臺中高等行政法院判決
111年度訴字第136號
112年2月1日辯論終結
原 告 楊茂松
訴訟代理人 涂芳田 律師
複 代理 人 蔡昆宏 律師
被 告 臺中市沙鹿區公所
代 表 人 廖財崇
訴訟代理人 陳心怡
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺中市政府中華民國111
年4月27日府授法訴字第1100343421號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情 形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條 第1項、第3項第2款定有明文。而變更或追加他訴是否適當 ，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具 體情事加以衡量。本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、 訴願決定及原處分均撤銷。二、被告就原告民國109年12月1 日申請核發祭祀公業楊乃寢派下全員證明書乙案，應准予備 查並公告徵求異議。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院 卷第17頁），嗣於112年2月1日言詞辯論期日將訴之聲明二 更正為：「被告就原告109年12月1日申請核發祭祀公業楊乃 寢派下全員證明書乙案，應公告並徵求異議，如無人異議， 應作成准予核發派下全員證明書之行政處分。」（見本院卷 第352頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥 適之訴之聲明更正使符合法定程式，於法要無不合，自應予 以准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告於109年12月1日依祭祀公業條例第8條之規定，檢附沿 革、派下全員系統表、派下現員名冊、不動產清冊，臺灣臺 中地方法院（下稱臺中地院）103年度訴字第3233號、臺灣
高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）105年度上字第378號 、最高法院108年度台上字第2240號、臺中高分院109年度重 上更一字第20號、最高法院109年度台上字第2660號民事判 決，向被告申報核發「祭祀公業楊乃寢」（下稱系爭祭祀公 業)派下全員證明書。經被告審查原告檢附之資料，認尚不 足以釋明祭祀公業之設立人為楊文，乃依祭祀公業條例第10 條第1項規定，以109年12月17日沙區民字第1090027824號函 通知原告於30日內補正祭祀公業收支帳簿、祭祀照片等相關 資料，原告於110年1月13日補附申請案說明書，被告審查後 認設立人仍有疑義待釋明，遂再以110年2月2日沙區民字第1 100002608號函請原告於30日內補正相關資料，惟原告屆期 仍未補正。嗣原告於110年2月24日提出關於既判力客觀範圍 暨民事判決事實及理由部分拘束行政機關效力範圍適用疑義 書狀，被告以110年2月25日沙區民字第1100004366號函請臺 中市政府民政局轉陳內政部惠示卓見，內政部以110年3月30 日台內民字第1100017119號函（下稱內政部110年3月30日函 )復臺中市政府民政局之疑義，臺中市政府民政局以110年4 月8日中市民宗字第1100008625號函(下稱臺中市政府民政局 110年4月8日函)轉內政部110年3月30日函予被告，被告乃以 110年4月13日沙區民字第1100007895號函轉前揭臺中市政府 民政局110年4月8日函及內政部110年3月30日函予原告，請 原告表示意見。原告陸續於110年5月10日、110年6月21日、 110年8月9日提出陳述意見書，經被告審查後認設立人仍有 疑義待釋明，分別以110年5月27日沙區民字第1100012305號 函、110年7月21日沙區民字第1100016054號函、110年9月2 日沙區民字第1100019378號函及110年11月2日沙區民字第11 00024643號函請原告於110年11月30日前補正相關資料，逾 期則駁回申報。惟原告僅於110年11月24日提出說明書，屆 期仍未補正相關資料以釋明疑義，被告乃以110年11月30日 沙區民字第1100027081號函(下稱原處分)駁回原告之申報。 原告不服，提起訴願，經臺中市政府以111年4月27日府授法 訴字第1100343421號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍 不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告經法院確定判決，確認對系爭祭祀公業派下權存在，足 證原告為系爭祭祀公業派下員，原告依法有申報核發系爭祭 祀公業派下全員證明書之權利：
觀諸臺中地院103年度訴字第3233號民事判決主文載明：「 確認原告楊茂松、楊煌秋、楊來旺、楊灯財、楊世雄、楊炳
南對祭祀公業楊乃寢之派下權存在。」可證原告為系爭祭祀 公業派下員。該案被告(楊麒麟等人)提起上訴，業經臺中高 分院以105年度上字第378號及最高法院以108年度台上字第2 240號民事判決駁回而告確定，足證原告對系爭祭祀公業之 派下權存在，而為系爭祭祀公業之派下員甚明。又上開案件 之被告即上訴人楊麒麟等人，並非系爭祭祀公業之派下員， 亦有臺中高分院109年度重上更一字第20號及最高法院109年 度台上字第2660號民事判決可證。楊麒麟等人復向臺中高分 院提起再審，亦經臺中高分院以109年度再字第26號及最高 法院以110年度台上字第1452號民事裁判駁回確定。至此， 歷經7年時間，經過一審、二審、三審、更審、三審、再審 、再審三審，共7次審級，前後合計經20餘位法官審理、認 定，確認原告對系爭祭祀公業派下權存在，而為系爭祭祀公 業之派下員，原告自得向被告申報核發系爭祭祀公業派下全 員證明書。
⒉依祭祀公業條例第10條第1項之規定，受理祭祀公業申報之受 理機關應就申報人所提出之文件為書面形式之審查，審查基 準應為「就申報人所提出之相關資料予以核對是否有矛盾、 不合邏輯之事實存在」，並衡酌祭祀公業之設立年代久遠， 酌減申報人之證明程度，倘足使受理機關產生合於事實之心 證，則應准予公告：
⑴被告就本案疑義，曾函詢臺中市政府民政局，並經內政部 以110年3月30日台內民字第1100017119號函回覆疑義，可 徵受理祭祀公業申報之機關，審查基準應為「就申報人所 提出之相關資料予以核對是否有矛盾、不合邏輯之事實存 在」，而非強求申報人提出法未明定需提出之證據資料： ①上開內政部函說明第二點載明：「按祭祀公業條例（下 稱本條例）第8條規定檢具文件向公所提出申報，公所 係依第10條規定，就其所附文件進行書面審查，所稱書 面審查係指受理機關除就本條例第6條之管理人或其派 下現員過半數推舉之申報人身分證明、本條例第8條之 申報人應附文件，與本條例第9條之申報受理機關是否 符合規定外，為保障祭祀公業之權利人，仍須就申報人 所提出之相關資料予以核對是否有互相矛盾，或不符合 邏輯之事實存在，並經審查無誤後依本條例之規定辦理 公告徵求異議。」等文字。
②承上，足以證明受理祭祀公業申報之機關，審查基準應 為：「就申報人所提出之相關資料予以核對是否有互相 矛盾，或不符合邏輯之事實存在。」而非強迫申報人提 出法未明定需提出之證據資料。
⑵衡我國祭祀公業設立年代久遠，人物全非，則享祀人、設 立人之舉證當屬不易，則在審查上應有舉證責任減輕之適 用，俾符祭祀公業條例延續宗族傳統、健全祭祀公業土地 地籍管理，促進土地利用，增進公共利益之目的。 ⑶祭祀公業條例第8條第1項並無要求申報人申報時應提出設 立人之證明文件，衡情論理，當係因祭祀公業久遠年長， 立法者之有意省略，若申報人所提出之文件，足使受理機 關產生合於事實之心證，自應准予公告。
⒊原告申報「楊文」為系爭祭祀公業之設立人，係經職司實質 審查之司法機關認定無矛盾、不合邏輯之處，客觀而言，當 足使被告產生合於事實之心證，被告依法應准予公告、徵求 異議：
⑴首先需先敘明者為，系爭公業享祀人為楊乃寢，楊乃寢僅 有一子為楊文，楊文僅有一子為楊蔣，而楊蔣為系爭公業 名下土地之管理人，先予敘明。
⑵法院確定判決之理由如與祭祀公業申報案有關，得作為案 件審查之佐證資料：臺中市政府民政局110年4月8日中市 民宗字第1100008625號函說明第三點載明：「按民事訴訟 法第400條第1項規定：『除別有規定外，確定之終局判決 就經裁判之訴訟標的，有既判力。』是確定判決之既判力 僅及於主文，法院確定判決之理由如與祭祀公業申報案有 關，仍得作為案件審查之佐證資料。」等文字，足以證明 司法機關確定判決之理由內容，應可在受理機關審查祭祀 公業申報案時，作為是否合於事實之佐證資料。 ⑶臺中高分院109年度重上更一字第20號民事判決理由載明： 「兩造於本院前審審理時已同意將『系爭公業之設立人為 何人，並無原始文件可以補充證明』，列為兩造不爭執之 事項，是已無確實之證據足以證明系爭公業之設立人為何 人，惟由楊蔣曾為系爭公業之管理人，楊蔣應係系爭公業 之派下員，即可推斷系爭公業係由楊蔣或其祖先所設立。 」、「被上訴人主張系爭公業係由楊文所設立；上訴人於 本審則認為應係由楊欉、楊朝福與楊文共同設立，已未爭 執楊文係系爭公業之設立人。」上開確定判決主文即訴訟 標的，認定原告對系爭祭祀公業有派下權，為系爭祭祀公 業之派下員，而建構原告為系爭祭祀公業派下員之理由為 ：原告為管理人楊蔣之後代子孫，足以釋明系爭祭祀公業 確實為原告之祖先捐助財產所設立。再查，原告之祖先楊 蔣曾記載為系爭祭祀公業所有物業之管理人，故法院以管 理人為祭祀公業派下員之原則，認定管理人楊蔣為祭祀公 業之派下員，且系爭祭祀公業應為楊蔣或楊蔣之祖先設立
，復楊蔣之父為楊文，享祀人楊乃寢則為楊文之父，則所 謂楊蔣之祖先即為楊文，又上開判決兩造就楊文為設立人 不予爭執，則原告申報楊文為系爭祭祀公業之設立人，並 無矛盾或不合邏輯之處，當足使受理申報之機關產生合於 事實之心證。
⑷按「依臺灣習慣，臺灣祭祀公業通常係由子孫鬮分家產時 ，抽出一部分而設立，……，此為常態。」最高法院70年度 台上字第3553號判決意旨參照。查我國祭祀公業，既係子 孫鬮分家產時，抽出一部分家產為常態，本案既無其他證 據可證明系爭祭祀公業為合約字公業，則應認系爭祭祀公 業屬鬮分字公業，亦即系爭祭祀公業應為子孫鬮分家產時 ，抽出一部分而設立。被告對楊文是否有其他兄弟姊妹， 設立人是否僅楊文1人存有疑義，經原告向戶政機關詢問 楊文是否有兄弟姊妹，○○○○○○○○○○○以110年7月28日中市 肚戶字第1100002332號函回覆，說明第二點載明：「二、 經查無楊文兄弟姊妹之相關戶籍資料。」；○○○○○○○○○○○ 以110年7月28日中市龍戶字第1100002798號函回覆，說明 第二點載明：「經查戶役政單一簽入系統，查無楊文兄弟 姊妹之戶籍資料。」足證確實無楊文兄弟姊妹之戶籍資料 ，則本件原告申報系爭祭祀公業為楊文1人設立，並無矛 盾、不合邏輯之處。被告復曾質疑楊文是否僅有楊蔣1子 ，經原告向戶政機關函詢，○○○○○○○○○○○以110年6月2日中 市肚戶字第1100001771號函回覆載明：「有關台端為辦理 申請核發派下全員證明需要，申請『楊文』是否還有生養其 他男子一案，經查除申請書所述楊蔣外該員並無相關戶籍 資料。」、○○○○○○○○○○○以110年6月2日中市龍戶字第1100 002094號函回覆，說明第二點載明：「案經戶政資訊系統 查詢楊文除長男楊蔣外，查無其他子女。」足以證明楊文 確實僅有楊蔣一子。綜上，系爭祭祀公業應屬鬮分字公業 ，而楊文既無其他兄弟姊妹，則原告申報楊文1人為系爭 祭祀公業之設立人並無矛盾或不合邏輯之處。
⑸又原告申報系爭祭祀公業係為取得派下全員證明書，並非 要確認設立人究為何人，原告提出楊蔣之戶籍謄本，而楊 蔣之戶籍謄本上載明父為楊文，據上所述，並無其他戶籍 資料可證楊文有其他兄弟姊妹、亦無其他戶籍資料可證楊 蔣有其他兄弟，則不論設立人為楊文或為楊蔣，均不會影 響派下現員範圍。
⑹綜上內容，原告申報楊文為系爭祭祀公業之設立人，係依 職司實質審查之司法機關所為之確定判決理由為依據，復 系爭祭祀公業應屬鬮分字公業，原告並提出戶政機關函，
可證楊文並無其他兄弟姊妹，且僅有楊蔣1子，則原告申 報楊文1人為系爭祭祀公業之設立人，並無矛盾、不合邏 輯之處，在上開祭祀公業舉證責任應予減輕之原則下，應 足使被告產生合於事實之心證，依法自應准予公告徵求異 議，被告強要原告提出「系爭公業為楊文1人獨資設立」 之證據，顯與祭祀公業條例第8條第1項及受理祭祀公業申 報之機關應秉持審查、基準則為「就申報人所提出之相關 資料予以核對是否有矛盾、不合邏輯之事實存在」要有出 入，原處分顯有未洽。
⒋對於楊文與楊乃寢之關係為何，說明如下：
⑴依臺中高分院109年度重上更一字第20號民事判決調查所確 認之事實，本件原告楊茂松之祖先為楊蔣，楊蔣曾任系爭 祭祀公業之管理人，楊蔣係以派下員身分擔任管理人。依 日據時代戶籍資料所示，楊蔣之父為楊文，戶籍地址原設 於「臺中廳大肚中堡三塊厝庄土名海埔厝（三塊厝）百七 十二番地」，後因分戶改為「臺中廳大肚中堡三塊厝庄土 名海埔厝（三塊厝）百陸拾壹番地」，再改為「臺中洲大 甲群龍井庄三塊厝百六十番地」，與上開土地登記第二類 謄本所載土地所有權人系爭祭祀公業管理人楊蔣登記之住 址「臺中縣○○鄉三塊厝160號」相吻合。依系爭35年申報 書所載，楊匏為業主楊乃寢之相續人（繼承人），且上開 申報書所載「楊乃寢」之住所為「大甲區龍井鄉三塊厝16 0號」，又申報書製作時間係35年6月21日，係在土地總登 記前所製作，而依戶籍資料所示，楊匏係楊蔣之子。雖無 確定之證據足以證明系爭祭祀公業之設立人為何人，惟可 推斷系爭祭祀公業係由楊蔣或其祖先所設立。本件原告楊 茂松等人之祖先為楊匏、楊蔣、楊文，其等既然對系爭祭 祀公業有派下權，其等之子孫即本件原告楊茂松等人當然 有派下權。由歷次民事判決調查審認後，並不認為本件原 告楊茂松未能證明系爭祭祀公業之設立人為何人？於何時 設立？楊文與楊乃寢之關係證明如何？而否認原告楊茂松 等人對系爭祭祀公業之派下權存在。本件原告僅在申報派 下權，而非確認系爭祭祀公業之設立人為何人？有幾人？ 於何時設立？
⑵原告楊茂松於100年間，以土地台帳、戶籍謄本等資料向被 告申報派下權，經駁回聲請後，原告提起行政訴訟，經本 院以102年度訴字第463號判決及最高行政法院以103年度 裁字第977號裁判駁回確定。當時因原告所提之資料未經 司法機關為實質調查審認，資料所在之缺失，行政機關難 依形式審查即予確認，此一處分原告尚能接受。然原告及
其他派下員歷經8年民事訴訟，經過一、二、三審、更審 、再審，由25位法官調查審認原告及楊煌秋、楊來旺等6 人確實為系爭祭祀公業之派下員，而職司行政形式審查之 被告，竟以「楊文」是否為設立人？設立人是否為楊文1 人？否准原告申報派下員，若此一處分能維持，則前開司 法實務審查中，對設立人為何人？何時設立等舉證責任之 減輕，即毫無意義，25位法官歷時8年之調查，原告等人 前後10餘年所耗費之心力、裁判費、律師費，竟然行政機 關承辦人得以簡單20個字將歷時8年，5次審級之司法判決 摧毁怠盡；此一處分令原告及其他派下員氣憤難平。本件 司法之民事判決，對原告及楊煌秋等6人固有既判力，惟 他人如有同等之證據證明力（同等減輕舉證責任之基礎） 亦得提出「確認派下權」之訴訟，亦即設立人為楊文1人 或尚有其他之人，此一假設性之問題，並不影響原告等為 系爭祭祀公業派下員之事實，在無任何實證下，對原告及 楊煌秋等派下員，施予預防性的阻礙，實不可取。 ⒌祭祀公業條例並無要求申報時應提出設立人設立之相關證明 文件，僅在申報有矛盾或不合邏輯之處時，當有提出之必要 ，然本件原告申報楊文為設立人，係依法院之判決理由（即 系爭祭祀公業為楊蔣或楊蔣之祖先楊文設立），應足使被告 產生合於事實之心證，要無矛盾或不合邏輯之處，而楊文不 管係出資購地設立或係以承繼之祖產抽出設立，均不影響楊 文為設立人之合理性，倘若被告認原告申報有何矛盾、不合 邏輯之處，當應實質提出指摘，而非強要原告提出祭祀公業 條例不需提出之設立人證明資料，復祭祀公業年代久遠，被 告強要原告提出「系爭祭祀公業為楊文1人獨資設立」之證 據，並據以駁回原告核發派下全員證明書之申報，實強人所 難，除已逾越形式審查之界限外，尚侵害原告之派下財產權 益，而有以行政職權凌駕司法判決之情至為明確等語。 ㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告109年12月1日申請核發祭祀公業楊乃寢派下全員 證明書乙案，應公告並徵求異議，如無人異議，應作成准予 核發派下全員證明書之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告所提資料無法證明系爭祭祀公業之設立人為何人： ⑴原告檢附之沿革提及「設立人楊文出資購地」，惟同是原 告檢附之臺中高分院109年度重上更一字第20號民事判決 內容卻載明「兩造不爭執『公業之設立人為何人，並無原
始文件可以補充證明』」矛盾立現，既無資料可以補充證 明設立人為何人，原告又遲遲無法提出相關資料釋明係楊 文1人出資購地，則系爭祭祀公業設立人究為何人，實非 無疑。
⑵原告檢附之臺中高分院109年重上更一字第20號民事判決內 容，無非係法院以楊蔣曾為系爭祭祀公業之管理人，則楊 蔣應為派下員，來推斷系爭祭祀公業係由楊蔣或其祖先所 設立，既是推斷，則容許舉證推翻之。又前開判決內容「 兩造未爭執楊文為公業之設立人」，亦只能作為楊文為設 立人之憑據，無從形成系爭祭祀公業之設立人「僅有」楊 文「1人」之結論。
⑶再按祭祀公業之管理方法，可分為專任管理與輪流管理， 在臺灣通常採用輪流管理制，有派下之公業，通常於選任 派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦 屬有效；惟徒由擔任管理人之派下，尚不足反推其直系尊 親屬即係唯一設立人（最高行政法院109年度判字第98號 判決參照），是以概由擔任管理人之派下楊蔣，尚不足反 推其直系尊親屬楊文即係「唯一」設立人。又按祭祀公業 之設立，包括：鬮分（抽籤）字的公業：於分割遺產或分 配家產之際，抽出財產之一部分，以祭祀最近共同始祖所 設立之團體。合約字的公業：乃早已分財產異居之子孫， 為祭祀其共有始祖，津歛（醵資）金錢，或提出共有之財 產為基礎而組成之公業。至獨資設立之祭祀公業係為臺灣 民事習慣之例外，亦經內政部103年4月7日台內民字第103 0133489號函釋：「祭祀公業財產係由派下員公同共有， 派下員權利係源自設立時最早出資者，如不能證明原始出 資者，派下員無以存在，主管機關亦無從認定祭祀公業組 織成員，而受理申報案件。所提獨資設立之祭祀公業固為 臺灣民事習慣之例外，該祭祀公業土地申報時，申報人仍 應檢附祭祀公業條例第8條規定之文件據以證明為1人出資 。」在案。是申報祭祀公業係由1人獨資設立者，就此事 實係負有舉證之責（最高行政法院109年度判字第98號判 決參照），準此原告既主張系爭祭祀公業係由楊文「1人 」獨資設立者，應負舉證之責。然而，原告遲未能提出相 關事證釋明之。
⑷末按祭祀公業條例第3條規定，祭祀公業係由設立人捐助財 產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體；設立人乃指 捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體；派下員為祭祀公 業之設立人及繼承其派下權之人。顯見，祭祀公業之設立 人正確與否牽涉派下全員範圍之認定。申報資料如敘及設
立人，仍須經由受理機關書面通盤審查認定無誤後，方有 嗣後公告徵求異議程序之進行。又祭祀公業條例第12條、 第13條規定，公所依申報事項為公告，如經異議，派下現 員或利害關係人得提起確認派下權、不動產所有權之訴， 公所俟法院判決確定後，依判決辦理等意旨，係重申祭祀 公業登記涉及私權糾紛者，其權利歸屬認定應由司法機關 以裁判為之，而非由公所以行政處分定之，此為權力分立 之本質；上開規定，與公所審查祭祀公業申報所檢附文件 權限內容界定之判斷無涉(最高行政法院109年度判字第98 號判決參照）。
⒉原告無法查明全部設立人為何，斷然主張楊文為唯一設立人 ，實存爭議，故被告礙難公告，原告之訴為無理由等語。 ㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：
被告審查認定原告提出之申報資料未能釋明楊文係唯一設立 人，及楊文與楊乃寢之關係，且未能遵期補正，依祭祀公業 條例第10條第1項規定，以原處分駁回所請，是否適法？五、本院的判斷：
㈠前提事實：
前揭爭訟概要之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所 不爭執，並分別有如附表所示各項資料可查（甲證1至2、10 至11；乙證1至20。本件判決相關證據之編號詳附表），此 部分事實堪以認定。
㈡應適用的法令：
⒈祭祀公業條例第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭 祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目 的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或 團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員： 祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一 ）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之 全體派下員。（二）派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目 前仍存在之派下員。五、派下權：祭祀公業或祭祀公業法人 所屬派下員之權利。六、派下員大會：由祭祀公業或祭祀公 業法人派下現員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算 、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人。」 ⒉同條例第6條規定：「（第1項）本條例施行前已存在，而未 依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之 規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向 該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公 所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人
行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派 下現員一人辦理申報。」
⒊同條例第8條規定：「(第1項)第6條之祭祀公業，其管理人或 派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書 。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其 證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。 六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附 。(第2項)前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實 施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明 無該派下員戶籍資料者，免附。」
⒋同條例第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就 其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30 日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。 」
㈢原告提出之申報資料未能釋明系爭祭祀公業之設立人為何， 且未能遵期補正，被告依祭祀公業條例第10條第1項規定， 以原處分駁回所請，並無違誤：
⒈緣臺灣的祭祀公業，淵源上可遠溯宋代的祭田，其存在的目 的在於教化子孫慎終追遠，即以一人或多人共同捐獻的不動 產每年所生孳息供祭祀活動的開銷，對於宗族制度的維繫， 有其物質與精神兩方面的實質功能（參司法院釋字第728號 解釋蘇永欽大法官協同意見書）。其特色在於其設立必須有 2個要件，即人的要素及物的要素，人的部分指須有享祀人 及派下子孫，物的要素指須有經捐贈之財產用為產生孳息， 以供作祭祀活動之花費。晚近因傳統農業社會結構解體，人 際關係疏離，以致派下為爭奪祀產而訴訟不斷，衍生許多問 題，因之立法院於96年間立法通過祭祀公業條例以促進土地 利用，增進公共利益（該條例第1條參照暨立法總說明）。 該條例第2章祭祀公業之申報，旨在針對祭祀公業施行前已 存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地 清理辦法申報，並核發派下全員證明書之祭祀公業，促其管 理人或派下員主動或被動向該祭祀公業不動產所在地之（鎮 、市）公所辦理申報（該條例第6條、第7條參照）。經由公 所之審查、公告或派下員或利害關係人之異議、法院判決等 程序，來確定祭祀公業的兩大要件：享祀人、派下員，及設 立人所捐獻之財產後，公所發給派下全員證明書以資確定， 其內容包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊（ 該條例第13條參照）。依該條例之立法選擇，確定派下員證 明書內容之方式，首經公所之書面審查（該條例第8條、第9 條、第10條參照），如有派下現員或利害關係人對於所公告
之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊有異議時， 尚必須經過法院之判決確認之（該條例第12條參照）。而祭 祀公業條例之立法，既係藉由人及財產之清查，並輔助設立 為法人進行運作（參該條例第3章以下關於祭祀公業法人之 相關規定），來解決祭祀公業之財產糾葛，同條例第8條規 定關於祭祀公業之申報所應提出之推舉書、沿革、不動產清 冊及其證明文件、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派 下現員名冊、原始規約等，即係用以說明並證明所申報之祭 祀公業之形成歷史，齊備祭祀公業應具備之兩大要素，受理 申報之公所自應就檢附之文件進行合目的之審查，例如「沿 革」即是對祭祀公業成立之敘事，係何子孫（設立人）捐助 何等財產，如何以財產之何等孳息用為祭祀先祖（享祀人） ，而所提出之文件是否足供相信該沿革為真，尤其該條例第 8條第1項第3款所指之「不動產清冊及其證明文件」，非僅 一般不動產所有權狀而已，尚應有證明不動產孳息如何供為 祭祀之用，始得滿足祭祀公業之歷史特色。如有不足，尚得 依同條例第10條第1項通知補正（最高行政法院109年度上字 第141號判決意旨參照）。
⒉就享祀人部分，依習慣有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人 為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產 分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬，惟不論何者， 享祀人既為受祭祀公業派下員（即設立人及其繼承人）所奉 祀之人，其身分理應為派下員之共同祖先，倘享祀人身分不 明，則申報人應予補正說明享祀人與設立人之關係。又祭祀 公業派下員資格之認定，並非徒以有無奉祀享祀人之事實為 唯一判定基準，尚須審究列報之派下全員是否為設立人或享 有繼承派下權地位之人，縱為享祀者之後裔，非當然取得派 下權。故祭祀公業之派下員，應僅限於設立人及依祭祀公業 規約或上開祭祀公業條例所定之繼承人為限，不能僅因係享 祀人之後代即逕推認為祭祀公業之派下員。又祭祀公業之設 立人正確與否牽涉派下全員範圍之認定，如依申報檢附文件 資料內容尚不足以釋明該祭祀公業確為申報人祖先捐助財產 所設立者，即不能認其申報與所附文件相符，公所自應依祭 祀公業條例第10條第1項規定命其補正，苟未能遵期補正者 ，即無法逕依其申報核發祭祀公業派下全員證明書。再祭祀 公業管理人與設立人係屬不同概念，管理人本人或其前代祖 先並非當然為祭祀公業之設立人，故祭祀公業之土地管理人 如非享祀人之直系子孫者，自須釐清該土地之實際捐助者， 以確定設立人之真實身分，方能界定該祭祀公業派下全員之 範圍，要難徒憑申報人之主張，即憑認其列報之派下全員當
然為該祭祀公業之派下員。
⒊主管機關核發之祭祀公業派下全員證明書，在公法上具有認 定祭祀公業事實之規制效果，其經核發祭祀公業派下全員證 明書後，即發生形式存續力，具有證明祭祀公業產權歸屬於 派下全員享有之效果，列名為祭祀公業派下全員者，並可據 以行使其派下權。故主管機關就派下權存否之實體上爭議事 項雖無規制權限，惟其對於列報之設立人可否依檢附文件憑 信為祭祀公業財產之捐助者，及列冊之派下全員具備繼承派 下權資格與否等事項，仍應予以審查。又鄉（鎮、市、區） 公所就祭祀公業申報及申請核發派下全員證明書案件，固僅 從形式上審查檢附文件是否有不符之情形，而不實質審究其 私權關係，但所謂形式審查並非僅查驗該案件所檢附之書表 文件名稱、格式、類別、份數是否齊全而已，如經書面審查 發現各該文件所載內容，在論理上彼此間存有矛盾之處，或 不相容之疑義，或與檔存資料不一致，或其他不符之情形者 ，仍應限期通知申報人補正釐清，申報人並負有依限釋明之 義務。如申報人屆期不補正或未能補正完足者，即應駁回其 申報，不得核發派下全員證明書（最高行政法院96年度判字 第439號判決意旨參照）。亦即，祭祀公業條例第8條所規定 申報之文件，僅係申請祭祀公業派下全員證明書之必要條件 而非充要條件，鄉（鎮、市、區）公所可要求申報人提出之 資料不以此為限，於形式上審查檢附文件認有矛盾或不符之 處時，即應要求申報人補正其餘相關資料以資釐清。 ⒋查原告於申報時檢附之沿革記載「設立人楊文出資購地」， 派下全員系統表記載「享祀人楊乃寢－設立人楊文－長男楊蔣 」（見乙證1即原處分卷第62、63頁），惟同是原告於申報 時檢附之臺中高分院109年度重上更一字第20號民事判決內 容卻載明「兩造不爭執『公業之設立人為何人，並無原始文 件可以補充證明』、『被上訴人（即本件原告）於臺中地院86 年度訴字第1426號確認派下權不存在事件抗辯楊蔣係楊乃寢 之子……另於向沙鹿區公所申報系爭公業之派下員時，主張楊 乃寢之子楊蔣為系爭公業之設立人）」（見乙證1即原處分 卷第48頁），矛盾立現。祭祀公業之設立人正確與否牽涉派 下全員範圍之認定，對於申請核發派下全員證明書至關重要 ，原告就設立人為何人，依其申報時所提出之資料既於形式 上審查已有矛盾，被告即應要求申報人即原告補正相關資料 以資釐清。
⒌被告要求補正楊文係系爭公業設立人之相關證明，原告始終 以其等與訴外人楊麒麟等人間之確認派下權存在等事件之歷 審民事判決為據。惟按確定判決就訴訟標的之法律關係所生
之既判力，基於「既判力相對性」之原則，原則上僅在訴訟 當事人間發生作用，而不能使未實際參與訴訟程序之第三人 受到拘束，以免剝奪該第三人實質上受裁判之權利，及影響 其實體上之利益，避免其因未及參與訴訟程序及享有程序主 體權之保障致權益遭受損害。是原告所提出之民事判決效力 應僅能及於該案兩造當事人及其繼受人，對於第三人不生效 力，自不能要求被告逕依原告與訴外人楊麒麟等間之民事判 決結果而為認定，仍應綜合原告申報時所提出之資料加以審 核有無矛盾或不合邏輯之處。本件經被告函請臺中市政府民 政局轉陳內政部惠示卓見，內政部110年3月30日函略為：法 院確定判決之理由如與祭祀公業申報案有關，仍得作為案件 審查之佐證資料等語（見甲證10即乙證8），亦同此旨。經 查，臺中高分院109年度重上更一字第20號民事判決理由已 載明：「兩造於本院前審審理時已同意將『系爭公業之設立 人為何人，並無原始文件可資佐證』，列為兩造不爭執之事 項，是已無確實之證據足以證明系爭公業之設立人為何人， 惟由楊蔣曾為祭祀公業之管理人，楊蔣應係系爭公業之派下 員，即可推斷系爭公業係由楊蔣或其祖先所設立」（見乙證 1即原處分卷第53-1頁），足見該案判決並未能就系爭公業 之設立人確切為何人作出認定。該案判決之推論過程為：楊