高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00689號
原 告 中國石油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 丁○○
己○○
邢強
被 告 高雄市政府
代 表 人 乙○○代理市長住同
訴訟代理人 丙○○
戊○○
上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院
環境保護署中華民國九十四年六月三十日環署訴字第０九四００
五０一四二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要:
緣訴外人台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）所有坐落 高雄市○○區○○段三二二地號土地（下稱系爭土地）即原 告廠區東門外圍區域，經被告所屬環境保護局於民國（下同 ）九十三年八月二十三日派員前往進行土壤採樣，檢測結果 其土壤中總石油碳氫化合物檢測值為一八、七三０mg/kg， 已超出土壤污染管制標準一０００mg/kg（如上準環境科技 股份有限公司九十三年九月二日土壤樣品檢驗報告，樣品名 稱：K02-S-24-2）；另依據行政院環境保護署環境檢驗所九 十三年九月十日（九三）環檢一字第三七二七號檢測報告（ 報告編號：AA93C0029，樣品編號：K02-S24-2）所示，該土 地於不同採樣深度之土壤檢測結果，其土壤中總石油碳氫化 合物達一八四一mg/kg，亦超出土壤污染管制標準一０００ mg/kg。被告乃依據土壤及地下水污染整治法第十一條第二 項前段暨同法施行細則第十三條規定，於九十四年二月一日 以高市府環二字第０九四０００五九九一號公告劃定該土地 為土壤污染控制場址，並依據同法第十四條第一項、第二項 暨土壤及地下水污染管制區管制辦法第四條、第五條、第七 條及第十條規定，同時公告劃定該土地為土壤污染管制區。 原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政 訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分（即被告九十四年二月一日高市府環二字 第０九四０００五九九一號公告）均撤銷。二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）被告九十三年八月二十三日於系爭土地取一處土壤樣品檢 測，採樣地點座標為東經120°18'52.0"北緯22°43'7.3" ，該處土壤中總石油碳氫化合物濃度為一八七三０mg/kg ，逾土壤污染管制標準一０００mg/ kg，被告於九十四年 二月一日即依據土壤及地下水整治法第十一條第二項及第 十四條第一項公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污 染管制區，並認定原告為污染行為人，實有損原告權益。（二）依土壤及地下水污染防治法第十一條第二項及第十四條第 一項規定，顯見被所在地主管機關列為污染控制場址之要 件必須是土壤或地下水「污染來源明確」，且污染物濃度 要達土壤或地下水污染管制標準者，被告於九十三年八月 二十三日於系爭土地取一處土壤樣品檢測，該處土壤中總 石油碳氫化合物濃度為一八七三０mg/kg，被告依據此一 數據，未進行污染來源調查，即認定系爭土地為污染土壤 控制場址。且被告亦未詳究鄰近地區之相關檢驗數據，進 一步追查污染來源，即判定原告為系爭土地之污染行為人 ，並予以責成行為，實有率斷可議之處。
二、被告主張之理由：
（一）程序部分：
被告九十四年二月一日高市府環二字第０九四０００五五九 一號公告劃定台糖公司所有之系爭土地為土壤污染控制場址 暨土壤污染管制區，原告非前開公告之土地所有權人、使用 人或管理人，卻提起訴願，經行政院環境保護署九十四年六 月三十日環署訴字第０九四００五０一四二號訴願決定，以 原告並非系爭土地之所有人及使用人，對其權利或法律上之 利益自不生影響，並未損害原告現存之權利或法律上利益， 尚難認有法律上之利害關係，從而其提起訴願，即欠缺訴願 之權利保護必要要件，並非適格之訴願人。
（二）實體部分：
１．依據行政院環境保護署環境檢驗所九十年七月二十六日（ 九十）環署檢字第四六八一九號公告之「土壤採樣方法」 （ＮＩＥＡ Ｓ１０２．６０Ｂ）六、採樣及保存（二） 採樣點配置與採樣深度：１．採樣方式(1)之主觀判斷採
樣（Judgmental sampling）：當確知或可目視污染源所 在位置時，根據專業判斷直接於定點採樣，可節省採樣及 分析成本，被告採樣方式並無不妥之處。
２．按行政院環境保護署九十三年八月十二日環署土字第０九 三００五三三七六號函略謂：「依據土壤及地下水污染整 治法第十一條第二項規定．．．，依法應無涉污染行為人 明確與否之問題。」查系爭土地之土壤污染物係總石油碳 氫化合物，且其土壤污染物濃度已逾土壤污染管制標準， 系爭土地之土壤污染明確，被告爰依據地下水污染整治法 第十一條第二項前段暨同法施行細則第十三條規定，公告 該土地為土壤污染控制場址；並依據土壤及地下水污染整 治法第十四條第一項、第二項暨土壤及地下水污染管制區 管制辦法第四條、第五條、第七條及第十條規定，公告劃 定該土地為土壤污染管制區。揆諸首揭法條及相關規定， 原處分依法並無不合。
３．依據原告九十三年八月三十一日高安字第０九三０００二 八三六號函略謂：「本廠於高楠段三二八地號西邊有兩支 半屏山儲運課至觀音儲運課之十吋地下管線經過，其中一 支輸送汽油，另一輸送石油腦，．．．。另本廠於高楠段 三二八地號北邊輸送高楠段三二八地號北邊輸送帶下有十 三支地下管線，這些管線大部份為本廠輸往林園、大社及 仁武工業區之長途管線，．．．。」顯示本件被公告之系 爭土地附近有多處原告佈設之油品等物質輸送設施，且附 近並未發現有其他單位之相關輸送設施；另據原告九十三 年十一月二十二日高安字第０九三０００三七八九號函略 謂：「本廠所屬由半屏山儲運課輸送汽油至觀音儲運課之 十吋管線，在鐵路東側輸送帶架塔門口處，於民國八十二 年三月十五日被當時進行輸送帶施工之承攬商不慎挖破， ．．．。」足證原告所有之緊鄰該土地之油管確有油品洩 漏之事實。
４．又依據原告八十七年一月提報之「地下水初期整治修正方 案報告（REV.2）」摘要如次：
（１）第一－二頁１．２計畫背景段敘明略謂：「主要的地 下水污染地區在高廠東門周界及附近，污染物的型態 包含游離態及溶解態兩種碳氫化合物。污染的油品類 為煤油、汽油、柴油、合成汽油、四號及五號航空燃 料油等。」
（２）第二－四頁２．２．２含水層特性段敘明略謂：「高 廠廠區地下水水位約在地表面下二至四公尺處，其水 位變化從高廠西門之海平面以上十三．五公尺逐漸向
高廠東門下降至海平面以上八公尺，．．．，地下水 流向因受高廠西區人工水塘及後勁溪水位之影響，形 成在高廠西區往東及東北方向流，在高廠工場操作區 中心地帶為往東流，在高廠東緣為往東及東北方向流 。地下水流速由西向東先增大繼而轉小，其估計值介 於０．二一一m/day~一．三九七m/day。」 （３）第二－五頁２．３地下水污染現況２．３．１潛在污 染源段敘明略謂：「廠區地下水潛在的污染源包括油 槽及地下管線的滲漏。在靠近廠區東邊東門附近井中 ，發現有液體碳氫化合物污染及碳氫化合物溶於水中 ，經氣相層析儀分析後，顯示主要污染物為汽油，其 次亦有石油腦、柴油、硫醇、四號及五號航空燃料油 等。」
５．原告於現址從事石油煉製等作業已數十年，其相關儲存、 輸送油品等物質之設施遍佈廠區內外，其大小不等之漏油 事故亦斑斑可考。以原告於九十一年四月三日發生之Ｐ－ ３７油槽洩漏事件、九十三年六月二十五日發生之Ｑ－１ ０２油槽洩漏事件即為明證。另被告於九十三年八月二十 三日前往原告東門外圍區域該土地進行土壤採樣作業，於 採樣深度距地表四五０至五八０公分處之土壤樣品檢測結 果，其土壤中總石油碳氫化合物檢測值最高達一八七三０ mg/kg，已超出土壤污染管制標準一０００mg/kg，顯有部 份洩漏之油品係經由地下水之傳輸，污染位於該區域下游 之該土地。
理 由
壹、程序部分：
本件被告代表人陳其邁代理市長業於九十四年九月二十六日 離職，由乙○○代理市長接任，茲被告新任代表人乙○○代 理市長具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。貳、實體部分：
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政 法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之；行政訴訟法第一百 零七條第三項定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或 延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院 提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認為第一 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政 法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項及第三項定 有明文。
二、經查，訴外人台糖公司所有之系爭土地，即在原告廠區東門 外圍區域，經被告所屬環境保護局於九十三年八月二十三日 派員前往進行土壤採樣，檢測結果其土壤中總石油碳氫化合 物檢測值為一八、七三０mg/kg，已超出土壤污染管制標準 一０００mg/kg（如上準環境科技股份有限公司九十三年九 月二日土壤樣品檢驗報告，樣品名稱：K02-S-24-2）；另依 據行政院環境保護署環境檢驗所九十三年九月十日（九三） 環檢一字第三七二七號檢測報告（報告編號：AA93C0029， 樣品編號：K02-S24-2）所示，該土地於不同採樣深度之土 壤檢測結果，其土壤中總石油碳氫化合物達一八四一mg/kg ，亦超出土壤污染管制標準一０００mg/kg。被告乃依據土 壤及地下水污染整治法第十一條第二項前段及同法施行細則 第十三條規定，以九十四年一月六日高市府環二字第０九四 ００００七九一號公告，劃定系爭土地為土壤污染控制場址 ；同時依據土壤及地下水污染管制區管制辦法第四條、第五 條、第七條及第十條規定劃定系爭土地為土壤污染管制區。 被告復於九十四年一月十一日以高市府環二字第０九四００ ０一六八０號函核認原告為污染行為人，同時命原告於九十 四年一月三十一日前提出污染控制計畫。嗣被告以九十四年 二月一日高市府環二字第０九四０００五九九一號函撤銷前 揭公告，同時以同一文號另為修正公布等情，業據兩造分別 陳述在卷，並有上準環境科技股份有限公司土壤樣品檢驗報 告、行政院環境保護署環檢驗所檢測報告、被告九十四年一 月六日高市府環二字第０九四００００七九一號公告及同年 二月一日高市府環二字第０九四０００五九九一號函及所附 公告附原處分卷及本院卷可稽，自堪信實。原告提起本件訴 訟，無非以：被告僅依系爭土地土壤總石油碳氫化合物濃度 逾管制標準，而未進行污染來源調查，即依據該數據認定系 爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，並認定原告 為污染行為人，實有損原告權益，其所為處分實為率斷云云 ，資為爭執。
三、按行政訴訟中之撤銷訴訟，需因作成行政處分而權利或法律 上利益受損害者始得提起之，亦即因行政機關所為處分而權 利受有損害之相對人，始有提起行政訴訟之權能（吳庚著， 行政爭訟法論，八十八年五月修訂版，第五十四頁參照）。 經查，被告以九十四年一月六日高市府環二字第０九四００ ００七九一號公告，劃定系爭土地為控制場址，同時依據土 壤及地下水污染管制區管制辦法第四條、第五條、第七條及 第十條規定劃定系爭土地為土壤污染管制區，其公告事項為 ：「．．．三、場址現況概述：（一）土地所有權人台灣糖
業股份有限公司於八十九年一月一日與黃國興先生簽訂耕地 租賃契約書，租別為甘薯，租賃期限至九十四年十二月三十 一日止。（二）使用現況：目前該地號土地上堆置有一些模 板，一部份種植果樹，其他地方雜草叢生。．．．五、管制 事項：（一）污染管制區內禁止下列行為：（１）置放污染 物於土壤。（２）注入廢（污）水於地下水體。（３）排放 廢（污）水於土壤。（二）從事土壤挖除、回填、暫存、運 輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各 級主管機關核准後始得為之。上述清理或污染防治計畫書得 合併於污染防治或整治計畫中提出。（三）土壤污染管制區 內禁止下列土地利用行為，但經各該主管機關同意者，不在 此限：一、新建、增建、改建或修建非因污染整治計畫或污 染控制計畫需要之建築物或設施。二、符合開發行為應實施 環境影響評估細目及範圍認定標準，應進行環境影響評估之 行為。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環 境之土地利用行為。」而被告九十四年二月一日高市府環二 字第０九四０００五五九一號函則係就上開高市府環二字第 ０九四００００七九一號公告事項五、管制事項增列「禁止 農作物耕作」乙項，其餘內容仍援用原公告，則觀諸被告後 者公告之內容係直接限制系爭土地所有人及使用人之權利並 規範其義務。惟查，系爭土地為台糖公司所有，並於八十九 年一月一日與黃國興簽訂耕地租賃契約，然目前系爭土地上 堆置一些模板，一部份種植果樹，其餘部分則雜草叢生，原 告既非系爭土地之所有人及使用人，即非系爭公告之相對人 ，其權利或法律上利益，並未因本件行政處分而直接受有損 害，已甚明確。
四、又依行政訴訟法第四條第三項之規定，撤銷訴訟之提起，固 不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關 係人，認為行政處分違法損害其權利或法律上利益者，亦得 依上開法條提起撤銷訴訟。至是否為利害關係人，觀諸改制 前行政法院七十五年判字第三六二號判例：「因不服中央或 地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人 ，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人 為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事 實上之利害關係在內。．．．。」可知，須因法律上利益受 到侵害之人，始能以利害關係人之資格就他人之行政處分提 起撤銷訴訟；若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害 關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起 行政爭訟。所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學 理之見解，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人（即
第三人）範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範 對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定第 三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或 一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象 、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知 亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴 訟（參見司法院釋字第四六九號解釋理由書；吳庚，行政爭 訟法論，八十八年修訂版，第一Ｏ五及一０六頁參照）。是 以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定 行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規 範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之 目的，不盡相同，然該二說非不可互為補充，以保障人民之 訴訟權。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可 藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為 具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上 利益，而僅係單純事實上利益或反射利益受損害，則非為法 律所保護之對象，自不在上開所稱利害關係人之範圍內，是 倘該第三人執此起訴，即難謂其有訴訟權能，要不待言。五、再按土壤及地下水污染整治法之立法目的乃為預防及整治土 壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生 活品質，增進國民健康，此觀該法第一條規定自明。又按「 各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進 行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染 物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調 查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明 確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標 準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址 （以下簡稱控制場址）；．．．。」、「所在地主管機關應 依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公 告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土 壤、地下水污染範圍變更時，亦同。前項土壤、地下水污染 管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境 需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、 農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商 有關機關定之。」同法第十一條第一項、第二項前段及第十 四條第一項、第二項分定有明文。由此觀之，該法之立法目 的為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源 之永續利用、改善生活品質、確保國民健康等公共利益而設 。故規定受污染之土壤或地下水應由所在地主管機關公告為 控制場址，且所在地主管機關得依控制場址之土壤、地下水
污染範圍，劃定、公告管制區，並報請中央主管機關備查， 就該管制區內之土地使用或人為活動，得由中央主管機關會 商有關機關依居民健康及生活環境需要，訂定管制事項。足 見該法就其法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效 果及社會發展因素等綜合判斷，並非保障特定人之意旨，而 係以保護全體國民健康及生活環境為目的，則依前揭說明， 前揭控制場址及土壤污染管制區縱位於原告廠區東門外圍區 域，但原告既非系爭公告之相對人，其權利或法律上利益亦 不因該公告而受有損害，揆諸前揭說明，自非法律上利害關 係人，即難謂有訴訟權能。
六、至於被告另於九十四年一月十一日及三月七日分別以高市府 環二字第０九四０００一六八０號、高市府環二字第０九四 ００一０八三二號函，核認原告為污染行為人，同時命原告 於九十四年一月三十一日前提出污染控制計畫，並於系爭土 地豎立告示標誌或設置圍籬及為其他應變必要措施乙節，固 有該二函附卷可稽。惟上開二函雖對原告之權利或法律上利 益產生不利益之影響，惟其係屬本件公告以外之另一行政處 分，原告可否對之提起行政救濟，乃其他之法律問題，與本 件行政訴訟尚屬無涉。另被告於九十四年三月二十二日高市 府環二字第０九四００一０三八二號函檢送訴願答辯書予行 政院環境保護署，其內雖載有「．．．另本府依據土壤及地 下水污染整治法第十一條第四項規定，命污染行為人中國石 油股份有限公司提出該場址污染控制計畫，經本府核定後實 施。．．．。」等語，惟此係被告向行政院環境保護署所提 出之訴願答辯書，並非被告前揭公告，亦與本件行政訴訟無 涉，附此說明。
七、綜上所述，本件依原告所訴之事實，已足認原告並非本件行 政訴訟適格當事人而無訴訟權能，則其提起本件訴訟即欠缺 權利保護要件。訴願決定以原告非適格之訴願人，而從程序 上為不受理之決定，依法洵無不合。又原告提起本件行政訴 訟，在法律上顯無理由，應予判決駁回，並不經言詞辯論而 為之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百 零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如文。中 華 民 國 94 年 12 月 2 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明
法 官 詹日賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。中 華 民 國 94 年 12 月 2 日 書記官 宋鑠瑾
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