最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第784號
上 訴 人 財團法人恆安社會福利慈善事業基金會（原名財
團法人臺北市私立恆安老人長期照顧中心〔長期
照護型〕）
代 表 人 胡世賢
訴訟代理人 萬建樺 律師
被 上訴 人 三軍總醫院附設基隆民眾診療服務處
代 表 人 林致源
訴訟代理人 陳佳鴻 律師
上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，上訴人對於中華民
國110年9月23日臺北高等行政法院109年度訴字第376號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠被上訴人為引入民間參與設置綜合式長期照護機構之經營， 提升照顧服務品質，依促進民間參與公共建設法（下稱促參 法）第8條第1項第4款所定方式，於民國107年10月8日公告 辦理「三軍總醫院附設基隆民眾診療服務處設置綜合式長期 照護機構ROT案」（下稱系爭促參案），經上訴人申請參與 並於108年1月10日獲評定為最優申請人後，雙方即分別於10 8年1月28日（第一次議約會議日期）及同年3月6日（第二次 議約會議日期）召開2次議約會議。第一次議約會議雙方就 系爭促參案投資契約草案（下稱系爭投資契約草案）第1章 至第5章進行討論，議約結果略分為：「經雙方同意（依上 訴人建議）修正」、「保留再議」及「下次會議再確認」條 文，其餘屬本次議約範圍而非上列三類議約結果之其他條文 ，則因雙方無意見，而維持原契約草案條文。
㈡其後被上訴人以108年2月14日院三基隆字第1080000123號函 通知上訴人第二次議約會議訂於108年2月22日召開（隨函檢 附第一次議約會議紀錄），第二次議約會議日期屆至前，上 訴人因準備不及，以108年2月21日恒管字第1080600054號函 請求被上訴人延期，被上訴人以108年2月21日院三基隆字第
1080000153號函通知第二次議約會議日期改為108年3月6日 ；同日另以院三基隆字第1080000152號函通知原訂「議約期 限」展延至108年3月11日。上訴人以108年2月27日恒管字第 1080600059號函檢送第二次議約相關資料（「議約內容格式 參考」表），就系爭投資契約草案第1章至第23章，逐一列 出上訴人認有修正（或刪除、新增）必要之條文給被上訴人 。被上訴人於第二次議約會議時，針對上訴人上開「議約內 容格式參考」表提出4類回覆處理原則（即不予同意部分。 下稱「三總回覆處理原則」），因上訴人堅持修改系爭投資 契約草案，雙方無共識，且上訴人表示無需展延期限及無再 繼續議約之必要，故決議「議約不成」。被上訴人以上訴人 未能於期限內完成議約，乃依系爭促參案申請須知4.3.4之 規定，以108年3月26日院三基隆字第1080000270號函（下稱 原處分）通知上訴人喪失最優申請人資格，並沒收上訴人所 繳納之「申請保證金」新臺幣（下同）100萬元。上訴人不 服，提出異議，經被上訴人以108年4月22日院三基隆字第10 80000330號函（下稱異議處理結果，未記載教示救濟條款） 維持原處分。
㈢嗣上訴人以108年7月18日恆管字第1080600246號函向被上訴 人請求退還「申請保證金」，被上訴人以108年8月1日院三 基隆字第1080000632號函復上訴人略以：已於108年4月22日 回復異議結果，後續並無變更或補充，如對於異議處理結果 不服，得填具申訴書向促參申訴審議會提出申訴等語（仍未 載明法定救濟期間）。上訴人仍不服，提起申訴審議判斷遭 駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：申訴審議判斷、異議處理 結果及原處分關於沒收保證金部分均撤銷。經臺北高等行政 法院（下稱原審）以109年度訴字第376號判決（下稱原判決 ）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所 載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠上訴人於議約階段提出大幅修改系爭投資契約草案條文之建 議，業已影響公平競爭，難認合於公平合理原則：兩造於10 8年1月28日第一次議約會議中，就系爭投資契約草案之第1 章至第5章條文進行討論（投資草案全文共計23章），上訴 人建議修正之項目（含契約草案前言）共計35項，其中「雙 方同意修正條文」（按：即依上訴人建議所為之修正）者共 計21項、「保留再議」者為9項、「下次會議再確認」者則 為5項，除上開35項之條文外，第1章至第5章之其餘條文， 「雙方無意見，維持原條文」。嗣於108年3月6日第二次議
約會議前，上訴人於同年2月27日函附「議約內容格式參考 」文件送請被上訴人審閱，上訴人就系爭投資契約草案全文 （含前言、章名等）所提出之修正（含增列、刪除，下同） 建議，其幅度已逾半數（此為上訴人所是認），甚或有整章 （例如第13章「稽核及工程控管」，總計10條文。）建議刪 除者。姑不論上訴人所建議修正之條文，其原內容是否確有 不符「公平合理」原則之情，從公告徵求民間參與系爭促參 案之日（107年10月8日）至申請文件遞送截止日（107年11 月21日）之45日期間（公告招商階段），上訴人應有充分之 時間審閱系爭投資契約草案條文，並據此評估投資效益以決 定是否參與系爭促參案，如認草案條文確有不盡符合「公平 合理」原則或有其他疑義之處，上訴人亦得本於申請須知2. 2.3、6.3.1等規定，於公告後第7日內提出書面請求釋疑， 被上訴人（執行機關）並得視疑義內容澄清之必要性，重新 公告或酌予延長申請期限（2.2.3），然上訴人不此之圖， 於申請參與系爭促參案前，完全未就系爭投資契約草案之內 容向被上訴人提出任何釋疑之請求，竟於議約階段提出幅度 逾半之修正建議，不僅容有以巧取心態先行邀取最優申請人 資格之嫌，且上訴人此等要求，不啻為其量身製作契約條款 。上訴人所提版本之投資契約草案，如為公告招商階段所公 告之招商文件，則難保本案不會有其他申請人遞出申請而與 上訴人競爭，於甄審階段，上訴人也不必然會因此獲得甄審 會青睞而取得最優申請人資格，是上訴人於本案議約階段提 出大幅修改系爭投資契約草案條文之建議，顯與公平競爭之 精神背道而馳，其違反對於甄審會的承諾，亦有失誠信，自 難認合於公平合理原則。
㈡上訴人在第二次議約會議前，就系爭投資契約草案條文提出 大幅度之修正建議，被上訴人本於執行機關之立場，針對上 訴人所提修正建議，整理出「三總回覆處理原則」，臚列「 『同意』改為『備查』」、「最低投資金額規定修正」、「擬刪 除條文部分」及「擬新增條文部分」等被上訴人所不予同意 之建議修正條文，於該次會議時先行向上訴人確認是否接受 ，若不接受，則被上訴人將依申請須知8.1.2規定，通知最 優申請人喪失資格，並重新辦理公告接受申請。因此，如果 「三總回覆處理原則」所列上訴人提出而為被上訴人所無法 接受之建議修正條文確實有違議約原則，則被上訴人上舉有 助於促進議約效率，尚不得據此逕認被上訴人欠缺議約誠意 ，而認兩造無法完成議約係屬可歸責於被上訴人之事由。就 「同意」改為「備查」部分：兩造前於第一次議約會議時， 即已就部分條文原使用之「同意」用語，合意修正為「核備
」（1.2.1之17、1.3.1、2.2.1、2.3、3.1.1、4.1.2之2、4 .2、5.5.13），然上訴人卻於第二次議約會議前所提修正建 議中，將上述已合意修正為「核備」之條文（除4.2外）， 又建議修正為「備查」或逕予刪除系爭投資契約草案之「同 意」用語（2.2.1、2.3、3.3.1），其片面推翻兩造業已同 意修正之部分條文，已難認符合誠信原則（此外，上訴人尚 有就待討論之第6章以後條文，將系爭投資契約草案之「同 意」用語，建議修正為「備查」，或逕行刪除應經被上訴人 同意之用語等情形，例如7.3、8.2.1、8.3、8.7.1.、9.1、 9.3.1等）。上訴人意在排除其於履約過程中就某特定事項 （例如依上訴人建議修正後之1.2.1之17、9.1，上訴人不須 經過被上訴人同意即可開始營運，只須事後送經被上訴人備 查），應於事前徵得被上訴人同意之義務，此形同排除被上 訴人監督管理之權限，與促參制度之本旨不合，上訴人此部 分之修正建議，自難認合於「公平合理原則」。 ㈢就「最低投資金額規定修正」部分：上訴人修正建議，導致 本案之投資金額不一定可以達到6,250萬元，其不僅足以影 響系爭促參案公益目的之實現，且上訴人投資金額是否達到 6,250萬元，尚視其是否達到「損益平衡」而定，此形同將 其投資風險轉嫁給被上訴人承受；尤有甚者，上訴人於其所 提投資計畫書及簡報資料，均明確承諾其預計投入之金額為 「6,550萬元」，上訴人於取得最優申請人資格後，竟一反 其對甄審會之承諾，而於議約階段提出上開修正建議，且上 訴人於第一次議約會議時，就此亦無異議，其係於第二次議 約時方提出此議，此不僅明顯違反誠信原則，對於潛在投資 者而言，更是嚴重破壞競爭公平性，是上訴人此部分之修正 建議，自難認合於公平合理原則。
㈣就「擬刪除條文」部分：⒈系爭投資契約草案4.3部分：促參 案乃係以追求公共利益之實現為目的，如工作範圍之變更有 助於促進公共利益，主辦（或執行）機關因政策變更或基於 公共利益之考量，而要求契約相對人，即難謂其違反公平合 理原則；更何況，契約雙方尚得就工作範圍調整後之權利義 務關係及費用，加以協商處理，並非僅是單方面加重上訴人 之契約義務，自難認上開草案規定有何違反公平合理原則之 可言。⒉就系爭投資契約草案7.5部分：上訴人並未敘明其建 議刪除該條文之理由，則上訴人所執該條文違反公平合理原 則之理由自屬不明；且土地使用涉及區域計畫、都市計畫及 其細部之土地分區使用管制，即使是由政府部門推動之促參 案件，其仍負有依法令規定為土地使用之行政法上義務，乃 屬當然；契約為規範契約當事人間權利義務關係之架構及準
繩，當事人亦應恪遵雙方合意之契約義務予以履行，以促成 契約目的之實現；至若契約約定、都市計畫、法令規定有不 一致之處，致生調整雙方權利義務關係之必要時，亦設有處 理機制，以重新合理規範兩造間之契約關係，是上開規定難 認有何違反公平合理原則，上訴人建議刪除，自無理由。⒊ 就系爭投資契約草案8.1.2、8.1.3部分：上訴人並未敘明其 建議刪除該條文之理由，則上訴人所執該等條文違反公平合 理原則之理由自屬不明；又兩造為契約當事人，各有其於契 約範圍內應盡之義務與責任，被上訴人或其委託之機構對上 訴人所為之任何同意、核可、核准、備查、監督、建議、提 供之參考資料或主管機關檢查通過，原則上本不因而減少或 免除上訴人應盡之義務與責任，上訴人此等概括性的刪除建 議，已難認為有理；更何況，即令於個案上發生義務或責任 歸屬上之爭議，亦非不得依系爭投資契約草案第22章「爭議 處理」所訂機制加以處理，是上開規定均無上訴人所指違反 公平合理原則之情，被上訴人未接受上訴人此部分之條文刪 除建議，自屬有據。⒋就系爭投資契約草案第12章、第13章 部分：上開規定均係為確保促參契約目的之達成或公益目的 之實現，而賦予主辦（或執行）機關之監督管理權限，此乃 因上訴人之財務狀況及組織之健全，連帶影響其履行契約之 能力，而工程品質的監督則在於確保促參案公共建設得以如 期、如質完成並在維持一定品質下持續運作，縱然上訴人因 此負有一定之契約義務，尚難認有何違反公平合理之處。縱 令上訴人所述其組織型態為法人，而有修正契約條文之必要 等語為真，上訴人亦僅得就所涉條文（例如12.2）提出修正 或刪除建議即可，其就第12章之刪除建議，幾乎涉及全數條 文，自難認合於公平合理原則。
㈤就「擬新增條文」部分：上訴人就5.4.5條文約定建議增列之 條文，並未敘明其理由。5.4.7條文約定增列之規定，形同 課予被上訴人先行確認系爭促參案之用地是否有應保護之古 蹟或遺址或環境污染情事等義務，被上訴人若違反其承諾， 即屬違約行為，其責任已非系爭投資契約草案21.1所訂上開 情事列屬「不可抗力」事由可比，遑論被上訴人欲先行確認 上開情事存否，恐須耗費相當時間、金錢方足以完成，是上 訴人所謂其係參照系爭投資契約草案21.1條文規定而增列上 開5.4.7條文，以符公平合理原則等語，自不足採，上開情 事既於系爭投資契約草案設有「不可抗力情事」條款（即21 .1）以調整雙方權利、義務關係，則被上訴人拒絕上訴人此 部分增列條文之建議，亦屬有據。如依上訴人增列5.4.8條 文之建議，形同將上揭上訴人所負使資產隨時維持堪用狀態
之義務（解釋上包括維修或修繕之義務），部分轉嫁給被上 訴人承受，是被上訴人不同意接受上訴人此部分之條文增列 建議，亦有理由。
㈥被上訴人以上訴人未能於期限內完成議約，乃依系爭促參案 申請須知4.3.4之規定，以原處分沒收上訴人所繳納之申請 保證金100萬元，並以異議處理結果駁回上訴人就沒收申請 保證金部分之異議，認事用法並無違誤，申訴審議判斷就此 部分遞予維持，亦無不合等語，判決駁回上訴人在原審之訴 。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上 訴理由再予論述如下：
㈠促參法第1條規定：「為提升公共服務水準，加速社會經濟發 展，促進民間參與公共建設，特制定本法。」第5條規定： 「（第1項）本法所稱主管機關，為財政部。（第2項）本法 所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關： 在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣 （市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授 權所屬機關（構）執行之。……」第8條第1項第4款規定：「 民間機構參與公共建設之方式如下：……四、民間機構投資增 建、改建及修建政府現有建設並為營運；營運期間屆滿後， 營運權歸還政府。」第42條規定：「（第1項）經主辦機關 評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建 設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項， 公告徵求民間參與。（第2項）前項申請人應於公告期限屆 滿前，向主辦機關申購相關規劃資料。」第43條規定：「依 前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前 ，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫 、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向 主辦機關提出申請。」行為時（111年12月21日修正前）第4 4條規定：「（第1項）主辦機關為審核申請案件，應設甄審 委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提 出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之 。（第2項）前項甄審標準，應於公告徵求民間參與之時一 併公告；評審期限，依個案決定之，並應通知申請人。……」 行為時第45條規定：「經評定為最優申請案件申請人，應自 接獲主辦機關通知之日起，按評定規定時間籌辦，並與主辦 機關完成投資契約之簽約手續，依法興建、營運。經評定為 最優申請案件申請人，如未於前項規定時間籌辦，並與主辦 機關完成投資契約簽約手續者，主辦機關得訂定期限，通知 補正之。該申請人如於期限內無法補正者，主辦機關得決定
由合格之次優申請案件申請人遞補簽約或重新依第42條規定 公告接受申請。」行為時第47條規定：「（第1項）參與公 共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異 議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規 定。（第2項）前項爭議處理規則，由主管機關定之。」 ㈡促參法第12條規定：「（第1項）主辦機關與民間機構之權利 義務，除本法另有規定外，依投資契約之約定；契約無約定 者，適用民事法相關之規定。（第2項）投資契約之訂定， 應以維護公共利益及公平合理為原則；其履行，應依誠實及 信用之方法。」其立法理由載明：「參照聯合國等相關機構 之研究及政府採購法之規定，爰於第1項規定主辦機關與民 間機構之權利義務關係，依民事契約原則，悉由投資契約規 範之。並於第2項揭示投資契約之訂定，應以維護公共利益 及公平合理為原則，其履行應依誠信方法，以反映主辦機關 與民間機構平等合作之夥伴理念，並營造雙贏投資條件。」 依促參法第56條規定訂定之施行細則第29條規定：「主辦機 關與民間機構依本法第11條規定簽訂之投資契約，不得違反 原公告及招商文件內容。但有下列情形之一者，不在此限： 一、原公告及招商文件內容載明得經協商後變更。二、於公 告後投資契約訂立前發生情事變更。三、原公告及招商文件 內容不符公共利益或公平合理之原則。」第57條規定：「主 辦機關應依下列原則，辦理議約：一、依據徵求民間參與公 告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果。二、議約 內容除符合第29條第2款或第3款之情形外，不得違反公告內 容、招商文件及協商結果。」
㈢系爭促參案申請須知2.1.21規定：「招商文件指本申請須知 、投資契約草案（含附件）及其他公告事項。」2.2.1規定 ：「本案招商文件為申請人提送投資計畫書及辦理其他後續 事項之依據，對申請人所為之規定或要求，除另有規定外， 均適用於各階段之申請人、合格申請人、最優申請人及次優 申請人。」2.2.2規定：「申請人應詳閱本案招商文件，其 提送申請文件即表示已同意遵守本案招商文件所規定之事項 ，除列入協商事項之文件部分外，申請人不得逾越本案招商 文件規定或提出任何附帶條件或但書，違反者，以本案招商 文件為準，超過、逾越本案招商文件規定部分視為無效。」 2.2.3規定：「申請人對本案招商文件之內容應充分瞭解， 若有疑義須澄清時，應於本案招商文件規定期限內依規定方 式提出。」4.4.1規定：「對本申請須知內容有疑義者，應 於107年10月14日17時前，以書面向執行機關請求釋疑，逾 期概不受理。」4.3.4第6款規定：「申請人有下列情形之一
者，其所繳納之申請保證金，不予發還，其已發還者，並予 追繳：……六、因可歸責於申請人之事由，致獲選為本案之最 優申請人或遞補之次優申請人後，未於指定之時間內完成議 約或簽約。」可知，系爭促參案招商文件包括申請須知、投 資契約草案（含附件）及其他公告事項，為申請人提送投資 計畫書及辦理其他後續事項之依據。申請人對投資契約草案 （含附件）之內容若有疑義須澄清時，應於期限內依規定方 式提出。是原判決論以：上訴人得本於申請須知2.2.3、6.3 .1等規定，於公告後第7日內提出書面請求釋疑，被上訴人 （執行機關）並得視疑義內容澄清之必要性，重新公告或酌 予延長申請期限（2.2.3）等情，並無不合。上訴人主張： 依申請須知4.4.1規定，釋疑客體乃申請須知，與契約草案 無關，原判決誤認上訴人得透過釋疑程序釐清契約疑義，進 而指責上訴人「有以巧取心態先行邀取最優申請人資格之嫌 」，對於「釋疑程序」與「議約程序」有所混淆誤解，對於 促參法第12條第2項等規定之解釋適用，確有疏誤云云，顯 係混淆申請須知4.4.1及2.2.3係就申請須知及投資契約草案 （含附件）各有規定，容有誤解。
㈣綜上規定可知，主辦機關所設置之甄審委員會應從提出參與 公共建設之申請人中，依甄審標準評定出最優申請人，最優 申請人負有於期限內籌辦，並與主辦機關簽約之法律上義務 。投資契約為規範民間參與公共建設之興建、營運、移轉等 過程中，主辦機關與最優申請人間合作權利義務關係之主要 準據，投資契約之訂定，應以維護公共利益及公平合理為原 則。議約內容除符合促參法施行細則第29條第2款或第3款情 形外，不得違反公告內容、招商文件及協商結果。系爭促參 案申請人提送申請文件即表示已同意遵守招商文件所規定之 事項，除列入協商事項之文件部分外，申請人不得逾越招商 文件規定或提出任何附帶條件或但書，違反者，以招商文件 為準。申請人對申請須知內容有疑義者，應於107年10月14 日17時前，以書面向執行機關請求釋疑。因可歸責於最優申 請人之事由，未於指定之時間內完成議約或簽約者，其所繳 納之申請保證金，不予發還。而投資契約草案雖得經由議約 而修改，惟若無促參法施行細則第29條第2款或第3款所定之 情形，主辦機關不同意修正，就未能達成修正合意部分，即 應依申請須知2.2.2規定，以招商文件為準。提出修正建議 之申請人，倘以主辦機關不同意建議修正條文為由，拒絕後 續議約程序之進行（即中斷締約），顯已違反議約義務與誠 信原則。
㈤經查，兩造於108年1月28日第一次議約會議中，就系爭投資
契約草案之第1章至第5章條文進行討論（投資草案全文共計 23章），上訴人建議修正之項目（含契約草案前言）共計35 項，其中「雙方同意修正條文」（按：即依上訴人建議所為 之修正）者共計21項、「保留再議」者為9項、「下次會議 再確認」者則為5項，除上開35項之條文外，第1章至第5章 之其餘條文，「雙方無意見，維持原條文」。嗣於108年3月 6日第二次議約會議前，上訴人於同年2月27日函附「議約內 容格式參考」文件送請被上訴人審閱，上訴人就系爭投資契 約草案全文（含前言、章名等）所提出之修正建議，其幅度 已逾半數，甚或有整章（例如第13章「稽核及工程控管」， 總計10條文）建議刪除者等情，已據原審依法認定，核與卷 內證據尚無不符。原判決並論明：
被上訴人整理出「三總回覆處理原則」，其中上訴人建議「 同意」改為「備查」部分，形同排除被上訴人監督管理之權 限，與促參制度之本旨不合，自難認合於「公平合理原則」 。「最低投資金額規定修正」部分，上訴人修正建議導致本 案之投資金額不一定可以達到6,250萬元，其不僅足以影響 系爭促參案公益目的之實現，且上訴人投資金額是否達到6, 250萬元，尚視其是否達到「損益平衡」而定，此形同將其 投資風險轉嫁給被上訴人承受；尤有甚者，上訴人於其所提 投資計畫書及簡報資料，均明確承諾其預計投入之金額為「 6,550萬元」（即高於申請須知所載最低投資金額達300萬元 ），上訴人於取得最優申請人資格後，竟一反其對甄審會之 承諾，而於議約階段提出上開修正建議，且上訴人於第一次 議約會議時，就此亦無異議，其係於第二次議約時方提出此 議，此不僅明顯違反誠信原則，對於潛在申請者而言，更是 嚴重破壞競爭公平性，是上訴人此部分之修正建議，自難認 合於公平合理原則。「擬刪除條文」部分，系爭投資契約草 案4.3：促參案乃係以追求公共利益之實現為目的，如工作 範圍之變更有助於促進公共利益，主辦（或執行）機關因政 策變更或基於公共利益之考量，而要求契約相對人，即難謂 其違反公平合理原則；更何況，契約雙方尚得就工作範圍調 整後之權利義務關係及費用，加以協商處理，並非僅是單方 面加重上訴人之契約義務，自難認有何違反公平合理原則之 可言。系爭投資契約草案7.5：上訴人未敘明其建議刪除之 理由，則上訴人所執該條文違反公平合理原則之理由自屬不 明；至若契約約定、都市計畫、法令規定有不一致之處，致 生調整雙方權利義務關係之必要時，上開條文亦設有處理機 制，以重新合理規範兩造間之契約關係，是上開規定難認有 何違反公平合理原則，上訴人建議刪除，自無理由。系爭投
資契約草案8.1.2、8.1.3：上訴人並未敘明其建議刪除該條 文之理由，則上訴人所執該等條文違反公平合理原則之理由 自屬不明，且均無上訴人所指違反公平合理原則之情，被上 訴人未接受上訴人此部分之條文刪除建議，自屬有據。系爭 投資契約草案第12章、第13章：此部分規定均係為確保促參 契約目的之達成或公益目的之實現，而賦予主辦（或執行） 機關之監督管理權限，此乃因上訴人之財務狀況及組織之健 全，連帶影響其履行契約之能力，而工程品質的監督則在於 確保促參案公共建設得以如期、如質完成並在維持一定品質 下持續運作，縱然上訴人因此負有一定之契約義務，尚難認 有何違反公平合理之處。至「擬新增條文」部分，稽諸各該 建議增訂之條文內容，均屬加諸被上訴人之契約義務，上訴 人未於申請參與系爭促參案前，依申請須知相關規定請求釋 疑，並視被上訴人之澄清內容再行決定是否遞交申請，卻於 議約階段提出上開增列規定之建議，自有影響競爭公平性之 虞；且被上訴人拒絕上訴人關於5.4.5、5.4.7及5.4.8此部 分增列條文之建議，亦屬有據。上訴人在108年3月11日議約 期限尚未屆至前，即於第二次議約會議時表示無再繼續議約 之必要，並拒絕被上訴人所為上訴人可返回內部再行討論之 提議，系爭促參案未能完成議約程序，應認係屬可歸責於上 訴人之事由等情，已就其調查證據之辯論結果，詳述得心證 之理由及法律見解，並就上訴人之主張或提出之證據，何以 不足採為有利於上訴人之認定，分別予以論駁在案，尚無判 決理由不備之違背法令情事。原判決因認被上訴人以上訴人 未能於期限內完成議約，依系爭促參案申請須知4.3.4之規 定，以原處分沒收申請保證金100萬元，於法並無不合。上 訴意旨主張：原判決對於上訴人所詳細臚列之修正說明，疏 而未論，諸如上訴人之法人組織類型為財團法人、長期照顧 服務法授權主管機關為高度監管、老人長期照顧契約具有涉 及個人資料及隱私之特性、以及老人照顧契約及員工僱傭契 約，均具有繼續性契約之特性，無法隨意變更並終止契約等 問題。本於後見之明，審究修正意見，卻全然忽略被上訴人 在議約時，根本沒有提出任何拒絕修正之理由，上訴人當時 全無判斷是否接受被上訴人意見之基礎，原判決未記明其判 斷理由，當已構成判決不備理由之違法云云，無非以其一己 主觀之見解，指摘原判決違背法令，並就原判決已論斷者， 泛言其未論斷，均不可採。
㈥所謂判決理由矛盾係指判決之理由前後自相衝突，無法導致 判決之結論而言。按最優申請人固得就投資契約草案條文與 主辦機關進行議約，惟投資契約草案及申請人之建議修正條
文內容有無違反公平合理原則，仍應依個案具體情形綜合判 斷，尚難僅依申請人建議修正條文之數目多寡，即認有違公 平合理原則。查原判決係以上訴人於議約階段提出大幅修改 系爭投資契約草案條文之建議為由，已影響公平競爭，難認 合於公平合理原則。此與原判決論明：十方都市開發顧問有 限公司或副院長所稱可於取得最優申請人資格後，再於議約 程序進行討論及修改，或請上訴人依長照專業及產業經驗， 盡量提供修正意見等語，不過係在重申系爭促參案尚有議約 程序，而有就契約條文予以適度調整之機會，或表達系爭促 參案得以順利推動之意，並非係承諾上訴人得在無視議約原 則下進行議約等情，係再說明議約必須無違議約原則，核無 判決理由矛盾之情形。故上訴意旨主張原判決針對上訴人所 提修改建議，指責上訴人提出大幅修正建議，違反公平競爭 精神，難認合於公平合理原則。然而，對於被上訴人主管鼓 勵、勸進之舉，又以其等僅係「重申系爭促參案尚有議約程 序，而有就契約條文予以適度調整之機會」。如是，上訴人 究竟能否透過議約程序提出修正意見？原判決針對此節，顯 有前後迥異之見解，難謂無判決理由矛盾云云，委無可採。 ㈦綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意 旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日 最高行政法院第三庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 蕭 惠 芳
法 官 曹 瑞 卿
法 官 梁 哲 瑋
法 官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日 書記官 林 郁 芳