臺灣新北地方法院行政訴訟判決
111年度簡字第128號
原 告 陳峻德
訴訟代理人 何孟樵律師
被 告 新北市政府
上一代表人 侯友宜
訴訟代理人 林芳廷
上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國111年8月9日農訴字第1110712195號訴願決定書，提起行
政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件因屬不服被告111年3月28日新北府農山字第 1110552242號函所裁處原告新臺幣（下同）24萬元之罰鍰而 涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額既在40萬元以下，依行政訴訟 法第229條第2項第2款之規定，應依簡易訴訟程序進行之。貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告前未擬具水土保持計畫送原處分機關新北 市政府核定，擅自於新北市○○區○○○○段000○0000○0000○0000 地號屬山坡地範圍內之土地（下分稱554土地及1229、1230 、1258土地，合稱系爭4土地）堆置營建工程剩餘土石方， 違規面積約8,000平方公尺，經原處分機關即被告認原告違 反水土保持法第8條第1項及第12條第1項第4款規定，依同法 第33條第1項第2款及新北市政府處理違反水土保持法案件行 政處分裁罰基準(下稱裁罰基準)規定，以111年1月28日新北 府農山字第1110168249號函(下稱111年1月28日裁處函)裁處 原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，同日另以新北府農山字第 00000000000號函(下稱111年1月28日改正函)限期原告應依 原處分機關所屬工務局110年12月24日新北工施字第1102458 543號函(下稱新北市工務局110年12月24日函)檢送之110年1 2月20日辦理108中建字第564及109股建字第169號建照工程 土石方違規現場會勘紀錄(下稱110年12月20日會勘紀錄)依 法清運土方，清理後所造成之地表裸露，應依水土保持技術 規範第61條第1項第1款規定，實施植生覆蓋率達80%以上， 並於111年3月15日前完成前開應改正事項後，將實施完成之 照片報原處分機關辦理。嗣原處分機關即被告於111年3月18 日派員會同相關單位人員及原告至系爭4土地辦理複勘，發
現現場未依前揭111年1月28日改正函說明二所示，依110年1 2月20日會勘紀錄完成應改正事項，原處分機關認原告違反 水土保持法第8條第1項規定，乃依同法第33條第1項第1款規 定，以111年3月28日新北府農山字第1110552242號函(下稱 原處分)裁處原告24萬元罰鍰。原告不服，經向行政院農業 委員會提起訴願，仍遭行政院農業委員會以
111年8月9日農訴字第1110712195號訴願決定書（下稱訴願 決定）予以駁回，於是提起本件行政撤銷訴訟。二、原告主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告並無堆積土石偏離農用之情事，原告係為改善土地地貌 ，使土地有效符合農用，因而合法購土進行覆土、植栽綠化 ，原告所購買使用之土壤，土質均為合乎標準之沃土、壤土 ，現況已經完成綠化植栽適合農牧使用，且水土保持良好， 原處分所為認定與前述事實不符，顯然有誤：
⑴經查，原告所有之涉爭1229、1230、1258地號土地於30多年 前曾遭佃農陳瑞林傾倒廢棄土石，導致土地上存有部份土石 ，當時還曾有臺北縣政府（改制前）查獲移送三峽分局刑事 組再移送法院之紀錄，也因此涉爭土地長期以來都無法有效 耕種或植栽等農業使用，其後又屢遭不肖人士擅自傾倒廢棄 物，導致該處形同廢棄場，原告也不勝其擾。嗣後經三峽區 公所及新北市政府農業局之善意告知提醒，若能進行土地整 理即清除雜草進行植栽或農作，才能活用農地並有利自然環 境之保育，希望原告將前開土地植被綠化，恢復農業用地狀 貌，以免遭人誤認涉爭土地為荒地，甚而任意在此棄置廢棄 物，原告因而開始著手進行土地改善事宜。
⑵由於原告年事已高且患有大腸癌、肺腺癌等疾病，且於去年 也因主動脈剝離在台大醫院開刀，又要每周定期到醫院洗腎 ，實在無力親自處理土地改善工作，方經由友人劉文斌協助 ，以100萬元之代價委請整地師傅鄭添勇進行土地整理、土 質改良及綠化植栽之工作（包含購土及購買樹苗），劉文斌 並已代墊40萬元之購土費用予鄭添勇。故而原告僅係委請友 人進行土地整理即土壤改良之覆土，俾便使土地合於農業使 用，絕無原處分書所稱之堆置土石（回填廢棄土方），否則 現場豈可能還會有綠化及植栽？
⑶原告所使用之覆土土壤，均為經過XRF八大重金屬檢驗合格之 有用資源壤土，且在覆土之後便即刻進行施潵肥料及植栽綠 化，經過整理、植栽後，現場確已大幅改善地貌，原本遭佃 農陳瑞林傾倒廢棄土石及荒廢情形已有顯著改善，比對覆土 前後之現場照片，即可清楚得知。再者，原告為了避免汛期
或大雨來襲造成土壤流失之風險，當時也透過友人劉文斌另 行購買施做邊坡夯實用壤土，以便為鞏固基地，故劉文斌於 現場監工時，也確認鄭添勇所安排怪手施作時，每覆土50公 分均有進行壓實及夯實，使土壤之乾密度大於90％以上，在 此情形下，土地之現況已經綠化、植栽，且水土保持良好， 為適合農牧之土壤地質，已非30多年前遭佃農陳瑞林清倒廢 棄土石之荒廢土地狀貌。
⑷須附言者，涉爭土地所涉廢棄物清理法案件，依照檢察官目 前偵辦進度，只有將原告列為證人傳訊一次，經檢察官說明 案件原委後，原告也已經依法向地檢署提出刑事告訴，請求 檢察官查明真相、追究犯罪，由是可知，原告始為本案之被 害人，若非如此，檢察官豈可能至今都還未曾將陳峻德列為 刑事被告？益發證明原告並沒有在涉爭土地違規堆置土石， 甚或將土地作為廢土堆置場，更沒有同意任何人在涉爭土地 傾倒廢棄物。
⑸由上可知，本件原告係為改善土地地貌，使土地符合農用， 因而合法購土進行覆土、植栽綠化，原告所購買使用之土壤 ，土質均為合乎標準之沃土、壤土，僅因原告不諳法律，未 在覆土前先擬具水土保持計畫向主管機關提出申請，所以才 會出現違反水土保持法規定之情形，是針對被告機關111年1 月28日第一次裁罰，原告儘予配合改善，並按時繳納罰鍰（ 參原證4），而未提出爭訟。但原告絕對沒有違規堆積土石 ，原處分就此部分事實認定，顯然有重大違誤。 2.原告已於被告機關111年3月28日作成原處分前改善完成，現 況之植生覆蓋率已達80％以上，符合水土保持技術規範之規 定，被告機關未經查明即率爾裁罰，原處分疏屬不當： ⑴按人民提起撤銷訴訟，旨在請求行政法院撤銷行政機關之違 法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上利益所造成 損害，則有關行政處分是否違法而應予撤銷之審查，應以「 作成行政處分時」之事實及法律為裁判基準時點。 ⑵細觀水土保持法第33條第1項所定各款應處罰事由，係涵蓋最 初未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或最 初未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處 理與維護，以及未在規定期限內改正，或曾改正但實施結果 仍不合水土保持技術規範之各種情形（且同法第33條第2項 規定，可「按次分別處罰，至改正為止」，故於改正完畢後 ，即不得再予處罰），其立法目的應係在以罰鍰促使水土保 持義務人積極實施水土保持之處理與維護，使該處水土保持 狀態可達於水土保持技術規範要求之程度，故主管機關如欲 適用上述第33條第1項各款之規定為裁罰時，應以水土保持
義務人尚未改正完畢為前提。
⑶是以，倘水土保持義務人原本未依水土保持技術規範實施水 土保持之處理與維護，經主管機關要求依水土保持法第8條 第1項規定改正者，若水土保持義務人於主管機關依同法第3 3條第1項規定為裁罰前業已改正完畢，則主管機關嗣後自不 得再以同法第33條第1項之規定予以處罰，否則該裁罰處分 即屬違法。
⑷而在被告機關111年1月28日第一次裁罰後，迄至111年3月28 日做成原處分前，現場已植生綠化完成，恢復成農地之應有 樣貌及農用狀態，涉爭土地之植生綠化覆蓋率已達80％以上 。
⑸由上足徵，原告已按照被告機關之要求辦理改善完成，被告 機關作成原處分之際（111年3月28日），原告已針對前開土 地實施必要之水土保持處理及維護而改正完妥，涉爭1229、 1230、1258地號土地上，已無「不合水土保持技術規範所要 求之水土保持處理與維護」情形，亦即已無違反水土保持法 第8條第1項規定之情事，故被告機關刻意忽略原告已改善完 成、土地現況符合水土保持技術規範之事實，執意以原告未 配合工務局辦理強制清運，即據以對原告裁罰，原處分即非 適法。
3.被告機關命原告「依工務局110年12月20日會議紀錄清運土 方」，乃課予原告法令所無之義務，且原處分所憑之法律依 據及如何實施清運之相關細節，均付之闕如，原處分顯然違 反法律保留原則、明確性原則，應予撤銷：
⑴按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政 行為之內容應明確。」「行政機關為處分或其他行政行為， 應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法 則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政 程序法第4條、第5條、第43條分別定有明文。又同法第96條 第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一 處分相對人之姓名.....。二主旨、事實、理由及其法令依 據。三.....六表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之 救濟方法、期間及其受理機關。」行政行為明確性係要求行 政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能 採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之 法律效果如何等等。
⑵經查，原處分僅記載：「三、違反事實：陳峻德先生.....未 按本府111年1月28日新北府農山字第00000000000號函說明 二所是，依工務局110年12月20日會議紀錄清運土方.....四 、處分理由及適用法令：違反水土保持法第8條第1項，爰依
同法第33條第1項第1款規定處分」等語。 然遍觀水土保持 法相關規定，並無「清運土方」此作為義務，被告機關究係 依據何項規定命原告依照工務局會議紀錄清運土方？是水土 保持法？水土保持法施行細則？抑或水土保持技術規範？均 有未明，被告機關顯係課予原告法令所無之義務，已違反法 律保留原則。
⑶甚者，原告究應如何清運？清運至何處？清運多少？已完成 植生區域應如何處理？以水土保持法相關規定繁多，且有多 項作業程序規定，原處分卻疏未明確指出究係依據何條項規 定進行，也沒有針對如何實施清運做出明確說明，原告自無 所適從，是原處分確有違行政處分明確性原則之違法。 ⑷不惟如此，倘若依照被告機關於原處分書之指示實行：「先 配合工務局進行清運，然後在地表裸露處再進行覆土」云云 ，則會出現詭異的情況─工務局進行開挖，把已經綠化植栽 完成之土地現況破壞之後，再要求原告覆土進行綠化植栽。 這種荒謬、矛盾、浪費資源的行政作為，豈是水土保持法之 立法本意？更不用說工務局開挖、清運之後，涉爭土地本已 符合農業使用之現況勢必遭到破壞，則被告機關是否又會再 以原告違反區域計畫法為由，另外對原告裁罰？如此一來， 原告若不配合清運，被告機關便會以水土保持法施以裁罰； 原告若配合清運，被告機關又可能會以區域計畫法施以裁罰 ，原告面對被告機關之處分，將陷於進退兩難之窘境，更加 凸顯原處分缺乏合理性及正當性。
⑸由上可知，原處分課予原告法律規定以外之義務暨違反行政 處分明確性原則，且原處分罔顧土地現況，強令原告配合清 運，亦非適法妥當，訴願決定未予糾正，原處分及訴願決定 均屬違法。
4.原告並非新北市○○區○○○○段000地號土地之經營人、使用人 或所有人，亦非544地號土地之水土保持義務人，自無擬具 水土保持計畫之義務可言，原處分及訴願決定之認定與事實 不符，容有重大違誤：
⑴按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處 理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所 稱之水土保持義務人。」、「未依第12條至第14條規定之一 所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依 第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管 機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不 合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許 可，已完工部分並得停止使用。」、「有下列情形之一者， 處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項
規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或 違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土 保持技術規範者。」水土保持法第4條、第23條第1項、第33 條第1項第2款分別定有明文。
⑵惟所謂「違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持 計畫」，均係指違反水土保持法第12條至第14條所規定之「 水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定 」之作為義務，故主管機關依水土保持法第23條第1項課與 義務，及依水土保持法第33條第1項第1款處罰之對象，均係 限於水土保持義務人。準此，被告機關以水土保持法規定進 行裁處，必係以受處罰人為水土保持義務人為前提。 ⑶又水土保持法第4條所定「土地之經營人、使用人」，水土保 持法雖未明文規定僅限於合法之土地經營人、使用人，然若 對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水 土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主 管機關核定，是前開規定所指之「水土保持義務人」，除土 地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於 非法經營、使用土地之人。
⑷次按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據 ，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。 又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實 。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法 。」此有最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）39 年度判字第2號判例意旨可資參照。經查，原告早在收到被 告機關第一次裁罰前，即已一再強調其並非544地號土地之 所有權人，亦無權使用或經營544地號土地，而非該地之經 營人或使用人，揆之前揭說明，就544地號土地而言，原告 顯然不是水土保持法第4條所規定之水土保持義務人，至為 明確。
⑸由於原告非544地號土地之水土保持義務人，事實上無從期待 原告針對544地號土地擬具水土保持計畫，送請主管機關核 定，縱令原告未先擬具水土保持計畫，亦不能認原告有違反 同法第12條之行為，更遑論依同法第23條第1項及第33條第1 項第1款予以處分或處罰。但被告機關未詳實查證，仍在原 處分書說明欄二、記載：「違規地點及土地標示新北市○○區 ○○○○段000○0000○0000○0000地號...違規面積：約8,000平方 公尺；土地權屬：私有」，執意將原告視作544地號之水土 保持義務人，並將544地號土地之稽查結果，全數歸究於原 告，但被告機關就其如何認定原告為544地號土地之合法經 營人或使用人？被告機關又是根據何等證據做出判斷？均付
之闕如。
⑹由上可知，被告機關認定原告為544地號土地之水土保持義務 人，卻未提出任何證據說明其從何認定原告為544地號土地 之所有人或合法經營人、使用人，即率爾以原告未先擬具水 土保持計畫予以裁罰，原處分之認定及記載，顯然於法未合 ，訴願決定未加以糾正，亦有重大違誤，原處分及訴願決定 均應撤銷。
5.末查，被告機關前以111年1月17日新北府地管字000000000 號及111年3月28日新北府地管字第1110568176號行政處分， 以原告違反區域計畫法第21條規定而分別裁罰27萬元、27萬 元在案，則本件被告機關針對相同地號、相同裁罰事實，改 以不同之行政法規即水土保持法規定裁罰，顯屬重複裁罰， 不僅違反一事不二罰之原則，亦違反行政罰法第24條之規定 。尤有甚者，依水土保持法第12條第1、3項規定，擬具之水 土保持計畫時，尚需依區域計畫法規定，先報請各區域計劃 擬定機關審議，則如果經認定違反區域計畫法之情況下，當 然不可能再依水土保持法之規定，而得以擬具經主管機關核 定之水土保持計畫書之可能，故就此相同事實應只能擇一處 罰，既然被告機關已先認定本件有違反區域計畫而對原告裁 罰在案，本件即不應再以違反水土保持法之規定裁罰，原處 分確有重大違誤，應予撤銷。
6.原告於被告機關111年3月28日作成原處分前改善完成，植生 覆蓋率已達80％以上，符合水土保持技術規範之規定，且依 農業局111年12月2日最新會勘結果，系爭土地現況植生茂密 ，地表並無遭雨水沖刷流失之情況：
⑴根據新北市政府農業局於111年12月2日會同水土保持技師至 現場會勘結論：「依現況已植生茂密，實際勘查地表目前尚 無沖蝕流失之情況，明確可知系爭土地之地表現況植生完成 ，確已達到80％以上之植生覆蓋率，且地表並無遭雨水沖蝕 之疑慮，水土保持狀況良好，現況也符合農牧使用。 ⑵再者，原告為了避免汛期或大雨來襲造成土壤流失之風險， 當時也透過友人劉文斌另行購買施做邊坡夯實用壤土，以便 為鞏固基地，故劉文斌於現場監工時，也確認鄭添勇所安排 怪手施作時，每覆土50公分均有進行壓實及夯實，使土壤之 乾密度大於90％以上，在此情形下，土地之現況已經綠化、 植栽，且水土保持良好，為適合農牧之土壤地質，已非30多 年前遭佃農陳瑞林清倒廢棄土石之荒廢土地狀貌。 ⑶另檢視被告機關111年12月21日新北農山字第1112460482號函 （補充答辯）所檢附之110年9月29日、111年3月18日之會勘 照片，比對之後可知，系爭土地之植栽業已生長完成，在被
告機關111年3月28日做成原處分之際，植生覆蓋率應已達到 80％以上，應已符合水土保持技術規範第61條第1項第1款之 規定。
7.原告用於系爭土地（施作邊坡）之土壤，為經過XRF八大重 金屬檢測合格之沃土，也因此植栽得以有效生長，完成綠化 ：原告陳峻德係委託劉文斌就系爭土地進行整地時監督管理 、恢復農業使用等事宜，關於系爭土地施作邊坡之土壤來源 ，乃劉文斌向治基工程公司洽購之沃土，此可參見治基工程 提供其所運沃土之XRF八大重金屬檢驗報告（原證7），確為 合格之有用資源壤土，正是因為原告使用之土壤為沃土、壤 土，現場植栽才得以順利生長，也才能達到現況之綠化成果 。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原告起訴稱並無堆積土石偏離農用之情事，原告係為改善土 地原貌土地有符合農用，因而合法購土進行覆土、植栽綠化 ，原告所購買使用之土壤，土質均為合乎標準之沃土、壤土 ，現況已經完成綠化植栽適合農牧使用，且水土保持良好， 原處分所為認定與前述事實不符；原告陳述現場土地已經完 成綠化植栽，覆蓋率達80%以上，被告機關未遑詳查，不顧 現況已經完成植生綠化，竟強迫原告配合工務局進行強制清 運云云。經查，原告於本市○○區○○○○段000○0000○0000○0000 地號土地未依水土保持法規定，先擬具水土保持計晝，即擅 自堆積土石（回填廢棄土方）等，且經查證土方來源為(108 中建字第564號及109股建字第169號建築工地之剩餘土石方 ），案經本府111年1月28日新北府農山字第00000000000號 函知原告於111年3月15日前將違規堆積土石（剩餘土石方） 部分逕依本府工務局110年12月24日新北工施字第110245854 3號函檢送之110年12月20日辦理108中建字第564及109股建 字第169號建照工程土方違規現場會勘記錄依法清運土方， 清運後所造成之地表裸露，應依水土保持技術規範實施水土 保持處與維護，案經本府農業局111年3月18日會同本府工務 局及訴願人等相關單位前往勘查，現場未依本府工務局110 年12月24日新北工施字第1102458543號函檢送之110年12月2 0日辦理108中建字第564及109股建字第169號建照工程土方 違規現場會勘記錄依法清運土方後實施水土保持處理與維護 ，故本府以111年3月28日新北府農山字第1110552242號函處 行政處分。
2.原告起訴稱已於被告機關111年3月28日作成原處分改善完成
，現況之植生覆蓋率已達80%以上，符合水土保持技術規範 之規定，被告機關未經查明即率爾裁罰，原處分疏屬不富次 查，有關本府111年1月28日新北府農山字00000000000號函 知原告於111年3月15日前將違規堆積土石（剩餘土石方）部 分逕依本府工務局110年12月24日新北工施字第1102458543 號函檢送之110年12月20日辦理108中建字第564及109股建字 第169號建照工程土方違規現場會勘記錄依法清運土方，清 運後所造成之地表裸露，應依水土保持技術規範實施水土保 持處與維護部分，係依據水土保持法第33條第1項第1款之規 定：「…違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施 水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規 定期限内改正或實施仍不合水土保持技術規範者…」遂依第 二項：「…經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保 持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。」 3.原告並非新北市○○區○○○○段000地號土地之經營人、使用人 或所有人，亦非544地號土地之水土保持義務人，自然無擬 具水土保持計晝之義務可言，原處分及訴願決定之認定與事 實不符，容有重大違誤云云。末查，經利用航照套匯地籍示 意圖顯示違規範圍包舍544地號，且本案本府110年9月29日 會同有關單位前往勘查原告擅自堆積土石（回填廢棄土方） 行為之範圍時，經新北市樹林地政事務所指界確認違規範圍 為本市○○區○○○○段000○○0○地號(詳110年9月29日會勘紀錄） 。故本案原告即水土保持法第4條所稱之：「…，該土地之… 使用人…，為本法所稱之水土穩持義務人。」
4.被告機關前以111年1月17日新北府地管字000000000號及111 年3月28日新北府地管字第1110568176號行政處分，以原告 違反區域計晝法第21條規定而分別裁罰27萬元、27萬元在案 ，則本件被告機關針對相同地號、相同裁罰事實改以不同之 行政法規定裁罰，顯屬重複罰，不僅違反一事不二罰之原則 ，亦違反行政罰法第24條之規定云云。再者，至原告訴稱其 因相同違規事實，改以不同之行政法規（區域計畫法、水土 保持法）顯屬重複裁罰等語，惟查本案係因原告違反水土保 持法第8條規定，與其違反區域計畫法係屬不同行為義務之 違反，故尚無違反一行為不二罰之原則。
5.綜上所述，本案違反水土保持法第8條第1項規定，爰依掳同 法第33條第1項第1款及「新北市政府處理違反水土保持法案 件行政處分裁罰基準」，故本府依違反水土保持法之規定依 同法第33條第1項第1款之規定以111年3月28日新北府農山字 第1110552242號處以原告新臺幣24萬元之罰鍰之行政處分， 於法應屬有據。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以其於111年3月18日派員會同相關單位人員及原 告至系爭4土地辦理複勘，認原告有未依110年12月20日會勘 紀錄，清運土方，並就清理後所造成之地表裸露，依水土保 持技術規範第61條第1項第1款規定實施植生覆蓋率達80%以 上，未於111年3月15日前完成前開應改正事項，以原告違反 水土保持法第8條第1項規定，依同法第33條第1項第1款規定 ，以原處分裁罰原告，是否與事實相符，原處分所憑是否合 法有據，應予維持?
五、本院之判斷：
(一)前提事實：查本件爭訟概欄所載之事實，除上開四、所列爭 點外，原告否認其為系爭544土地之經營人，並以被告命原 告依工務局110年12月20日會議紀錄課予原告法令所無之義 務，且原告於被告111年3月28日作成原處分前已改善完成系 爭土地之現況植生覆蓋率已達80％以上，符合水土保持技術 規範之規定等情事為爭執外，其餘事實有111年3月18日新北 市山坡地違規使用查報與取締案件改善情形巡查會勘紀錄（ 下稱111年3月18日會勘紀錄)及會勘照片、新北市政府111年 1月28日新北府農山字第00000000000號函(下稱111年1月28 日改正函)、新北市政府工務局110年12月24日新北工施字第 1102458543號函(下稱新北市工務局110年12月24日函)及檢 送之110年12月20日辦理108中建字第564及109股建字第169 號建照工程土石方違規現場會勘紀錄(下稱110年12月20日會 勘紀錄)、原處分及訴決定書等在卷足憑(分見本院卷第83頁 及第85頁至第86頁、第87頁至至第88頁、第89頁及第91頁至 第92頁、第93頁至第94頁及第103頁至第109頁），堪認其為 真正。
(二)被告以其於111年3月18日派員會同相關單位人員及原告至系 爭4土地辦理複勘，認原告有未依110年12月20日會勘紀錄， 清運土方，並就清理後所造成之地表裸露，依水土保持技術 規範第61條第1項第1款規定，實施植生覆蓋率達80%以上， 未於111年3月15日前完成前開應改正事項，以原告違反水土 保持法第8條第1項規定，依同法第33條第1項第1款規定，以 原處分裁罰原告，與事實不符，原處分所憑非否合法有據， 應予撤銷。
1.經查，按水土保持法第4條雖規定「公、私有土地之經營或 使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營 人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、 第8條第1項第5款規定「下列地區之治理或經營、使用行為 ，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理
與維護：......五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或 設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積 土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第33條第1項第1款規 定「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰 鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水 土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限 內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。 2.次查，上開水土保持法第33條第1項第1款所規定「違反第8 條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與 維護」，依水土保持技術規範第61條第1項第1款則規定:「 植生工程檢查方法如下：一、植生工程應依施工地區之立地 條件、應用植物種類及植生方法，設計覆蓋率。一般土質坡 面噴植或水土保持植生施工後之覆蓋率應達百分之八十以上 。」。
3.再查，行政機關依法作成行政處分者，除有法規之依據外， 本應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意， 並斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果， 依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政 行為之根據（此有行政程序法第36條、第43條足資參照）。 又認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實， 此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應 依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔 處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉 證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，因 而尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實 存在。
4.而查，本件被告以原處分處罰原告，無非以被告於111年3月 18日派員會同相關單位人員及原告至系爭4土地辦理複勘， 認原告未依110年12月20日會勘紀錄，清運土方，就清理後 所造成之地表裸露，應依水土保持技術規範第61條第1項第1 款規定，實施植生覆蓋率達80%以上，原告未於111年3月15 日前完成上開改正事項，而以原告違反水土保持法第8條第1 項規定，遂依同法第33條第1項第1款規定處罰原告。然查， 原告堅決否認有上開違規情事，主張其於被告111年3月28日 作成原處分前改善完成植生覆蓋率已達80％以上，符合水土 保持技術規範之規定，且依農業局111年12月2日最新會勘結 果，系爭土地現況植生茂密，地表並無遭雨水沖刷流失之情 況為辯。經查:
⑴就原告是否違反水土保持法第33條第1項第1款所規定「違反 第8條第1項規定未依水土保持技術規範」，即系爭土地原告
是否有構成未依水土保持技術規範第61條第1項第1款規定為 :植生工程:即就一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後之 覆蓋率應達百分之八十以上。」之要件，被告本負有裁罰之 舉證責任，核先敘明。
⑵然依被告所舉證渠等在111年3月18日前往系爭4土地複查，即 111年3月18日新北市山坡地違規使用查報與取締案件改善情 形巡查會勘紀錄中（見本院卷第83頁），本已記載「現場雖 有植生，惟土方仍未依工務局會議紀錄清除」，然就系爭4 土地植生覆蓋率是否已達80％，則均未見其記載或測量其面 積或堆積體，而本院經依職權調查命被告就原告起訴抗辯其 於被告111年3月28日作成原處分前改善完成，植生覆蓋率已 達80％以上，符合水土保持技術規範之規定提出說明（見本 院卷第117頁之111年12月12日新北院賢行宜字第111年簡字 第128號函），然被告並未具體就上開部分說明，經本院111 年12月29日言詞辯論再為調查，被告亦僅答稱以「是依我們 現場檢附之照片，他的植生比較稀疏，所以我們認為未達百 分之80，這部分沒有測量。」（見本院卷第154頁之言詞辯 論筆錄），然從本案上開111年3月18日現場複查會勘之照片 (見本院卷第85頁至第86頁），卻可見該照片上之土地貌現 況，隨著時間逐漸植生多數已生長完成，據此，原告主張其 在本件原處分111年3月28日裁罰時，植生覆蓋率應該已經達 到百分之80以上，即非無據。
⑶再反觀被告當庭提出之110年9月29日新北市山坡地違規使用 山坡地案件現場會勘紀錄中（見本院卷第123頁）則記載系 爭4土地、使用面積約3500平方公尺，經現場勘查確堆積廢 棄土石方；然經本院調取本院另案111年度簡字第112號卷之 新北市政府環境保護局於111年2月18日之稽查紀錄（見該本 院另案卷第335頁至第336頁），則明確記載該局於111年2月 18日11時許派員前往現場（即系爭4筆土地）稽查，該址遭 非法棄置營建剩餘土石方尚未清除，經測量其堆置體積約為 96.74平方公尺等語（見本院另案卷第336頁），此並有該日 環保局稽查現場及測量照片（見本院另案111年度簡字第112 號卷337頁至第344頁）；據此以上開本院另案111年2月18日 之被告環保局稽查之紀錄與照片，再與本案111年3月18日之 複查會勘紀錄及會勘照片，相互勾稽比對可知，系爭土地於 111年3月18日會勘現場之現況植生乃更為茂密，地表亦未見 無沖蝕流失之情況，從而，原告主張系爭土地之地表現況植 生完成，有已達到80％以上之植生覆蓋率，且地表並無遭雨 水沖蝕之疑慮即非無據。難認被告已確實就其裁罰所認之事 時有舉證其於111年3月18日複查系爭4筆土地現況之植生覆
蓋率原告有被告所指稱未達80％以上，自難認原告有不符水 土保持技術規範之規定，被告未經查明即率爾裁罰，容屬難 採。
5.至於被告當庭再稱原告有被告所稱未依110年12月20日會勘 紀錄清運土方之事，然此涉及被告依法所命原告負有何清除 土石方之法令上義務及其違背者是否另涉依法令所處罰之另 事，核與本件原處分所處罰原告既有前述不符事實之處，已 影響原處分之本質與裁罰事實之認定，意即系爭土地現況之 植生覆蓋率並無被告所主張未達80％以上，自難認原告有不 符水土保持技術規範之規定，被告未經查明即率爾裁罰，原 處分即屬有違誤，自應予撤銷，特再敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述於判決結 果無影響，爰無庸一一再加論列，特此敘明。
七、結論：原處分違法，訴願決定遞予維持，難認有理，原告訴 請撤銷訴願決定及原處分，即應准許。本件訴訟費用由敗訴 之被告負擔。
中 華 民 國 112 年 1 月 19 日 行政訴訟庭 法 官 楊志勇
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上