臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第32號
111年12月16日辯論終結
原 告 李元治
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 徐榛蔚
訴訟代理人 陳勇男
鄭佩其
張靜瑛
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部民國110
年6月18日交訴字第1100010345號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告李元治於109年7月11日，以「海域解嚴」為 號召，率陳情抗議人士於花蓮縣政府公告禁止活動之七星潭 海岸風景特定區，從事立式划槳、獨木舟等水域遊憩活動， 違反花蓮縣政府106年6月21日府觀產字第1060104019號公告 「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活 動」之規定，經海洋委員會海岸巡防署東部分署第一二岸巡 隊以109年7月16日東一二隊字第1091002034號函檢具蒐證資 料函送，並為花蓮縣政府依觀光條例第60條第1項、發展觀 光條例裁罰標準第12條附表8第1項規定，以花蓮縣政府110 年2月23日府觀產字第110024763號函執行違反發展觀光條例 事件處分書裁處新臺幣3萬元罰鍰。嗣原告對該處分不服而 向交通部提起訴願，經交通部以110年6月18日交訴字第1100 010345號訴願決定書駁回，原告就該訴願決定不服，遂提起 本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
㈠原告率眾於109年7月11日從花蓮港北堤下水，往北滑出去之 後，到七星潭安檢所上岸，並在該處說明抗議緣由，接著又 下水並繼續北上；翌日即同年月12日，又從七星潭往北划， 到崇德安檢所前面上岸，在安檢所前面提出陳情書，並且告 知遊行抗議之緣由，當天公視有現場活動報導之拍攝，有拍 到原告與一群水上同好在拉布條、喊口號及去安檢所遞交陳 情書，顯見此乃一陳抗而非遊憩活動。陳抗活動主要的訴求 在於希望被告即花蓮縣政府將水域周邊安全、軟硬體設施進
行改善，重新公告開放七星潭及崇德海域，被告即花蓮縣政 府目前的做法是一年365天、24小時全面禁止定置漁場業者 以外的民眾進入，相當不合理。
㈡依發展觀光條例第36條第1項後段、水域遊憩活動管理辦法第 5條、海岸管理法第4條第1項，海洋委員會海岸巡防署（下 稱海巡署）應為海域違法行為之取締機關，被告為禁止海岸 水域遊憩活動時，需協調取得海巡署同意，始合於發展觀光 條例第36條之法定程序，若不然，其所禁止者乃違反法律授 權。
㈢又發展觀光條例之設立，在於推動發展觀光產業，並有推廣 自然生態保育意識之目的，是應採原則開放、例外禁止之立 法基礎。花蓮縣政府應依法視水域環境及資源條件狀況，對 應調整環境使用規則，卻逕以一紙106年6月21日府觀產字第 1060104019號公告，全面禁止在七星潭海岸風景特定區範圍 從事任何水域遊憩活動，與維護遊客安全之立法目的亦無關 聯，此乃不當連結，違背授權母法之立法精神與法律原則。 ㈣被告於110年3月11日以府觀產字第1100008092B號函文預告將 和平溪口至七星潭海岸風景特定區水域遊憩活動進行分區處 理，修正於崇德區域、新城鄉區域中之水域遊憩活動範圍， 並於每年4月至9月，認以獨木舟等水域遊憩活動為最低度風 險之允許從事活動；而原告具有救生員證及立式划槳教練證 ，確有如事實概要欄所載時、地，藉從事形式上有如上水域 活動，來展現政治意志，所為目的係在於進行陳抗活動，先 前亦有向新城分局申請數次集會遊行，並非從事遊憩活動。 揆諸上述，則應有適用依行政罰法第5條從新從輕原則，及 同法第18條於裁處罰鍰時審酌應受責難程度、所生影響及因 違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等 情，惟竟遭裁罰3萬元罰鍰，顯然輕重失衡；縱該陳抗活動 有違法之虞，亦應適用集會遊行法或其他相關法令為裁罰， 而非以發展觀光條例處分之。
㈤根據水域遊憩活動管理辦法第9條第2項，水域遊憩活動管理 機關應擇明顯處設置告示牌，標明活動者應遵守注意事項及 緊急救難資訊，並視實際需要建立自主救援機制。被告在七 星潭海岸周邊設了很多告示牌，包括禁止放鞭炮、禁止撿石 頭、禁止餵食流浪動物等，都有寫明罰則和罰鍰，唯獨針對 水域活動的標示，沒有就罰則做任何說明，原告於110年7月 11日、12日前往遊行陳抗活動時，亦未看到海邊有任何告示 牌正式公告，被告顯有違反上開管理辦法。
㈥被告前所為106年6月21日府觀產字第1060104019號、府觀產 字第1060137196號之二項公告，原告曾就該內容向縣府縣長
信箱陳情多次，另外也有利用縣長時間填寫陳情表、在現場 跟科長陳勇男見過面、開過協調會，均未獲得正面回應，是 以最終選擇以身試法，向政府及民眾展現政治意志，此乃公 民不服從運動之展示。
㈦又被告指稱七星潭乃危險海域之說理並不存在，蓋因該處仍 可見漁民所有之塑膠筏仍於該水域進進出出，是被告應就其 所謂等深線20公尺即危險海域部分，予以說明。至有關研究 部分，請被告得參酌台委會委託成功大學之「風險海域劃設 與管理策略研擬研究」，有針對花蓮縣海域有哪些項目（如 風浪板、潛水、游泳、獨木舟）各自適合或完全不適合從事 的月份可供參考。
㈧另被告106年9月14日府觀產字第10601740311號（崇德海岸） 公告，基本上也是違法的，按行政院農委會有「專用漁業權 經營應遵守注意事項」，發文字號是農授漁字第0931344359 號函，當中第三條寫到專用漁業權人對於無直接影響漁業之 海上遊憩或其他產業活動，不得妨礙或拒絕，第四條有寫到 定置漁業權網具設網因受天候潮汐影響，其容許誤差為核准 網身周圍100公尺以內，但計入容許誤差後，仍不得超出定 置漁業權區範圍。對照縣府崇德海岸公告，區域劃得非常大 ，已超過網具非常大的範圍，使大家都無法通過，僅有定置 漁場業者可以航行，基本上也已經違法。七星潭和崇德海岸 都應該開放其他人員無礙通過。就七星潭部分之禁止，可以 理解是防止外來觀光客踏浪意外落水，但不能一竿子打翻所 有水上項目。
㈨依法務部89年3月31日（89）法律字第010258號函要旨，關於法規命令之發布，未刊登政府公報或新聞紙，或未踐行行政程序法第154條規定之預告程序者，其效力應係未生效。花蓮縣政府106年6月21日府觀產字第1060104019號公告不僅並未公告，發布時也沒有刊登政府公報，故主張該公告未生效力。又縣府公告該地區為危險海域乃與事實不符，處分機關也沒有在公告限制當時提出說明。依據發展觀光條例第36條，所謂水域環境及資源條件之狀況，需要公告禁止所有水域遊憩活動區域之理由，即逕為裁罰，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款法定程式，應予撤銷。 ㈩聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯則以：
㈠依照發展觀光條例第3條，被告為七星潭海岸風景特定區水域 遊憩活動之管理機關，得對該水域遊憩活動之種類、範圍、 時間及行為限制之，亦得依水域環境及資源條件公告禁止該 水域遊憩活動區域；海巡署業務執掌在於執行海域及海岸巡 防執法，依據水域遊憩活動管理機關公告禁止事項執行蒐證 、取締工作，其權責不在水域及土地使用管理。原告依發展 觀光條例第36條第1項後段、水域遊憩活動管理辦法第5條、 海岸管理法第4條第1項指稱者，乃於法未合。 ㈡被告106年6月21日府觀產字第1060104019號公告，乃據母法 即發展觀光條例第36條規定訂定之，正當性毋庸置疑。據原 告違規下岸之活動範圍屬被告定置漁場範圍，縱原告聲稱擁 有獨木舟專業實務經驗，仍應考量其他環境資源條件及風險 因子。除卻花蓮縣境內交通部觀光局東部海岸國家風景區管
轄範圍，被告管轄海岸長達數十公里，原告應擇未禁止之區 域從事水域遊憩活動，卻逕行無視禁止公告及巡案隊勸阻強 行出海從事獨木舟活動，原告因此遭裁處罰鍰，於法並無不 合。
㈢原告所稱被告110年3月11日以府觀產字第1100008092B號函之 預告，乃依行政程序法第151條、第154條第1項規定法規命 令草案階段，原告以之認作已為原則開放七星潭海岸風景特 定區水域遊憩活動分區範圍，欲被告予以審酌其違反行政法 上義務應受責難之程度，從新從輕處罰，實屬無據。 ㈣事實概要欄所載區域，關於提醒遊客注意自身安全及風險之 警示用語，設置在主要路口處，並有於崇德等區域下水處設 置公告牌面，七星潭風景區各區域入口處亦有設置；而106 年6月21日府觀產字第1060104019號公告花蓮縣七星潭風景 區範圍禁止從事任何水域遊憩活動，係參酌99年至105年間 七星潭海域溺水人數統計及當時行政院海巡署公告十大危險 海域且時有長浪及瘋狗浪等因素，乃依發展觀光條例及水域 遊憩活動管理辦法規定公告，且因管理轄區權責範圍劃定， 故以等深線20公尺為界；又漁民使用之膠筏乃船筏一類，凡 欲在公共水域經營漁業者皆應取得漁業執照始得出海，乃與 一般民眾從事遊憩活動不同；另本府106年6月21日府觀產字 第1060104019號、106年9月14日府觀產字第1060174031B公 告，於公告前固未舉行公聽會及辦理預告程序，然依行政程 序法第156條，及參照法務部（89）法律字第010258號函說 明二及同年2月17日行政院法規委員會第232次委員會會議紀 錄第3案，該二公告係依法發布並刊登公報，縱未經預告程 序亦不影響其效力。而關於劃定獨木舟活動區域，並排除定 置漁場作業範圍劃設水域遊憩通行區域，府觀產字第106017 4031B公告乃有依水域遊憩活動辦法及考量遊憩與漁業共存 為原則而公告，並無原告所稱違法之虞。
㈤原告有如事實概要欄所為，據海巡署之調查紀錄以觀，照片 中有獨木舟、立式划槳等下水照片，行為外觀確係水域遊憩 活動，且係於公告禁止之範圍內下水活動，原告違法事證明 確，原裁處乃有理由。聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠原告如事實概要欄所述之行為，有海洋委員會東部分署第一 二岸巡隊109年7月16日東一二隊字第1091002034號函、執勤 工作紀錄簿等影本及錄影光碟等在卷可稽，為兩造所不爭。 依上項第一二岸巡隊函所載：「…5時53分，由花蓮漁港安檢 所所長…於觀星亭前方沙灘向李元治等17員宣導貴府106年6 月21日府觀產字第1060104019號公告禁止水域遊憩範圍。…5
時56分，獨木舟4艘、風帆1艘及立槳5艘，合計10艘17人， 於觀星亭前方沙灘出海，…7時42分，前述活動人員於七星潭 泊地陸續上岸…由本隊第八二岸巡中隊中隊長…向其妥適說明 行為已違反『七星潭海岸風景特定區禁止水域遊憩活動』公告 ，…10時2分，獨木舟7艘、風帆1艘及立槳9艘，合計17艘26 人，於七星潭泊地欲出海，由本隊七星潭安檢所小隊長…宣 導禁止水域遊憩範圍，惟活動人員仍執意出海，並於10時20 分出海完畢。…」內容，亦為兩造不爭。
㈡原告提起本件撤銷訴訟，聲明撤銷原處分及訴願決定，依其 所據理由，包括：
1.被告106年6月21日府觀產字第1060104019號「本縣七星潭海 岸風景特定區範圍禁止從事任何水域遊憩活動」之公告，違 背授權母法之立法精神與法律原則、違反法定程序及其內容 欠缺明確性等，應屬無效或不生規範效力；
2.原告109年7月11日從花蓮港北堤下水處非屬上開公告禁止水 域活動之範圍，其後一路北行均非在公告之「等深線20公尺 」以內，雖途中有進出七星潭泊地而通過公告禁止區域各一 次，但此係上岸及出海之行為，非欲於公告禁止區域內進行 水域遊憩活動，應不構成違反規定之行為；且上述進出七星 潭泊地各一次，乃為遞交抗議之陳情書，本質上亦非屬水域 遊憩活動行為；
3.原告行為後，被告所據以處罰之上開公告已有所修正，而不 再將原告上述行為區域列入禁止水域遊憩活動範圍，足見被 告所據處罰之公告，未預告徵詢民眾意見或舉辦聽證，亦未 有充足之實證資料或科學基礎，乃專斷之一意孤行，根本無 法有效執行且違背母法之目的，並有違背一般法律原則、侵 害人民基本權利及不具正當性之情形，應循從新從輕原則， 免除原告所受處罰。
㈢按行政程序法第150條規定：「本法所稱法規命令，係指行政 機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象 之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律 授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」、 第154條規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫， 顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告， 載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會 同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文 或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述 意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方 法，將公告內容廣泛周知。」、第157條規定：「法規命令 依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。數機關會
同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定 者，應於核定後始得會銜發布。法規命令之發布，應刊登政 府公報或新聞紙。」、第158條第1項規定：「法規命令，有 下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之 命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利 者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」 ，行政法院就此等行政程序法之規定，除牴觸憲法乙節外， 應有審查之權限。另關於行政法院對於法規命令實體內容之 審查範圍及密度，最高行政法院96年度判字第2085號判決曾 認為：「基於法規範之位階體系架構，上下位階之規範間不 能存有價值矛盾之情形。是以法院因此享有審查規範價值體 系之職權。但法院所享有之規範審查權限範圍，依規範之位 階，而有不同之標準。其中就法律而言，法院只能對之為解 釋及補充，至於法律本身是否違反更高位階之法規範（憲法 ），則不在一般法院之審查範圍內。至於行政規則或行政函 釋甚至是行政處分有無違反上位規範，法院則享有全面審查 權限，除了可以審查其有無違法，也可以審查其有無違憲。 較有爭議者，則在於法規命令，其因法律之授權而委由行政 機關制定，亦具有法律之性質。依一般學理上之通說，法院 對法規命令之審查範圍為：⑴授權依據之母法規定內容是否 具體明確，符合授權明確性之要求。⑵法規命令有無表明其 授權依據。⑶法規命令之規定內容有無與母法產生衝突。但 如果上開審查結果確定法規命令符合授權之要求標準，即與 法律有同一地位，法院不能再審查其有無違憲。」，固足供 參考。惟此外，最高行政法院107年度判字第240號判決亦曾 提到：「從合憲性解釋而言，若對於法律的解釋有多數可能 ，其中解釋結果，必然抵觸憲法者，則對法律解釋則應採其 他解釋，以使法律具合憲性，此為法學方法解釋論中關於合 憲性解釋之要旨。」，故行政法院尚可於具體案件適用時， 就法規命令內容有不明確或文義分歧之規範漏洞，為補充性 之合憲性解釋。
㈣發展觀光條例第1條規定：「為發展觀光產業，宏揚傳統文化 ，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與 人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國 內經濟繁榮，制定本條例。」，其立法理由乃：大自然無償 供人類玩賞、創造經濟價值，觀光旅遊業有責任將環境保護 、生態保育之觀念加以推廣，此重要性應列為發展觀光產業 的首要目的之一。同法第36條第1項規定：「為維護遊客安 全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍 、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，
公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制及應遵守事項之 管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」、第60條規定 ：「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩活 動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行 為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣一萬 元以上五萬元以下罰鍰，並禁止其活動。」。交通部於110 年9月2日修正頒布之「水域遊憩活動管理辦法」： 第1條規定：「本辦法依發展觀光條例（以下簡稱本條例） 第三十六條規定訂定之。」；
第2條規定：「從事水域遊憩活動，依本辦法規定辦理，本 辦法未規定者依其他中央法令及地方自治法規辦理。」； 第3條規定：「本辦法所稱水域遊憩活動，指以遊憩為目的 ，在水域從事下列活動：一、游泳、潛水。二、操作騎乘拖 曳傘等各類器具之活動。三、操作騎乘各類浮具之活動；各 類浮具包括衝浪板、風浪板、滑水板、水上摩托車、獨木舟 、泛舟艇、香蕉船、橡皮艇、拖曳浮胎、水上腳踏車、手划 船、風箏衝浪、立式划槳及其他浮具。四、其他經主管機關 公告之水域活動。前項第三款所稱浮具，指非屬船舶，具有 浮力可供人員於水面或水中操作騎乘之器具；其浮具器具及 人員操作安全，依交通部航港局及地方自治法規規定辦理。 」；
第4條規定：「本辦法所稱水域遊憩活動管理機關，如下： 一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者， 為該特定管理機關。二、水域遊憩活動位於前款特定管理機 關轄區範圍以外，為直轄市、縣（市）政府。前項水域遊憩 活動管理機關為依本辦法管理水域遊憩活動，應經公告適用 ，方得依本條例處罰。」；
第6條規定：「水域遊憩活動管理機關得視水域環境及資源 條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域。」； 第8條第1款規定：「從事水域遊憩活動，應遵守下列規定： 一、不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。 」。
㈤原處分係以原告違反發展觀光條例第60條關於「於公告禁止 區域從事水域遊憩活動」之規定而為罰鍰處罰，其法規基礎 乃上揭管理辦法第6條所指之「公告禁止水域遊憩活動區域 」（禁止），而與第5條第1項「限制水域遊憩活動之種類、 範圍、時間及行為」之公告（限制），性質不同。其所謂之 公告禁止區域，係為被告106年6月21日府觀產字第10601040 19號公告「本縣七星潭海岸風景特定區範圍禁止從事任何水 域遊憩活動」（卷第139頁），內容為：「禁止範圍：北起
立霧溪口海域等深線20公尺南至奇萊鼻燈塔海域等深線20公 尺（如附圖紅色範圍）」等語，固有漏未表示係為等深線20 公尺「以內」而有文義不完整之情形，但由其附圖紅色範圍 所顯示，應指「等深線20公尺以內」無訛。惟查，104年4月 14日最高法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議(一)決 議意旨曾認：「主管機關對多數不特定人民，就一般事項所 作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1 項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之 命令應發布，且依行政程序法第157條第3項規定，法規命令 之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要 件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非 文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。未刊登政府公報 或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要 件，尚未發生效力。」等語，故公告是否發生效力，須以其 是否刊登紙本政府公報或新聞紙，而為審查。本件原告質疑 被告上開公告未實際刊登於紙本，法官乃闡明被告應舉證， 然被告僅提出公告之「公文」，卻未能提出紙本之縣政府「 公報」或新聞紙以證明其確有依法刊登，故系爭公告之效力 是否發生，確有疑問。又系爭公告未合法生效，則依上揭管 理辦法第4條第2項規定，應不得處罰。至於被告辯稱此裁罰 書所引公告後，另重作二份公告及刊登政府公報等語，除足 認其自承本件原處分裁罰所依據之系爭公告並未依法刊登於 紙本政府公報或新聞紙外，且其重作之另二份公告（106年9 月14日府觀產字第1060174031B號及106年8月23日府觀產字 第1060137196號，卷第305、307頁）內容，除公告禁止活動 區域範圍與府觀產字第1060104019號公告不同而不包括立霧 溪以南之七星潭外，係以本辦法第5條第1項為依據之公告， 與本件原處分所採認之於本管理辦法第6條所指「公告禁止 水域遊憩活動區域」之行為，乃不相同之行為態樣，不能混 為一談。況且上開二公告均誤引授權法規之依據，即引用「 限制」之規定而為「禁止」之公告，難謂適法，不能用來補 充系爭公告之效力。故原處分無可依憑處罰之有效公告為據 ，應堪認定。
㈥復由水域遊憩活動管理辦法之母法發展觀光條例第1條所揭示 之立法目的，係在發展觀光產業，故管理水域遊憩活動之目 的，亦應與發展觀光產業相關，始不致發生法規命令之規定 內容與母法產生衝突之問題。現行水域遊憩活動管理辦法第 3條第1項定義所謂水域遊憩活動，指以「遊憩為目的」，在 水域從事下列活動。固與本件原告行為時之規定不同，增加 「遊憩為目的」之範圍限制，理由為：「於序文規定為遊憩
性質之活動為本辦法所規範範圍，以期明確」，其修正所增 加之文字，並非改變原本規範之內容，而係為使本辦法符合 授權母法之目的性及必要性，為防止解釋適用上之歧義，予 以明確化。故修正前之規定，解釋上亦應限於「遊憩為目的 」，為其行政管制之範圍。又觀原處分所據以裁罰之被告10 6年6月21日府觀產字第1060104019號公告，其附圖所顯示之 「等深線20公尺」之線條係呈不規則之鋸齒狀（卷第140頁 ），由於未有明確座標之標示，現場亦無以浮標或浮球等定 出之界線，人民站在海上望去，一片茫茫大海，根本無從知 悉其確切位置何在。加上法規雖以被告為管理機關，但執法 上被告並無人員配置於現場，因此未有任何人員於民眾自非 公告禁止水域遊憩活動區域（例如等深線20公尺以外海域） 誤入禁區時，在場界定其界線及勸導離開，乃被告所自承。 被告固稱海巡署為我國海域唯一執法機關，惟海巡署設置之 組織法及作用法，均與發展觀光條例之目的不同，若無明確 之委託執行之公法契約關係，海巡人員無執行本法規定之地 位，且由本件海巡人員於非禁區範圍告知原告禁止之限制而 顯亦就禁區範圍不明乙節，仍應認原告主張被告上揭公告禁 止水域遊憩活動區域之內容，確有不明確乃難以執行之問題 。蓋海上沒有如同陸上道路交通之標線或標誌，因此亦無如 同陸上道路交通之標線或標誌之管制效力規範。發展觀光條 例第60條所謂「於公告禁止區域從事水域遊憩活動」，係指 其活動係在上開公告禁區內進行，抑或包括其活動係在禁區 外進行而一時之進入或短暫通過禁區而言？（以道路之標線 為例，本件所謂等深線20公尺之界線性質，究竟如同「雙黃 線」不得跨越之禁制標線性質；抑或為「白虛線」得為超車 或其他原因而短暫跨越，而只要不一直保持逆向行車即非違 規？）基於法規明確性及必要性之合憲性要求，水域遊憩活 動管理辦法之目的在防止危害發生及維護自然資源等以發展 觀光，管制水域為方法而非目的，於海上無明確可立即辨識 之實體界線存在之情形下，人民若非長時間逗留在禁區內進 行水域遊憩活動，而係短暫經過或通過該禁區，即不符合在 禁區內「以遊憩為目的而從事水域遊憩活動」之客觀法規文 義（故上開等深線20公尺之界線應較似「白虛線」而非「雙 黃線」）。故基於合憲性及合目的性之解釋，本件原告自非 禁區之奇萊鼻燈塔以南出海，沿「等深線20公尺以外」之非 禁區水域活動，至七星潭禁區外，因陳抗之目的，而短暫通 過禁區，於七星潭泊地上岸遞交陳情書後，再由原地出海至 禁區以外，期間約十分鐘，並無以「遊憩為目的」於禁區內 逗留從事活動之情事，應不合於水域遊憩活動管理辦法第3
條第1項所定義之「水域遊憩活動行為」及發展觀光條例第6 0條所謂「於公告禁止區域從事水域遊憩活動」之文義，應 不屬得依此條規定處罰之行為。
㈦發展觀光條例第36條授權交通部制定「水域遊憩活動管理辦 法」之目的，主要在管制而非禁止水域活動。政策上係採「 自由下水」、「自由航行」、「自負其責」等原則，並同時 修訂國家賠償法，免除主管機關管制上之責任，以朝更開放 之方向，使人民得親近大海。被告110年3月11日府觀產字第 1100008092B號「預告修正本縣和平溪口至七星潭海岸風景 特定區水域遊憩活動分區(詳如附圖)限制相關事項。」，即 有意落實上述原則，而就本件原告進出各一次之七星潭水域 以「限制」取代「禁止」，足見原告之陳抗活動已達到一定 作用，並突顯被告系爭公告禁止之非必要性。雖此預告尚未 形成正式之公告，而無從新從輕原則，免除原告所受處罰之 依據，惟原處分於裁量上，未審酌原告之動機、目的及行為 性質，仍有可議之處。
㈧綜上所述，原處分所據以裁罰之被告106年6月21日府觀產字 第1060104019號公告，因未踐行「應刊登政府公報或新聞紙 」之法定程式，與行政程序法第157條第3項規定有違，應不 生效力，且原告如事實概要欄所述之行為，性質上不符合水 域遊憩活動管理辦法第3條第1項所定義之「水域遊憩活動行 為」及發展觀光條例第60條所謂「於公告禁止區域從事水域 遊憩活動」之文義，且解釋上應為合憲性及合目的性限縮而 非擴張，其對原告作成本件處罰之處分，係屬無據，是被告 所為原處分有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴 請撤銷，為有理由，應予准許。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本 院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 30 日 行政訴訟庭 法 官 沈培錚一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 12 月 30 日 書記官 黃慧中