臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1569號
原 告 許煌
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇（主任委員）
上列當事人間公民投票法事件，原告不服被告中華民國110年12
月18日全國性公民投票第18案投票，，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：被告於民國110年5月14日以中選綜字第11030502 03號公告全國性公民投票案第18案成立（提案主文為「你是 否同意政府應全面禁止進口含有萊克多巴胺之乙型受體素豬 隻之肉品、內臟及其相關產製品？」，下稱「系爭公投提案 」），並於110年12月18日進行全國性公民投票，投票結果 系爭公投提案不通過，經被告以110年12月23日中選綜字第1 103050670號公告投票結果。原告不服，向本院提起本件訴 訟，請求確認被告所舉辦之110年12月18日全國性公民投票 第18案投票無效。
二、原告主張要旨及聲明：
㈠原告就系爭公投無效聲請保全證據案，本院110年度聲字第16 2號裁定雖以原告不適格為不利裁定，原告提起抗告，最高 行政法院111年度抗字第77號裁定以「抗告人已於 110年12 月30日提起行政訴訟，且已於111年3月7日分案，由原審法 院110年度訴字第1569號公民投票法事件審理中，則法院審 理本案訴程序已達可以調查證據之程度，抗告人本得於本案 訴訟序中直接聲請調查證據」，確認原告就系爭公投無效案 ，當事人適格，並得聲請調查證據確定在案。
㈡系爭公投提案關乎萊豬進口所造成健康傷害，絕非公投案領 銜人個人利害，因此涉及公投無效事項，任何投票權人均有 權提起公投無效之訴，公民投票法（下稱「公投法」）第48 條剝奪公民之訴訟權，牴觸憲法第15條、16條人民財產權、 生存權、訴訟權之保障，自為違憲而當然無效。 ㈢政府既可利用辦理選務「秘密投票」公權力之機會，過程皆 不公開，集體為「作票、抽換票、灌票、換票箱」等等，在
犯罪完成後，縱然所謂「唱票公開」，不過對犯罪行為之「 擦脂抹粉」而已，對確保「印出選票、送付選票、驗票箱、 投票、投票封箱、啟封、開票、開票封箱、保管選舉票及選 舉人名冊」等等每一行政程序之合法性、公正性、真實性， 完全無任何意義。政府挾其龐大行政權優勢，控制媒體以各 種手段阻擾相關訊息、證據曝光，因此投票權人縱然向檢察 官提起刑事告訴，本於檢察一體，在所謂「偵查不公開」、 「個資保護」、「洩密」層層保護下，案件自是石沈大海， 永不見天日。故公投法第51條完全剝奪投票權人之訴訟權， 牴觸憲法第15條、16條人民財產權、生存權、訴訟權之保障 ，自為違憲而當然無效。
㈣公職人員選舉罷免法（下稱「選罷法」）第57條第5項所謂「 同意領取投開票報告」，所有非法、犯罪行為，均可洗白「 合法化」，每次「選舉」皆僅是一場秀，人民投票只是被當 傻子而已，民主法治全是騙局。選罷法全部無效，無任何正 當程序之系爭公投自當然無效。「痩肉精」為藥品，根本不 得加入動物飼料中使用，否則長期食用含有「痩肉精」之肉 品，將造成國民長期性身體損害，無法回復。為保護國民健 康，政府自應禁止使用。且健康、生命為基本人權，不容以 任何所謂「經濟利益」來換取，更不容以所謂「經被害人同 意」取得適法性、正當性，此為基本法理，憲法第22條亦定 有明文。因此縱然「公投同意」，其仍係違背憲法第22條而 當然無效。
㈤聲明：請求確認被告所舉辦110年12月18日全國性公民投票第 18案投票無效。
三、被告答辯要旨及聲明：
㈠按最高行政法院109年度判字第300號判決意旨，除法律有特 別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種 類，均以原告主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利 用此程序救濟其權利之訴訟權能。公投法所規範之公民投票 行為，目的在補民主代議制度功能之不足，著重在國民多數 意見之呈現，而非呈現國民個人法益之保護，故無法結合保 護規範理論，而導出「投票權人依公投法而享有爭執舉辦公 民投票決定行政作為之主觀公權利」，本件原告並非系爭公 投提案人之領銜人，亦無法認其有公投投票無效提起救濟之 主觀公權利，尚難認其有訴訟權能，自屬當事人不適格，其 訴顯無理由，應予駁回。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院的判斷：
㈠按在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為
原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「 當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利 為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民 權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故 行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外 ，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀 權益之救濟制度（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特 別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種 類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而 利用此程序救濟其權利之訴訟權能。參酌司法院釋字第469 號解釋理由書對於「保護規範理論」之闡釋，係以具體個案 而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條 件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為 之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如 法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律 之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因 素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主 張其權益因國家作為或不作為而受損害者，亦應許其依法請 求救濟，即承認其有主觀公權利受損害，而具訴訟權能。是 以，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合 判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得 主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言（最高行政法 院109年度判字第300號判決參照）。
㈡經查，原告主張人民生存權、財產權應予保障，憲法第15條 有明文規定，人民有訴訟權，憲法第16條亦有明文規定。系 爭公投提案萊豬進口造成健康傷害。因此，涉及公投無效事 項，任何投票權人均有權提起公投無效之訴云云。惟公投法 第1條前段規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民 直接民權之行使，特制定本法。」可知，公投法所規範之「 公民投票」行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著 重在國民多數意見之呈現，並非國民個人法益之保護，自無 法結合「保護規範」理論，導出「投票權人依公民投票法而 享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」有最高 行政法院96年度裁字第4010號裁定，可資參照。且公投法第 六章公民投票爭訟第48條第1項規定：「有下列情事之一者 ，檢察官、提案人之領銜人得於投票結果公告之日起十五日 內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起公民投票投 票無效之訴：……」第50條第1項規定：「公民投票案之通過 或不通過，其票數不實足以影響投票結果者，檢察官、公民 投票案提案人之領銜人，得於投票結果公告之日起十五日内
，以該管選舉委員會為被告，向管轄法院提起確認公民投票 案通過或不通過之訴。」準此，公投法已就何者有訴訟實施 權定有明文，即關於公民投票無效之訴及確認公民投票案通 過或不通過之訴，以檢察官及提案人之領銜人為提起人發覺 有構成公民投票無效、公民投票案通過或不通過無效之情事 時，係向檢察官舉發，並未賦與以該管選舉委員會為被告提 起司法救濟之主觀公權利。茲公投法已就何者有訴訟實施權 定有明文，原告主張任何公投案投票權人均有權提起公投無 效之訴，自無可取。
㈢司法院釋字第591 號解釋文：「憲法第16條所保障之訴訟權 ，旨在確保人民於其權利受侵害時，有依法定程序提起訴訟 ，並受法院公平審判之權利。惟訴訟應循之程序及相關要件 ，立法機關得衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟制度之功能 及訴訟外解決紛爭之法定途徑等因素，為正當合理之規定； 倘其規範內容合乎上開意旨，且有其必要性者，即與憲法保 障訴訟權之意旨無違。」可知，訴訟救濟應循之審級、程序 及相關要件，係由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴 訟政策目的，及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理 之規定，此屬立法裁量之範圍，故何人始得提起行政救濟、 其救濟程序為何，均應依法律之規定惟按訴訟救濟應循之審 級、程序及相關要件，係由立法機關衡量訴訟案件之種類、 性質、訴訟政策目的，及訴訟制度之功能等因素，以法律為 正當合理之規定，此屬立法裁量之範圍，故何人始得提起行 政救濟、其救濟程序為何，均應依法律之規定，若無法律規 定得提起救濟之人，尚不能僅憑憲法上概括之基本權規定， 即得作為其有權提起行政爭訟之依據。而公投法就公民投票 相關案件，何人可提起及如何如何提起訴訟定有明文，故若 非法律規定得提起救濟之人，自不能僅憑憲法上概括之基本 權規定，作為其提起行政爭訟之依據。原告主張公投法第48 條、第51條剝奪投票權人之訴訟權而無效，其依據憲法第15 、第16條及第22條規定，有權提起系爭公投案無效 之訴， 乃原告一己之見，為不可採。原告所舉最高行政法院111年 度抗字第77號裁定就原告於該案件當事人是否適格乙節，並 未論述，自無從據認原告於本件當事人適格，為有利原告之 認定。
五、末按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者， 行政法院得不經言詞辯論，逕以判決驳回之。」行政訴訟法 第107條第3項定有明文。綜上所述，原告提起本件確認訴訟 ，不符公投法第48條及第51條規定，且未能舉證其個人權利 或法律上利益有何因系爭公投案為被告認符合規定，而受有
侵害，其當事人乃不適格，其訴在法律上顯無理由，爰不經 言詞辯論，逕以判決驳回之。而原告就系爭公投案有當事人 不適格情事，已如上述，是就兩造其餘攻擊防禦方法核已與 本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，原告聲請調查證 據，請求調取全國各直轄市、縣（市）選舉委員會所保管之 選舉人名冊、各開票所之投開票報告表，及被告公布之各開 票所之投開票結果，即無必要，均附敘明之。
六、據上論結，原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107 條 第3項、第98條第1項 前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 3 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 陳 心 弘
法 官 鄭 凱 文
法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 11 月 3 日 書記官 李 建 德