臺中高等行政法院判決
111年度訴更一字第13號
112年2月1日辯論終結
原 告 財團法人臺中市私立弗傳慈心社會福利慈善事業基
金會
代 表 人 楊益松
被 告 臺中市政府社會局
代 表 人 廖靜芝
訴訟代理人 林怡妏
陳薏新
陳宜和
上列當事人間財團法人法事件，前經本院於中華民國110年12月2
0日以110年度訴字第197號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經
最高行政法院111年度抗字第16號裁定發回本院更審，本院判決
如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、原告起訴後，被告臺中市政府社會局之代表人由彭懷真變更 為廖靜芝，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情 形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條 第1項、第3項第2款定有明文。而變更或追加他訴是否適當 ，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具 體情事加以衡量。本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、 訴願決定及原處分（即被告民國110年2月22日中市社助字第 1100023143號函，下稱110年2月22日函）均撤銷。二、訴訟 費用由被告負擔。」（見本院前審卷第16頁），嗣於民國11 2年2月1日言詞辯論期日將訴之聲明更正為：「一、訴願決 定及原處分（即110年2月22日函及被告110年11月16日中市 社助字第1100136373號函，下稱110年11月16日函）均撤銷 。二、被告對於原告110年1月22日之申請，應作成許可原告
動用設立登記時捐助財產新臺幣（下同）1,000萬元及貸款 （以購置之不動產設定抵押）購置會館不動產之行政處分。 三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第352頁），經核 其訴之追加，乃本於相同基礎事實，與原已起訴部分可共用 相同訴訟程序及訴訟資料，且有利於當事人之利益，符合訴 訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許 。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告於110年1月22日向被告提送該會110年1月16日第8屆第6 次董事會提案二決議通過之購置會館計畫書，被告認為該購 置會館計畫書對於維持基金會財務及會務穩定運作尚有疑義 ，乃以110年2月22日函復原告，請原告就財務狀況再予以審 酌，並於說明六載明：「綜上說明，爰建請貴會以募款方式 或於每年結餘中提撥不動產購置基金，待財源籌措到位後再 行購置計畫。」等語，原告不服，提起訴願，經臺中市政府 以110年7月6日府授法訴字第1100166146號訴願決定（下稱 訴願決定)不受理，原告仍不服，遂提起行政訴訟，經本院 於110年12月20日以110年度訴字第197號裁定（下稱原裁定 ）駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於111年5月 5日以111年度抗字第16號裁定廢棄原裁定，發回本院更審。 被告於原告提起訴願後，先後以110年4月9日中市社助字第1 100043262號函及110年8月5日中市社助字第1100091283號函 予原告表示110年2月22日函僅係以行政指導方式請原告補正 說明，尚無准駁之意思表示，並因原告未補正說明，乃以11 0年11月16日函復原告，就其擬動用全部捐助財產配合貸款 購置會館1案不予許可。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈110年2月22日函性質為行政處分：
⑴原告係依財團法人法第45條第2項規定，向被告申請動用基 金及購買不動產，而被告係基於本條項法律規定行使公權 力，被告所為之行政行為本質上即具有公權力色彩，蓋其 公權力性質為法律所直接賦予，與被告之主觀意思無涉， 被告所為行政處分若非准許，即為駁回，當被告所為行政 行為導致原告無法動用基金及購買不動產時，法效性於焉 產生。行政處分與行政指導之差別實益，主要在於人民訴 願與行政訴訟權利之保護，我國實務上為保障人民憲法訴 訟權之基本權利，對於行政處分要件有逐漸放寬之趨勢， 蓋人民訴訟權利需先保障，始能對於行政行為有無理由進
行實質要件分析。
⑵訴願決定以110年2月22日函非行政處分，予以不受理，顯 有違法：
①依司法院釋字第423號解釋意旨及最高行政法院77年度判 字第2054號判決意旨，行政機關所為之行政行為，是否 為行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記 載不得聲明不服之文字而有異，而是以對人民發生法律 上之效果者為依據。訴願委員會僅對被告身為臺中市社 會福利團體法人主管機關之職權進行說明，並說明行政 指導之法律意義，而逕行將110年2月22日函視為行政指 導，並未對於本案事實構成要件進行涵攝說明。訴願委 員會以被告以110年4月9日中市社助字第1100043262號 函請原告於110年4月30日前依110年2月22日函說明五， 補正說明貸款購置會館及還款計畫書，以供被告評估， 並於該函明確表示110年2月22日函尚無准駁之意，認11 0年2月22日函為行政指導，已違反上揭司法院釋字第42 3號解釋意旨。
②行政機關之行政行為是否具有對外產生公權力之法律效 果性質，應依行政行為之全部意旨觀之，不可侷限於是 否有「准駁」之字義出現。110年2月22日函雖無准駁字 義，惟說明五要求原告提供「歷年收支狀況是否穩定及 年度結算後可有結餘？原告以20年貸款方式攤還，是否 影響原告財務穩定及會務運作？原告預購置標的物售價 是否符合市價？請檢附不動產鑑價報告書，以供佐證。 」實已附加原告法律所無之負擔，對原告所申請之案件 產生實質之公權力效力。再者，被告請「原告評估可否 負擔，以及購置不動產之必要性及可行性。」實已駁回 原告之申請，請原告再行評估。說明六明確表明「請原 告以募款方式或於每年結餘中提撥不動產購置基金。」 已明確表明駁回原告之申請，而要原告以募款方式或於 每年結餘中提撥不動產購置基金購買會館。是110年2月 22日函仍具有法效性公權力色彩，屬於行政處分。 ③行政程序法第165條所稱之行政指導，係指行政機關之行 政行為並不具有任何法律效果之強制力，人民是否遵守 ，行政機關不得為法律上之不利處分。查被告為原告之 主管機關，對於原告之業務運作，依財團法人法第9條 、第21條、第24條、第25條及第27條等規範，具有設立 許可及監督管理權限，其對於原告函送之會議資料具有 一定之監督審核准駁權限，其是否同意關乎原告之運作 ，被告已違反憲法之法律保留及比例原則，而限制原告
之基本權利，具有實質上之法效意思，110年2月22日函 具有行政處分之性質。
⒉110年2月22日函違反財團法人法第19條第3項第3款規定： ⑴依財團法人法第19條第3項第3款及法務部109年6月24日法 律字第10903509460號函釋，已明確規範財團法人可使用 全部法人登記財產（含捐助財產）購置業務所需之不動產 ，然被告卻以110年2月22日函駁回原告之申請，已逾越行 政機關之裁量權，違反法律規定。原告依同法第45條第2 項第4款規定，於110年1月16日通過第8屆第6次董事會特 別決議，議決貸款購置會館及還款計畫，監察人亦出席會 議表示同意，其決議內容與方式符合財團法人法之規定。 ⑵依財團法人法第19條第3項規定，購置業務所需之動產及不 動產，為財團法人對於其財產之「運用」方法，並非同條 第4項之「動用」。第3項立法理由為「財團法人財產之運 用方法除保值外，並得為適當投資，以兼顧財產運用之靈 活性，俾維持其辦理各項公益事業之財力。」明確說明財 團法人之財產運用，除須注意「保值」外，尚需注意財產 運用之「靈活性」，以維持其辦理各項公益事業之財力， 可知立法者鼓勵財團法人靈活運用其財產以維持其財力， 避免資金閒置。
⑶就保值而言，原告將捐助財產1,000萬元動產，轉為購置會 館不動產，所購置之不動產會館亦為原告所有，財產總額 並未因此減少，就捐助財產總額而言，亦符合法令設立規 定，財務狀況並無顯著惡化。就靈活性而言，原告活化基 金之運用而購買不動產會館，符合立法意旨與期待。就維 持其辦理各項公益事業之財力而言，原告目前之營運會址 係以承租方式辦理，每年均需支付租金，為長久之計考量 ，將購置會館作為長久營運據點，將每年以支付貸款之方 式代替支付租金，俟繳清貸款後，即無須再行繳納租金等 費用，對營運有相當助益。
⑷被告表示原告購買不動產會館需高額貸款但卻無明確、詳 盡還款計畫及相關證明文件，除未考量上揭立法意旨外， 對於原告財務狀況亦未加考量。因原告目前營運狀況良好 ，運作多年並無負債，不會產生還款壓力，亦不會增加未 來營運風險。原告108年決算報告會計師查核報告書中權 益基金為1,000萬元，累積餘絀為2,394萬9,125元，109間 及110年餘絀各增加708餘萬元及348餘萬元，截至110年12 月31日累積餘絀是3,451餘萬元，顯示原告長期以來營運 正常，除正常之營運收支外，亦有盈餘。而原告貸款之金 額每月約需償還10萬餘元，目前會館租金為每月6萬元，
僅每月增加4萬餘元之行政成本，1年約增加50萬元之行政 成本，而原告年收入約6,000萬元，所增加之行政成本就 僅占全年收入總額不到1%。
⑸財團法人法第18條之立法目的，係規定財團法人對於捐助 財產孳息及設立登記後之各項所得，應用於辦理符合設立 目的及捐助章程所定之業務，不得挪作他用，非110年2月 22日函說明三所示基金之範圍應限於動產。
⒊原告財務穩定性說明：
⑴110年2月22日函說明四略以：原告將會館作擔保抵押或設 定負擔，如未來遇還款困難恐將不動產之產權轉移予抵押 人，致造成法人登記財產不存在，或原告貸款總額逾法人 登記財產總額，致原告實際負債大於資產等語。惟被告上 揭說詞僅係其主觀臆測，並無提出相關實質說明，缺乏客 觀資料佐證。且原告如欲向金融機構貸款須提供擔保品， 貸款金額大致不超過擔保品價值，實務上亦不會發生貸款 總額逾法人登記財產總額之現象。況原告依法將捐助財產 1,000萬元，轉為購置會館，亦為原告所有，財產總額並 未因此減少。雖有貸款數額，然動產與不動產實際價值總 和仍然大於貸款金額，因此不會產生原告財產發生實質負 債情形，反因活絡財產運用，有助提升服務效能，強化原 告組織穩定性，對弱勢民眾更有保障。
⑵我國老年人口比例逐年提高，政府為做好社會福利政策， 其福利措施越來越多元化，原告身為社會福利團體，亦以 提供更完善之社會福利措施為目標，因此原告營運項目除 原本送餐業務外，亦逐步擴及臺中市愛心食物銀行沙鹿店 、東勢婦女及新住民培力中心等社會福利措施。又政府福 利措施具有持續性，例如原告送餐業務自921地震以來持 續至今，已持續運作逾20年，另原告其他新承接之社會福 利方案內容，亦均持續多年。原告長期以來深獲被告肯定 與支持，營運項目逐年提升，原告深知欲落實社會福利政 策，必須公部門與私部門緊密合作，唯有透過公私力合作 ，才能建構良善之社會安全網，提供更佳之社會福利政策 ，以照顧社會上弱勢族群，原告希透過行政訴訟解決與被 告間對於法律規範見解之歧異，透過合法之法律救濟管道 ，增進與被告間之相互了解，為往後更加密切合作奠定基 礎，原告長期以來一向支持政府社會福利政策，未來亦持 續協助做好社會安全網，原告將持續以善為念，為我國社 會盡最大努力。
⒋110年2月22日函說明五對於原告年度收支狀況及年度結算後 是否結餘、欲購置標的物售價是否符合市價、是否影響原告
財務穩定及會務運作、請原告評估可否負擔，及購置不動產 之必要性及可行性等事項，茲說明如下：
⑴財團法人法第27條第1項規定：「主管機關認為有必要時， 得檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他 法律之規定。」可知，主管機關監督財團法人之範圍為「 有無違反許可條件」及「其他法律」，110年2月22日函說 明五內容實已逾越此條文授權主管機關監督之範圍。 ⑵原告依財團法人法第19條第3項規定運用原告基金，係依據 法令執行業務，然被告並無法源依據要求原告檢附不動產 鑑價報告書，及資金調度現金流量表及規劃，已違反憲法 第23條規定及法律保留原則。
⑶關於原告歷年收支狀況是否穩定及年度結算後可有結餘， 原告以20年貸款方式攤還，是否影響財務穩定及會務運作 等節，查原告每年均依規定陳報財務報告及業務狀況提報 被告審查，被告倘有疑義，應可從原告歷年來財務狀況分 析說明，進而表示其實質上之疑義，並非濫用公權力逕賦 予人民法律所無之義務。被告要求原告欲購置標的物售價 是否符合市價？請檢附不動產鑑價報告書，以供佐證乙節 ，被告身為目的事業主管機關，本身具有龐大之行政資源 及公權力，其行使監督權若有疑義，自得依行政程序法或 其他相關法令規定函詢有關機關行政協助，提供佐證資料 以為判斷，以落實查證之義務。且依原告自行查得之實價 登錄資料，原告所欲購置之不動產價格亦與周圍成交價格 相符甚至更為優惠。
⑷110年2月22日函上揭內容僅其主觀上臆測，並無提出客觀 上之佐證資料以為依據，且有關被告之監督審查密度及依 據為何，並無明確規範。原告既經由董事會之特別決議通 過購置會館之議案，被告依據何規定請原告再行評估可否 負擔，及購置不動產之必要性及可行性，令人疑惑，110 年2月22日函令原告不知應再執行何種程序方能代表原告 之意思。
⑸被告對於財團法人之實務運作應具一定專門知識，社會團 體於實務運作上有許多財產難以具體量化而於財務報表上 呈現出來，亦為被告所知悉，例如，原告每日執行老人送 餐服務，許多民眾係以實物方式捐贈，此等油、鹽、醋、 蔬菜、米等，原告估算後目前此等實物價值約有500至800 萬元，惟卻難以納入財務報表呈現，且原告從事送餐業務 每日進行，於保存期限內即時用於公益事業，物資持續性 由社會大眾捐助，可知原告運作業務長期以來受到社會大 眾所肯定，物資源源不絕，營運多年未曾負債。原告目前
營運項目除送餐業務外，亦發展沙鹿食物銀行物資發放、 東勢婦女及新住民培力中心、急難救助等社會慈善工作， 送餐服務範圍除豐原、后里、神岡區外，更包含沙鹿、大 肚、龍井等海線地區，迄今逾20年，無論業務或財務，均 呈穩定成長。
⑹110年2月22日函未記載不服之救濟程序與日期，是否有規 避適用行政程序法之意圖。另為讓民眾了解行政機關之審 查範圍及標準為何，請被告公告相關明確之判斷標準，以 了解行政機關之審查密度，避免行政機關執行監督時，流 於主觀之臆測，造成行政機關違法裁量之情事發生。 ⑺被告未履行職權調查義務：財團法人之運作係人民之基本 權利，主管機關無論依憲法基本權理論，或行政程序法第 36條、第43條規定，倘欲依財團法人法第45條第2項規定 ，駁回原告動用基金及購買不動產之申請，對於駁回內容 自應依職權調查；倘欲了解財團法人運作，亦得依財團法 人法第25條規定，對於歷年來原告所呈報之工作計畫、經 費預算及財務報表等資料進行了解，必要時亦得依財團法 人法第27條規定行使檢查權。因此，法律雖賦予主管機關 有職權調查義務，惟同時亦賦予主管機關許多調查資料之 公權力，有關被告110年2月22日函說明五需原告提供資料 部分，非但違反法律保留，而且違反行政程序法及財團法 人法相關規定，原告自無提供資料之義務。
⑻行政機關為行政處分時，依行政程序法第36條規定，應依 職權調查證據，原告既已依財團法人法規定經由董事會特 別決議通過提出購屋還款計畫，被告自應依職權調查證據 審查原告還款計畫是否妥當而做出說明，並無要求原告提 出110年2月22日函說明五之權利。
⑼法務部110年5月25日法律字第11003504160號函明確表示： 「……主管機關於認定審核購屋還款計畫時，除可依財團法 人法第25條所送每年度之工作計畫、經費預算、工作報告 及財務報表等資料認定外，如衡諸財團法人業務或財務狀 況仍有進一步瞭解或審查必要時，主管機關尚可依本法第 27條規定，本於職權行使檢查權。」可知被告可從原告每 年依財團法人法第25條所送送之財務資料、工作報告進行 審認，必要時亦得依財團法人法第27條行使檢查權，並未 賦予被告要求原告提出110年2月22日函說明五資料之法源 依據。
⑽依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，當事 人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。被告 應就其駁回原告之申請負舉證責任等語。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分（即110年2月22日函及110年11月16日函 ）均撤銷。
⒉被告對於原告110年1月22日之申請，應作成許可原告動用設 立登記時捐助財產1,000萬元及貸款（以購置之不動產設定 抵押）購置會館不動產之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈110年2月22日函僅為單純之事實敘述並為行政指導： ⑴110年2月22日函僅表達對原告貸款購屋之疑義，要求原告 提供補正之貸款購置會館及還款計畫，尚無准駁之意，即 尚未為行政處分之意思表示。本案應為行政程序法第165 條之輔導、建議性質，屬行政指導而非行政處分。 ⑵110年2月22日函目的係為確保臺中市之基金會可在有效風 險管理下進行以長期性、組織性等永續經營方式營運之， 故要求原告應提出完善的購置還款計畫書再行評估其可行 性。原告自可以有其意思表示，但被告負有主管機關管理 監督之權責。倘原告依規合理說明，在不牴觸法規範下， 自當獲得權益之保障。
⑶110年2月22日函說明三引述財團法人法第11條、第19條第6 項、第30條規定，再引財團法人法第18條、臺中市財團法 人設立許可及監督辦法第8條及原告章程第20條，均為表 示基金乃基金會之根本，辦理設立目的及捐助章程所定之 業務應以捐助財產孳息及各項所得辦理，若全部購買不動 產即無基金之孳息供業務所需支出，失去基金會設立之目 的。說明四為引述法條及說明動用捐助財產又配合貸款的 行為，主管機關審查後告知可能產生的後果及風險，作為 提醒之用途。說明五為避免上開的風險以致日後需花更多 的行政程序補正或是被告不得已需依據財團法人法第19條 第6項規定廢止許可，所以告知原告，本案經審理後仍須 補正的項目有哪些，請原告補充說明。說明五第1至3點均 以問句作結，也請原告再提出更充分的資料作為佐證及依 據；第4點「未見貴會就未來資金調度做現金流量表及規 劃……請貴會評估可否負擔」等語，為提醒對方再思考，此 等作法是否可行，倘若110年2月22日函如原告所訴為行政 處分，何須要求原告再行補正資料。
⑷110年2月22日函說明六之建議是考量為維持基金會之穩健 運作與低風險之營運，乃參考108年12月2日財團法人中華 民國兒童福利聯盟文教基金會公開聲明稿，是以募款之方 式或於每年結餘中提撥不動產購置基金，待財源籌措到位
後再行購置該會北部辦公室。全國性之財團法人基金至少 3千萬元，其購置不動產之數額龐大，其做法亦是循序漸 進，穩健而行，本案原告屬地方性財團法人，基金財產取 得不易，爰被告基於主管機關之管理經驗，提出行政指導 建請原告參酌。
⑸綜上，110年2月22日函內容為單純之事實敘述並為行政指 導，非行政處分。依據訴願決定理由三，說明被告身為臺 中市社會福利財團法人之主管機關，以其職權或所掌事務 範圍內，以該函文就原告所購置會館計畫予以輔導及建議 ，係以不具法律上強制力之方法，促請原告為一定之行為 ，僅為單純之事實敘述並行政指導，尚非屬行政機關本於 職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性 質欠缺法效性，非屬行政處分為由，而不受理決定，應無 違誤。原告之訴不符程序規定，應依行政訴訟法第107條 第1項第10款規定裁定駁回。
⒉110年2月22日函為被告為發揮臺中市社會福利財團法人監督 管理職責就本案所為之法令依據及主管機關之權責、角色、 立場所做之行政指導，並無違反財團法人法第27條、憲法第 23條（法律保留原則、比例原則）及行政程序法第36條規定 ：
⑴財團法人法第19條明文：「財團法人財產之保管及運用， 應以法人名義為之，並受主管機關之監督……（第3項）第1 項規定財產運用如下……三、購置業務所需之動產及不動產 ……（第4項）捐助財產之動用，除法律另有規定外，以符 合下列規定之一者為限：一、前項第2款至第6款規定之情 形。」其立法說明為財團法人財產之運用除保值外，並得 為適當投資，以兼顧財產運用之靈活性，俾維持其辦理各 項公益事業之財力。換言之，主管機關監督財團法人動用 捐助財產購買不動產，首應注意財團法人此舉是否能保值 且維持辦理各項公益事業之財力；若該購買之不動產須配 合高額貸款但卻無明確、詳盡還款計畫及相關證明文件如 何能確保該基金會在貸款下可穩健、持續推展會務並保持 財務運作之穩定，倘若被告在未經確實查證審理且尚有疑 慮情況下貿然同意其以捐助財產配合貸款購屋計畫，將來 出現營運風險以致影響受服務者權益時，其責任該由誰承 擔？被告身為主管機關當究責時可以置身事外？ ⑵財團法人法第23條規定：「財團法人於以基金以外之財產 填補短絀，仍有不足時，得以基金填補之。」其立法說明 為財團法人填補基金短絀之順序，應優先以基金以外之財 產填補，如有不足，始得以基金填補之。意即基金之動用
乃盡法人之所能而未能籌措財產彌補時，始得以動用基金 。舉輕以明重，短絀時如此，平時購置不動產亦當如此。 查原告108年決算報告會計師查核報告書中權益基金為1,0 00萬元整，累積餘絀為2,394萬9,125元，該會卻未以基金 以外之財產先行購置或分年提撥購置，竟逕以捐助財產作 為支應，既不合理亦不符合上揭規定法理，被告自當予以 行政指導並請原告補正說明。
⑶財團法人法第27條明定：「主管機關認為有必要時，得檢 查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律 之規定。」其立法說明明定「財團法人之設立，既須經主 管機關許可，自當由其監督財團法人之運作，爰依民法第 32條規定意旨，明定主管機關認有必要時，得檢查其財產 狀況……以促進財團法人健全發展。」又第9條、第21條第3 項、第24條第3項、第25條第5項、第27條第1項「授權」 臺中市政府訂定「臺中市社會福利財團法人設立許可及監 督管理辦法」，該辦法第11條規定：「社會局應監督財團 法人法之運作有無違反許可條件。社會局得派員檢查財團 法人之組織及其管理方法、財產保存、保管運用情形、財 務狀況、公益績效。」110年2月22日函說明五就原告購置 不動產之輔導、建議、監督均依上開法令規定辦理，並無 違反法律保留原則；所為審視原告之財產狀況，監督其財 產之運用，目的不外乎在維護法人之健全發展及永續經營 ，實乃主管機關依法當盡之責，並未逾越行政指導之權限 。
⑷法務部110年5月25日法律字第11003504160號函說明主管機 關對於基金會動用捐助財產配合貸款購置不動產案之審查 及認定應包含之程序及實體事項，就具體個案情形，綜合 考量後而為許可與否之決定，包含：A、依財團法人法第4 5條規定之董事出席及議決人數有無符合規定。B、動用基 金及以不動產設定負擔時，是否利於持續推動公益事業之 設立目的及財務健全。C、依其財務狀況是否有足夠之償 還貸款能力。D、主管機關認定及查核時，除可依財團法 人法第25條規定所送之預、決算資料認定外，如有進一步 審查必要時，可依財團法人法第27規定本於職權行使檢查 權（檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其 他法律之規定）。
⑸綜上，110年2月22日函建請原告說明補正其以全部之捐助 財產配合貸款方式購置會館及還款計畫有助於審查目的之 達成，提供資料並不至於造成其損害，更無與欲達成目的 之利益顯失均衡。以上所要求的補正資料乃於法有據，無
違反財團法人法第19條第3項第3款之虞。
⒊有關原告動用捐助財產配合貸款方式購置會館一案之審查原 則並運用職權調查如下：
⑴本案以全部捐助財產配合貸款方式購置會館，致使該法人 實質負債：觀臺中市之社會福利財團法人係以服務弱勢民 眾為其宗旨，且應以長期性、組織性等永續經營方式營運 之。其捐助財產為營運之根本，應維持安定性及避免風險 。又「臺中市社會福利財團法人設立許可及監督管理辦法 」規定捐助財產現金比率為百分之百，即為確保財團法人 相關利害關係人之權益，維持法人組織運作永續性。如全 數購置不動產又設定負擔，恐影響組織之穩定性，對弱勢 民眾保障顯有不足。
⑵「臺中市社會福利財團法人設立許可及監督辦法」第5條規 定：「財團法人捐助財產總額之最低限額為新臺幣1千萬 元……」實際上原告之捐助財產（基金）總額為臺中市之最 低規範，並無多餘可運用；原告除動用全部捐助財產外， 額外進行貸款，其所提供之擔保品為該貸款購置之會館， 依原告所計算抵押系爭不動產可貸7折款約2千萬元，實則 其貸款總額已逾越法人登記財產總額；原告又將有保存期 限且須從事社會福利服務之食材約500萬至800萬元也一併 計入基金會之價值，顯見原告在進行資產之估計過於樂觀 且未將實務上的服務與運作納入考量。
⑶被告為確保原告能穩定運作，查核原告110年1月16日第8屆 第6次董事暨第7次常務董事會議議決之貸款購置會館及還 款計畫，仍有疑義，始依據行政程序法第36條、第40條及 財團法人法第27條等規定，以110年2月22日函說明五建請 原告進一步說明，藉此評估該會之還款計畫是否確實可行 、其購置之不動產是否合於市價、貸款購屋後基金會會務 可否穩定運作、房貸可否如期還款，而不影響服務對象之 權益。實則為被告實施監督管理應為之責，並緊扣財團法 人法、行政程序法作成行政指導，被告所為行政指導均為 妥適、合法、符合目的與權責之提醒與建議。
⒋被告釋出善意一再給予原告補正之機會所為之提醒與輔導作 為如下：
⑴110年2月22日函內容均為主管機關應盡的管理及監督責任 ，其用字遣詞均為善意的提醒與輔導。然原告收文後未就 公文內容來電確認及討論，逕自認為該函為行政處分之性 質，逕提訴願。被告為避免無謂爭訟資源的浪費，於訴願 期間再以110年4月9中市社助字第1100043262號函去函明 確告知110年2月22日函為行政指導，原告可依函文內容於
110年4月30日前補正資料供被告審核。待訴願決定書送達 不予受理後，被告再以110年8月5日中市社助字第1100091 283號函要求原告於110年9月30日前補正說明三之計畫內 容。並於說明段二引用法務部110年5月25日法律字第1100 3504160號書函，明確告知原告，被告對於基金會動用捐 助財產配合貸款購置不動產案之審查及認定應包含之程序 及實體事項，就具體個案情形，綜合考量後而為許可與否 之決定事項。
⑵被告為瞭解原告整體運作及配合貸款購置不動產計畫提供 資料供被告審查之困難，於事前通知原告備齊基金會相關 資料，並提供實地輔導資源。並於110年8月12日(星期日) 上午邀請3位具有基金會運作、管理背景的專家學者與被 告業務承辦人至原告基金會會址，給予業務、會務及財務 之輔導；另外也協助了解原告在提供本案資料供審查的困 難點為何，甚至邀請原告可派代表前來被告對於此案進行 討論，由專家學者建議方案中擬出可行性方案，協助被告 與原告進行理性溝通，以達到雙方訴求。奈何原告執行長 態度堅定不溝通，僅說明此案已提起行政訴訟，將由法院 仲裁即可，拒絕可能的協助與溝通。
⑶被告多次要求原告提供充分的購屋計畫供被告審查，惟原 告均未依限補正及說明，被告業以110年11月16日函，作 成不予許可原告以全部捐助財產配合貸款2千萬元購置會 館之行政處分，原告如對被告不予許可其購置會館之處分 不服，自應以該行政處分為標的依法提出行政救濟。 ⒌就原告主張依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規 定適用本案之部分，查原告以110年1月22日（110)慈心基字 第110016號函來文補正購置不動產及還款計畫書，惟被告經 審查後以110年2月22日函告知上開計畫書核有疑義，提供行 政指導建請補正相關資料。原告因被告予以行政指導，遂向 法院提出行政訴訟。原告為訴訟當事人，本應依行政訴訟法 第136條規定準用民事訴訟法第277條規定，當事人主張有利 於己之事實者，就其預計動用全部捐助財產配合貸款方式購 置不動產案負舉證責任，並依法務部110年5月25日法律字第 11003504160號函釋作出說明，就動用基金及以不動產設定 負擔時，是否利於持續推動公益事業之設立目的、財務健全 以及財務狀況是否確有足夠之償還貸款能力，做為其強而有 力之證據。此案官司已開庭多次，卻未見原告就其事實提出 舉證，不符行政訴訟法第136條之規定。
⒍原告檢陳「內政部全國性宗教財團法人貸款用途及還款計畫 書範例」，惟該範例適用對象為宗教財團法人，非被告所轄
之社會福利財團法人，適用上確有疑義：
⑴財團法人法第75條規定，宗教財團法人之許可設立、組織 、運作及監督管理，另以法律定之，於完成立法前，適用 民法及其他相關法律之規定；而宗教財團法人之範圍，由 中央目的事業主管機關認定之。又財團法人法第45條規定 ，不動產之處分或設定負擔，應經董事會特別決議，並陳 報主管機關許可後行之。
⑵財團法人法第75條已明確排除宗教財團法人之適用，內政 部於108年1月22日公布「內政部審查全國性宗教財團法人 設立許可及監督要點」，惟該要點並未規範宗教財團法人 進行不動產處分須經主管機關許可，換言之，宗教法人之 主管機關對於宗教法人購置不動產並不負監督管理之責， 故宗教財團法人如有不動產處分需求僅須提供簡略貸款用 途及還款計畫書；反之，被告需依財團法人第45條規定， 就許可法人之不動產處分及設定負擔，負有監督管理之責 。原告依「全國性宗教財團法人貸款用途及還款計畫書範 例」所撰寫之計畫書不足以作為本次報請被告核予許可動 用全部捐助財產並配合貸款2千萬購置不動產之適用文件 。
⑶「內政部審查全國性宗教財團法人設立許可及監督要點」