高雄高等行政法院判決
111年度訴字第226號
民國111年12月22日辯論終結
原 告 陳姝彣
陳姝蘭
陳玥礽
許女金
陳亭樺
共同訴訟代理人 許照生律師
被 告 臺南市大內區公所
代 表 人 李義隆
訴訟代理人 凃禎和律師
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺南市政府中華民國111
年5月6日府法濟字第1110585964號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告之被繼承人陳銘洋於民國109年2至7月間檢附申請書、 推舉書、沿革、土地清冊、派下全員系統表、派下現員名冊 等相關資料，向被告申報並申請核發祭祀公業陳瓊族、祭祀 公業陳貫、祭祀公業陳番及公業陳炎、公業陳總統、公業陳 招深（其中祭祀公業陳瓊族、祭祀公業陳貫、祭祀公業陳番 公同共有臺南市○○區二重溪段456-1及456-2地號土地，公業 陳炎、公業陳總統、公業陳招深公同共有同段427地號土地 ，下合稱系爭6公業）之派下全員證明書。經被告審認上述 申報資料後，分別於109年4月7日、同年6月5日、同年8月5 日、110年1月25日、同年月28日函通知補正，以釐清陳銘洋 主張祭祀公業之設立人合理性。陳銘洋又於110年3月31日檢 附上開資料向被告申請系爭6公業之派下全員證明書，被告 仍認為無法證明上述公業為祭祀祖先而設立、有享祀人、有 設立人或派下、有獨立財產之存在等事實，難以認定具有祭 祀公業性質及事實，爰依祭祀公業條例第10條第1項規定以1 10年10月21日所民字第1100694302號函（下稱原處分）駁回 其申報。陳銘洋不服，提起訴願，然其於訴願期間死亡，經
原告陳姝彣、陳姝蘭、陳玥礽、許女金、陳亭樺（下稱原告 陳姝彣等5人）承受訴願，嗣經訴願決定駁回後，原告陳姝 彣等5人遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)被告無端增加法律所無之限制，而駁回原告之申請，違反依 法行政原則、法律保留原則：
原告之被繼承人陳銘洋於110年3月31日就系爭6公業為派下 員之申報時，已依祭祀公業條例第8條規定充分提供相關文 件。被告僅須就該等文件為書面審查，倘符合規定即應辦理 公告。然被告卻要求原告提出如祭祀祖先活動之照片、祭祀 牌上可前後可以看清楚祭祀姓名文字近照等非祭祀公業條例 第8條規定之文件，無端增加法律所無之限制。則被告以原 告無法提供該等文件，無法證明系爭6公業為祭祀祖先而設 立、有享祀人、有設立人或派下、有獨立財產之存在等事實 ，尚難認定具有祭祀公業性質及事實為由駁回申請，明顯違 反法律保留原則。內政部97年6月2日內授中民字第09700331 07號函釋（下稱內政部97年6月2日函）如有適用，亦牴觸同 條例第8條第1項或增加法律所無之限制而無效。(二)被告駁回原告之申請，違反平等原則及行政自我拘束原則： 原告之被繼承人陳銘洋前於107年間曾辦理「祭祀公業陳振 生」之派下員申報，亦僅提供推舉書、沿革、不動產清冊、 派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊等文件 ，斯時被告於書面審查後即依法公告，公告期間屆滿而無人 異議後，即依法核發祭祀公業陳振生之派下全員證明書。可 見書面審查之文件僅限於「推舉書、沿革、不動產清冊、派 下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊」，除屬 祭祀公業條例第8條第1項及第10條第1項之體系解釋結果外 ，亦為被告之行政慣例。本件被告不依行政慣例，額外要求 原告應提出如祭祀祖先活動之照片、祭祀牌上可前後可以看 清楚祭祀姓名文字近照等，並以原告無法提供該等文件，難 以認定具有祭祀公業性質及事實為由駁回申請，無疑違反平 等原則及行政自我拘束原則。
(三)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告110年3月31日之申請作成准予公告徵求異議及 核發系爭6公業派下全員證明書之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)祭祀公業條例第10條所謂之「形式審查」並非僅查驗該案件 所檢附之書表文件是否齊全而已，如經書面審查發現各該文 件所載內容，在論理上彼此間存有矛盾之處，或不相容之疑
義，或與檔存資料不一致，或其他不符之情形者，仍應限期 通知申報人補正釐清，申報人並負有依限釋明之義務，如申 報人屆期不補正或未能補正完足者，即應駁回其申報，不得 核發派下全員證明書。又依內政部97年6月2日函，有關祭祀 公業之性質及事實，亦可由申報人提供之祖先牌位、祭祀祖 先相關活動之照片等書面文件資料為審查。
(二)原告所提申報資料，無非僅以土地登記謄本登載陳業為系爭 6公業之管理人為據，然系爭6公業之設立人為陳岱、陳碖、 陳程、陳業等人並無任何佐證資料。設立祭祀公業之要件為 設立人捐助財產，而祭祀公業管理人與設立人係分屬不同概 念，管理人本人或其前代祖先並非當然為祭祀公業之設立人 ，故須釐清系爭土地之實際捐助者，以確定設立人之真實身 分，方能界定祭祀公業派下全員之範圍。系爭土地雖登記為 系爭6公業所有，然陳業僅為「管理人」，並非當然為系爭6 公業之設立人，原告亦未提出設立人出資設立之相關證明文 件，故無法遽認陳岱、陳碖、陳程、陳業等人有捐助土地而 為系爭6公業之設立人。
(三)原告提出之沿革內容，固稱陳岱、陳碖、陳程、陳業等4人 共同捐置產業設立公業，然依土地登記謄本之記載，單筆地 號土地卻有數個公業所有權人，亦即設立人於同一財產設立 數個祭祀公業，誠與常情相悖。又原告所提沿革稱「本祭祀 公業歷年派下子孫，在每年清明時節，備妥清香果品，聚集 於上述奉祀地點」，然原告檢附祭祀祖先書面文件說明卻記 載「由於各派下員因工作、住所等原因，都是自行前往祭祀 時間都不固定。」等語，亦互相矛盾。
(四)原告既未提出享祀人、設立人與系爭6公業關聯性之證明文 件，亦無祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資 料以實其說，僅於110年10月12日提出說明表示其所提公業 沿革、系統表、名冊屬實，無可提供資料等語。從而，被告 據此認原告檢附之申報資料，尚有違反常情、前後不符之處 ，且無法釐清所提系爭6公業為祭祀祖先而設立、有享祀人 、有設立人或派下、有獨立財產存在等疑義，且經通知補正 仍未能釋明，而依祭祀公業條例第10條第1項規定駁回，於 法並無不合。原告稱被告違反依法行政原則，並無可採。(五)另107年間祭祀公業陳振生申報案，與系爭6公業之申請，分 屬不同個案之申請。被告以本件申報資料顯有疑義為由，依 法審查要求原告補正釋明，原告卻未能提出釐清相關疑義之 佐證資料，致被告難以認定具有祭祀公業之性質及事實，而 駁回原告之申請，顯與平等原則無涉。
(六)聲明：原告之訴駁回。
四、兩造之爭點：
原告所提出之申報資料是否足以釋明符合申請要件？被告依 祭祀公業條例第10條第1項規定，以原處分駁回原告本件申 請，是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，已經兩造各陳在卷， 並有原告110年3月31日申請書（原處分卷第4至9頁）、系爭 6公業之推舉書（訴願卷第489至533頁、第589至633頁、第6 87至731頁、第775至819頁、第863至907頁、第951至995頁 ）、沿革（訴願卷第437頁、第535頁、第635頁、第733頁、 第821頁、第909頁）、土地清冊（第439頁、第537頁、第63 7頁、第735頁、第823頁、第911頁）、派下全員系統表（第 443至453頁、第541至551頁、第641至651頁、第739至749頁 、第827至837頁、第915至925頁）、派下現員名冊（第441 至442頁、第539至540頁、第639至640頁、第737至738頁、 第825至826頁、第913至914頁）、日治時期土地臺帳及臺灣 省臺南縣土地登記簿等地籍資料（訴願卷第455至466頁、第 467至482頁、第751至768頁）、被告歷次通知原告補正函文 （訴願卷第245至247頁、第249至251頁、第253至255頁、第 257至259頁、第261至263頁、第265至267頁、第269至271頁 、第273至277頁）、原處分（本院卷第21至22頁）及訴願決 定（本院卷第24至35頁）附卷可稽，應堪認定。(二)應適用法令：
祭祀公業條例
1、第3條：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人 捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設 立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人 ：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員：祭祀公業之設立人 及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀 公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。（二 ）派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員 。五、派下權：祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利 。六、派下員大會：由祭祀公業或祭祀公業法人派下現員組 成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定 負擔及選任管理人、監察人。」
2、第4條：「（第1項）本條例施行前已存在之祭祀公業，其派 下員依規約定之。無規約或規約未規定者，派下員為設立人 及其男系子孫（含養子）。（第2項）派下員無男系子孫， 其女子未出嫁者，得為派下員。該女子招贅夫或未招贅生有 男子或收養男子冠母姓者，該男子亦得為派下員。（第3項
）派下之女子、養女、贅婿等有下列情形之一者，亦得為派 下員：一、經派下現員三分之二以上書面同意。二、經派下 員大會派下現員過半數出席，出席人數三分之二以上同意通 過。」
3、第6條：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業 土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並 核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業 不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申 報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或 管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人 辦理申報。」
4、第8條：「（第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員 申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管 理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文 件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派 下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第 2項）前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後 ，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該 派下員戶籍資料者，免附。」
5、第10條第1項：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文 件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正 ；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」(三)得心證理由：
原告所提出之申報資料不足以釋明符合申請要件，被告以原 處分駁回原告申請，並無違法
1、依祭祀公業條例第3條第1款至第5款之立法定義，祭祀公業 係由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團 體，足見祭祀公業之設立以享祀人、設立人、獨立財產為其 要件。祭祀公業派下員資格之認定，並非徒以有無奉祀享祀 人之事實為唯一判定基準，尚須審究列報之派下全員是否為 設立人或享有繼承派下權地位之人，縱為享祀者之後裔，非 當然取得派下權。故祭祀公業之派下員，應僅限於設立人及 依祭祀公業規約或上開祭祀公業條例所定之繼承人為限，不 能僅因係享祀人之後代即逕推認為祭祀公業之派下員。又祭 祀公業之設立人正確與否牽涉派下全員範圍之認定，如依申 報檢附文件資料內容尚不足以釋明該祭祀公業確為申報人祖 先捐助財產所設立者，即不能認其申報與所附文件相符，公 所自應依祭祀公業條例第10條第1項規定命其補正，苟未能 遵期補正者，即無法逕依其申報核發祭祀公業派下全員證明 書。再祭祀公業管理人與設立人係屬不同概念，管理人本人
或其前代祖先並非當然為祭祀公業之設立人，故祭祀公業之 土地管理人如非享祀人之直系子孫者，自須釐清該土地之實 際捐助者，以確定設立人之真實身分，方能界定該祭祀公業 派下全員之範圍，要難徒憑申報人之主張，即憑認其列報之 派下全員當然為該祭祀公業之派下員(本院109年度訴字第28 9號判決意旨參照)。
2、依祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項規定，公所受理祭 祀公業申報，就檢附之文件應為書面審查，亦即就祭祀公業 申報所提出文件，以書面觀之，其形式及內容須與申報事項 （具有祭祀公業之性質及事實）相符合，亦能為合於邏輯及 經驗之說明，並得以此為基礎，納為祭祀公業法人之監督、 管理（最高行政法院109年度判字第345號判決意旨參照）。 鄉（鎮、市、區）公所就祭祀公業申報及申請核發派下全員 證明書案件，固僅從形式上審查檢附文件是否有不符之情形 ，而不實質審究其私權關係，但所謂形式審查並非僅查驗該 案件所檢附之書表文件名稱、格式、類別、份數是否齊全而 已，如經書面審查發現各該文件所載內容，在論理上彼此間 存有矛盾之處，或不相容之疑義，或與檔存資料不一致，或 其他不符之情形者，即不能認其申報與所附文件相符，主管 機關自應依祭祀公業條例第10條第1項規定命其補正釐清， 申報人並負有依限釋明之義務，苟未能遵期補正者，即無法 逕依其申報核發祭祀公業派下全員證明書（最高行政法院96 年度判字第439號、109年度判字第452號判決意旨參照）。 故非謂行政機關得不問申報人所提出之相關資料是否有相互 矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下， 均予以公告，仍應依職權就程序上是否符合真實審查，審查 申請公告應檢附文件是否齊全、程式是否相符，即申請人就 該祭祀公業確為申報人祖先捐助財產所設立者，以及所檢具 派下員名冊之正確性，均有釋明之義務。
3、經查，如爭訟概要欄所示，原告之被繼承人陳銘洋向被告申 報並申請核發系爭6公業之派下全員證明書後，經被告函請 補正，陳銘洋又於110年3月31日檢附上開資料向被告申請系 爭6公業之派下全員證明書，被告審認以系爭6公業之管理人 均為陳業，但管理人未必是設立人，又無佐證資料可認定陳 岱、陳碖、陳程、陳業捐助土地而為設立人；如依原告所述 系爭6公業派下員均相同、並設立系爭6公業來祭祀，但為何 臺南市○○區二重溪段456-1及456-2地號土地由祭祀公業陳瓊 族、祭祀公業陳貫、祭祀公業陳番公同共有、同段427地號 土地則由公業陳炎、公業陳總統、公業陳招深公同共有，單 筆地號土地有數個公業所有權人，與常情相悖，是否因祭祀
人有所區別才會做這樣的持有區分（訴願卷第64頁、本院卷 第488頁），原告所提上開4人設立系爭6公業來祭祀的說法 已有可疑；且其檢附祭祀祖先書面文件說明：「由於各派下 員因工作、住所等原因，都是自行前往祭祀時間都不固定」 (訴願卷第215頁)，與申請時所附沿革所稱「每年清明時節 ，備妥清香果品，聚集於上述奉祀地點」（訴願卷第437、5 35、635、733、821、909頁），互相矛盾，且無祭祀祖先之 相關資料可供認定，故仍無法認為上開4人為系爭6公業之設 立人，致無法審查原告檢送之派下全員、現員名冊正確性。 揆諸前揭規定及說明，原告應提出能夠釋明上開4人捐助財 產設立系爭6公業之相關資料，原告申報之設立人，是否確 為系爭祭祀公業之真正設立人，既有前述疑義，未能經原告 釋明，被告前已多次函請補正，故被告依祭祀公業條例第10 條第1項規定，以原處分駁回原告之申請，於法尚無不合。 至於內政部97年6月2日函：「......如何認定具有祭祀公業 之性質及事實乙節，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相 關活動之照片及姓名及祭祀祖先活動之照片及書面文件資料 ，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活 動等事實之情形......。」雖其函示情形為「土地登記謄本 所有權人登記自然人、商號或堂號，並有管理人之記載」而 經申報為祭祀公業者，與本件土地登記謄本所有權人登記為 祭祀公業陳瓊族、祭祀公業陳貫、祭祀公業陳番公同共有臺 南市○○區二重溪段456-1及456-2地號土地，公業陳炎、公業 陳總統、公業陳招深公同共有同段427地號土地，原告申請 核發系爭6公業之派下全員證明書情形不同，但該函之意旨 在提供行政機關調查證據、認定祭祀公業之性質及相關事實 時之參考，被告援引該函的意義亦僅限於此，自無不能適用 之情形；依照前揭說明，被告為形式審查時，仍然有一定程 度之調查認定義務，於調查證據時依該函例示可得參考之證 據資料，自無違反法律保留或增加法律所無之限制。原告主 張，並無理由。又原告之被繼承人陳銘洋前於107年間辦理 「祭祀公業陳振生」之派下員申報，原告主張該次檢附與本 件相同之文件，被告於書面審查後就依法核發派下全員證明 書等情，惟該另案與本件之基礎事實並非相同，與本件悉屬 二事；且有關公所受理祭祀公業申報之書面審查，本應依前 述穩定且一貫之司法實務見解為之，方符依法行政原則，原 告被繼承人另案之申報，自難比附援引而為有利原告之認定 ，無涉平等原則或行政自我拘束原則，附此敘明。六、綜上所述，原告申報系爭6公業並申請核發派下全員證明書 ，迄本院言詞辯論終結時止，經本院依職權調查證據之結果
，均無法認定系爭6公業乃原告所指設立人捐助財產所設立 ，且原告亦未提出其他具體事證供本院調查、核認，是被告 函請補正後以原處分駁回原告之申報，核無違誤。訴願決定 予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所 示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 ，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之 必要，併此說明。
八、結論︰原告之訴無理由。
中 華 民 國 112 年 1 月 12 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
法官 黃 奕 超
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 1 月 12 日 書記官 楊 曜 嘉