人民無從依該法 令請求機關為一定作為。而機關就人民無法律上請求權所為 申請及陳情之答覆，性質上為觀念通知，非屬行政處分，無 從作為爭訟標的。查要塞堡壘地帶法所規範對象乃不特定人 ，只要於要塞堡壘地帶違反該法規定管制事項者，皆可能受 其規範效果所及，該法欲保護者，乃維護國防安全等公共利 益，非為特定或可得特定之人所設，不涉及對於其範圍內或 周遭之特定人民之保護。人民僅得享受該法所生之反射利益 ，不得認為人民因此有向機關為請求之公法上權利。依要塞 堡壘地帶法第16條本文規定，立法者並未賦予特定人具有向 被告請求作成解除、緩行依要塞堡壘地帶法所為之禁止及限 制事項之之公法上請求權，自屬明確。又司法院釋字第747 號解釋僅處理人民是否有公法上權利請求需用土地人向主管 機關申請徵收地上權，就「請求需用土地人申請徵收所有權 」之公法上權利，不因該解釋而被承認，原告執以請求解除 全部禁止及限制事項，已有誤解，難謂適法；其請求被告報 請徵收，未見有何具體法律上依據，被告是否報請內政部核 准徵收，既非法所明定原告享有公法上權利，亦無被告特定 行為之義務存在，復無從援引憲法第15條及司法院釋字第74 7號解釋作為請求權基礎，自非適法。又本件土地自行政院5 6年令劃定為大直要塞堡壘地帶，自該日起即依要塞堡壘地 帶法及相關法令規定，受有相關禁止及限制事項迄今。被告
106年11月10日函未加諸更多禁止或限制事項，未侵害原持 有本件土地之權利狀態，亦無更不利之情事，原告不得提起 行政訴訟予以救濟。另就本件土地，原告持分1/6，其單獨 訴請解除限制，乃當事人不適格。
㈡、不論被告106年11月10日函是否為行政處分，該函亦係被告本 於裁量權限作成之合法決定。為兼顧民生發展與國防安全， 要塞堡壘地帶法第16條賦予被告得斟酌情形，就某區域內之 禁止及限制事項，解除或緩行其全部或一部之裁量權。自81 年迄今，大直要塞管制區已多次配合臺北市政府都市發展限 縮管制範圍，至極為核心之軍事要塞區域，若再就原告之系 爭土地管制事項予以解除，將使國防重要軍事基地過度顯著 暴露於眾，不利國防安全維護且有害防衛作戰功能。管 制區內土地，就所有權之行使雖基於維護國防安全之目的， 受部分限制，但未剝奪原告對土地之使用，或為不合理限制 ，原處分無違比例原則或一般法律原則。如原告欲於禁限範 圍內申請適度放寬禁限內容，應具體說明欲解除禁限之事項 及目的，向被告提出申請，被告將會依原告所提申請辦理現 場會勘，並評估於不影響維護國家安全等公共利益及遵守要 塞堡壘地帶法規定之範圍內，予以准許。未特定所欲利用之 計畫、方法、範圍等，僅泛言解除全部禁止或限制，顯不足 達成國家安全等公共利益之維持，自屬無據。
㈢、要塞堡壘地帶管制區，並非侷限於要塞堡壘確切使用之土地 範圍，是以要塞堡壘據點為基準點，向外擴張一定距離，並 就管制範圍內土地利用予以限制，使要塞堡壘具體位置難以 進行特定，藉以維護要塞堡壘之安全及功能，係維護國防需 求之重要公益所必須，是重要的社會公益。若未劃設要塞堡 壘地帶管制區以進行管制，將使要塞堡壘之位址直接暴露於 眾，當戰事發生，極可能成為敵國首要攻擊之對象，藉以癱 瘓國軍軍事行動力，構成國防安全維護漏洞。而要塞堡壘據 點以外，被劃入要塞堡壘地帶之土地，被告並未實際使用該 土地，亦未有穿越土地上空或地下之情形。就特別犧牲為補 償，應以對人民權利之限制是否已逾社會責任所應忍受之合 理範圍為斷，要塞堡壘地帶法係基於國防安全必要，對管制 區內採以對人民損害最低方式，限制建築物、變更高低工程 、堆積物、通電設施及測量等事項，符合法律保留及比例原 則。而本件土地雖受要塞堡壘地帶法相關規定限制，惟土地 所有人只要在不違反管制事項下，仍得對其所有土地自由運 用。於此情況下，土地所有權機能雖為維護大眾公共利益， 可能有所減損，然減損程度輕微，未逾一般人所應忍受之合 理範圍。況管制區位於爭執之197、205地號土地部分，係常
人無法接近的山林地，197地號於68年劃設為保護區，205地 號於68年劃設為風景區，土地之開發本受一定程度限制，而 管制區之管制係應負之社會容忍義務，即難認管制區造成原 告受有特別犧牲。
㈣、依司法院釋字第440號解釋，特別犧牲之應予補償，僅國家立法及施政指針，國家辦理補償，應依實體法之具體規範，憲法第15條、司法院釋字第440、747號解釋，並未賦予人民有請求行政機關作成特定處分之公法上權利，在立法機關未訂立法律前，無從以之作為請求依據。且本件之情節，與該2號解釋，亦不相符。退步言，縱以司法院釋字第747號解釋作為損失補償之請求權基礎，因此請求依據係嗣後創設存在，亦應自該解釋公布日106年3月16日起1年後始生效力，本件原告請求105年9月1日前之損失補償，自無從溯及請求。退萬步，特別犧牲所致之損失補償，以土地本身價格補償為限，與過往是否造成人民無法使用土地無關，原告所請求損失補償數額，以他筆使用分區為文教區之189地號土地公告現值為基準，難謂有據，而被告並未占用管制區內之本件爭執土地，原告仍得於法令限制內為使用收益，原告主張依相當於租金之不當得利計算補償數額，亦非有理，更已逾土地本身的交易價值，縱認得依相當於租金之不當得利計算，依土地法第97條規定，應以土地歷年申報地價計算，並考量土地位置、工商繁華程度、經濟價值及被告所受利益等情，本件爭執土地位處偏僻山區，需徒步沿登山步道，部分區塊無道路可抵達，以申報地價年息5%計，仍屬過高。此外，因公益而特別犧牲的補償請求權，於行政程序法102年5月25日修法內容生效前所生者，於5年間不行使而當然消滅，於行政程序法102年5月25日之修法內容生效後所生者，於10年間不行使而當然消滅。本件原告所請求之損失補償金額，其中87年6月26日-97年5月27日之金額，因遲至行政程序法102年5月25日之修法內容生效日未見請求，均應於5年屆滿時即當然消滅。又被告實際對公告位於管制區內的土地進行管制，相關回函及實際管制是二事，並無針對管制區外土地不法管制之情形，無從成立國家賠償等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本院查：
㈠、關於原告追加確認違法合併請求國家賠償部分：⑴、查訴訟繫屬後的訴之變更或追加，對訴訟之其他當事人及法 院均造成負擔，其合法性應於一定條件下始得肯認。對於訴 之變更或追加予以限制，主要是為了避免被告疲於防禦導致 訴訟延滯，惟如被告同意或行政法院認為適當，自無禁止之 必要，行政訴訟法第111條第1項即規定：「訴狀送達後，原 告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認 為適當者，不在此限。」
⑵、原告原就本件7筆土地（面積合計32880平方公尺)向被告申請 解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項、申請徵收及損 失補償。訴訟繫屬中，因釐清7筆土地目前仍列入大直要塞 管制區之土地，僅其中197、205地號的部分土地(面積計451 9.19平方公尺部分，詳本院卷三第241頁中山地政土地複丈 成果圖)，除原聲明外，並請求確認被告106年11月10日函就 7筆土地除4519.19平方公尺外之面積28360.81平方公尺部分 (32880－4519.19＝28360.81）否准解除管制申請之決定違法 、依行政訴訟第7條合併請求國家賠償，本院考量訴訟資料 的利用、當事人之利益及訴訟經濟等節，認為此訴之追加為 適當，應予准許。
㈡、實體問題：
⑴、關於原告請求被告就197、205地號面積計4519.19平方公尺土 地部分，作成解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項之 行政處分部分：
①、按要塞堡壘地帶法第1條規定：「國防上所必須控制與確保 之戰術要點、軍港及軍用飛機場，稱為要塞堡壘；要塞堡壘 及其周圍之必要區域 (含水域) ，稱為要塞堡壘地帶。」關 於要塞堡壘要地帶之幅員及分區，同法第2條規定：「要塞 堡壘地帶之幅員，以要塞、堡壘各據點為基點，或連結建築 物各突出部之線為基線，自此基點或基線起，至其周圍外方 所定距離之範圍內均屬之。」第3條規定：「(第1項)要塞堡 壘地帶除有特別規定者外，陸地及水面均分為第一、第二兩 區，天空則分為禁航與限航兩區，依地形交通及居民狀況規 定如左：自基點或基線起至外方約4百至6百公尺以內為第 一區。自第一區界線起至外方約3千至4千公尺以內為第二
區。禁止航空器飛越地帶之上空為禁航區，限制航空器飛 越地帶之上空為限航區，在此區域內其禁航與限航之限制， 得由國防部逐一加以規定，必要時並附以地形地圖，詳確繪 明其區域。(第2項)前項所列各區及其與軍港、要港、海軍 防禦建築物、飛機場、空軍防禦建築物等相關連之區域，均 由國防部核定並公告之。」參之同法第4-6條關於禁止及限 制事項之規定可知，要塞堡壘地帶的範圍及其分區是透過國 防部核定公告以確定之，並依分區的不同，實施不同強度及 密度的管制。
②、又行政院前以56年令劃定大直要塞堡壘地帶，嗣國防部先後 以66年12月9日令、67年3月9日令核定「大直要塞第一區界 線及管制規定」，以67年5月11日令核定「大直要塞第一區 界線及管制規定公告」，復以67年6月29日公告管制「大直 要塞第一區界線圖」。繼依核定以81年公告大直要塞第一區 界線及管制規定；依核定以85年公告臺北市大直要塞管制區 界線圖及管制規定；以89年公告調整縮小臺北市大直要塞管 制區管制界線（自89年12月1日生效）；以91年公告調整縮 小臺北市大直要塞管制區管制界線（自91年4月15日生效） 迄今等情，有行政院56年令及圖、台灣警備總司令部67年8 月8日諭炳字第3032號函、被告81年公告、85年公告、89年 公告及91年公告等附於本院卷三第431-433頁、卷一第207頁 、卷三第17-23頁可稽，為可確認之事實。核各該核定公告 係國防部基於軍事需要，對自要塞堡壘之基點或基線起，至 周圍外方之一定距離為大直要塞堡壘地帶第一區界線之確定 ，乃國防部單方所為公權力規制措施，其內容的事實關係具 體明確，且非以單一的特定人為相對人，性質上應屬一般處 分，先予敘明。
③、人民是否有公法上請求權，係以保護規範理論為基準。所謂 保護規範理論，參酌司法院釋字第469號解釋理由之「……法 律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同……法律規範保障目 的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享 有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主 體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障 個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福 祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生 之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特 定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而 受損害者，即應許其依法請求救濟」意旨，足見保護一般公 眾之法律，有無保障特定人意旨，應就法律整體結構、適用 對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如
有保障特定人之意旨時，人民始據此主張主觀公權利。查要 塞堡壘地帶係依軍事需求劃定，設置管理之目的在於維護戰 術要點、軍港及航道與軍用機場飛航等地點與事項之安全， 以有效防衛作戰。關於要塞堡壘地帶第一區之管制，要塞堡 壘地帶法第4條規定：「第一區內之禁止及限制事項：非受 有國防部之特別命令，不得為測量、攝影、描繪、記述及其 他關於軍事上之偵察事項。非經要塞司令之許可，不得為 漁獵、採藻、繫泊船隻及採掘沙土、礦石等事項。非經要 塞司令之許可，不得新設或改設各種建築物、堆集物、墓墳 、窯窖、林園、牆垣、溝渠、池塘、水井及變更地面高低之 工程。建築物應以可燃質物為主要材料，如係不燃質物建 築之部份，其高度不得超過1公尺。堆集物之高度，不燃物 質不得超過2公尺，可燃物質，不得超過4公尺。要塞司令 對於本區內裝置無線電短波收音機、播音機或畜養鴿類犬類 或施放鞭炮、煙火及其他類似事項，得加以禁止。本區內 禁止人民遷入居住。但要塞司令對於已居住區內及經過之人 應詳加考核，如認為確有窺察軍事之嫌疑者，得加以拘留、 偵訊，依法處理。要塞司令於必要時，經呈准國防部後， 得將本區內居民一部或全部勒令遷出。」第6條規定：「第 一、第二兩區內，應共同禁止及限制事項：第一區全部及 第二區特別指定地區如山地或要塞獨立守備地區，非經要塞 司令之許可，不論軍、警、人民不得出入。因公出入特別 指定地區者，非經要塞司令之許可，不得攜帶照相機、武器 、觀測器及危險物品。非經中華民國政府之許可，外國商 輪、軍艦不得通過或停泊。非經國防部之許可，不得新設 或變更鐵路、道路、河渠、橋樑、堤塔、隧道、永久棧橋等 工程。但交通部對於上列工程如有設施，除緊急搶修者外， 應先與國防部洽商。」由此等規範之內容以觀，乃係為維護 要塞堡壘本身安全或為避免他人窺察軍事所設之禁止限制事 項，以達有效防衛作戰目的，且受管制規範拘束者係不特定 人，是以，國防部於斟酌情形，依要塞堡壘地帶法第16條， 就某區域內解除或緩行同法所禁止及限制事項之全部或一部 之規定，難認係為保障管制區內土地所有權人之意旨，依保 護規範理論觀之，尚無法導引出土地所有權人有請求解除為 軍事需求而禁止限制之全部管制事項之公法上請求權。則原 告請求被告就197、205地號面積計4519.19平方公尺土地部 分，作成解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項之行政 處分，自洵然無據。
④、實則，由原告請求解除依要塞堡壘地帶法所受全部禁止限制 事項而言，本質與請求將爭執土地自大直要塞管制區劃出無
異。關於大直要塞管制區之範圍，於歷經85年公告、89年公 告、91年公告縮減（見本院卷三第27頁歷年大直要塞暨重要 軍事設施管制區範圍圖)後，曾分別於100年7月、106年11月 及108年4月，因人民陳情（含原告申請），由列管單位國防 部憲兵指揮部進行評估，檢討是否限縮管制區範圍，認為「 現僅列管聯合作戰指揮中心等周邊設施，已無縮減空間」； 「大直要塞管制區為坑道式軍事設施，現今管制基線，採緊 靠山林地、貧瘠地段、山陵線等走向劃設，管制區內設有政 軍指揮中心、國軍聯合作戰指揮中心等重要軍事設施，該區 域目前為臺北市政軍中心，四周環山，極具戰略價值，為國 家平時救災、戰時政指揮核心。管制區範圍由原1250公頃， 調整縮小管制界線，目前管制範圍193.55公頃，劃設範圍、 形狀在於避免坑道走向、設施大小及形式等過於顯著，已盡 力配合限縮管制範圍與區域，並依法執行設管及維護任務， 後續已無限縮空間」；「……大直作戰工事之地質，範圍與國 軍聯合作戰指揮中心等均相互連結，其範圍如開放使用，如 建商開發，易肇生破壞地質結構，影響國軍聯合作戰指揮中 心安全問題，不宜同意檢討縮減」等情，有本院卷三第31頁 國防部憲兵司令部100年7月11日國憲警作字第1000006596號 函；第33-40頁國防部憲兵指揮部106年11月1日國憲警作字 第1060009503號函及所附分辦表、評估報告；第41-45頁國 防部憲兵指揮部108年3月15日國憲警作字第1080002155號函 及所附評估說明為憑。因此，被告以目前大直要塞管制區之 設管範圍，僅涵蓋所設管之重要軍事設施，目的為避免坑道 走向、設施大小及形式過於顯者，而暴露元首及中樞指揮系 統，不利禦敵及作戰，已無解除管制或限縮管制範圍之空間 等為由，對原告就爭執土地申請解除全部設管，以106年11 月10日函表示不宜縮減或解除，於法核無不合。原告指摘被 告空泛否准，並不可採。
⑵、關於原告訴請被告報請徵收部分：
①、土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規 定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定 ：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直 轄市政府；在縣市為縣市政府。」第3條規定：「國家因公 益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍 ，應以其事業所必須者為限：……。」第10條第1項規定：「 需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者， 於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的 事業主管機關許可。」第11條第1項規定：「需用土地人申 請徵收土地或土地改良物前……應先與所有權人協議價購或以
其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協 議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第 13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用 土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改 良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副 知該管直轄市或縣市主管機關。」第14條規定：「徵收土地 或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「 徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔 ，並繳交該管直轄市或縣市主管機關轉發之。」②、據此可知，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業需要 ，始得由國家依法律所定程序為之。依現行法制，係由需用 土地人於踐行法定程序（如舉辦公聽會、徵收前之協議，申 請目的事業主管機關之許可等）公平衡量公益與私益之重要 性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核 准之。有核准土地徵收權限之主管機關為內政部，具徵收請 求權者則係需用土地人，一般人民除法律別有規定外（如土 地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法 上請求權；為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，亦無 依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限或報請核准徵收 之義務。至司法院釋字第747號解釋，係認需用土地人因興 辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或 地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之 特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者， 土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權 ，因與本件係土地所有權人請求需用土地人徵收系爭土地所 有權之情形不同，不宜相提並論，難援為本件請求辦理徵收 之請求權基礎（參最高行政法院109年度判字第412號、108 年度上字第917號判決、107年度裁字第1179號裁定意旨)。 亦無法憑憲法第15條保障人民財產權之意旨，援引為作請求 權基礎。則依前開規定及說明，原告訴請就其持分1/6之197 、205地號面積計4519.19平方公尺土地部分，報請內政部辦 理徵收，亦無理由。
⑶、關於7筆土地位於管制範圍時之損失補償部分：①、公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使 公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負 擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。至應給予何種 程度之損失補償，我國憲法並未明定，惟參酌司法院釋字第 425、440及516號等解釋意旨以觀，係採相當補償原則。而 何種補償始謂相當，宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般 社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之（參最高行政法院
101年度判字第848號判決意旨)。
②、又現行(102年5月22日修正公布)行政程序法第131條第1、2項 規定：「(第1項)公法上之請求權，於請求權人為行政機關 時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權 人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。 (第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」修正前 同條項規定：「(第1項)公法上之請求權，除法律有特別規 定外，因5年間不行使而消滅。(第2項)公法上請求權，因時 效完成而當然消滅。」是公法上請求權，因時效完成而當然 消滅，而其請求權人為人民時，其時效期間則自102年5月24 日起修正為10年，在此時點之前已因5年時效而消滅之請求 權，並不適用修正後之規定。
③、由要塞堡壘地帶法對於經劃入要塞堡壘地帶第一區的禁止遷 入居住、非經許可不得出入等管制內容觀察，雖被告係基於 確保國防與軍事設施安全考量，惟人民財產權因此所受之限 制，並非輕微，逾社會責任所應容忍範圍，宜認屬依法行使 公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。惟原告持分各 1/6之本件7筆土地，自行政院56年令劃定大直要塞堡壘地帶 ，即位於大直要塞管制第一區。被告89年公告縮減管制區範 圍後，總面積計32880平方公尺之7筆土地，有面積計11729.