臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1153號
111年10月6日辯論終結
原 告 彭天豪
訴訟代理人 周宇修律師（兼送達代收人）
李郁婷律師
被 告 衛生福利部疾病管制署
代 表 人 周志浩（署長）
訴訟代理人 李荃和律師
吳佳樺律師
上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件
，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
確認原處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國110年8月22日自美國入境，被告依傳染病防治法 第58條第1項第4款規定，於同日開立編號02-2108-0055900 「防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康聲明暨居家檢疫通知書 」，命原告自110年8月22日至同年9月5日在新北市深坑區北 深路3段265號防疫旅館內進行居家檢疫（下稱原處分）。原 告於110年8月22日入住防疫旅館，於110年9月5日解除隔離 後，返家進行7日自主健康管理。原告不服原處分，於110年 9月30日提起本件確認訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠原告於收受原處分後，雖有30日提起訴願期間，惟原告於提 起訴願前，已完成原處分的隔離要求，原處分已執行完畢而 不復存在，且原告所受人身自由的限制不可回復，故原告提 起確認處分違法之訴，無違補充性原則。又原告因工作之故 ，經常往返他國，可合理期待未來將受被告反覆作成類似處 分，而有人身自由及財產權侵害的可能，參酌司法院大法官 釋字第546號解釋，原告有確認利益。
㈡依司法院大法官釋字第384、567號解釋及釋字第443、636、6 64號解釋理由書意旨，原處分令原告於一定期間內拘束人身 自由在一定處所，已構成拘禁，縱無憲法保留，亦應由法律 明確規定。被告依傳染病防治法第58條第1項第4款規定作成 原處分，然該條款所稱「居家檢疫」，文義上是指於住家進 行檢疫措施，不包含在住家以外處所進行檢疫。被告將「居 家」要件不當擴大解釋為旅館，已脫離文義。就體系解釋而
言，傳染病防治法第58條第1項第4款規定無如同法第48條第 1項規定「令遷入指定之處所」，且「令遷入指定之處所」 對人民自由、權利的侵害與限制，較「居家」為甚，被告不 得擴張解釋「居家」要件。
㈢衛生福利部110年7月22日衛授疾字第1100200037號公告（下 稱037號公告)變更其109年4月13日衛授疾字第1090200293號 公告的「居家隔離及居家檢疫對象應遵守及注意事項」（下 稱293號公告），強制原告須在防疫旅館行居家檢疫。嚴重 特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心（下稱中央流行疫情 指揮中心）110年6月25日記者會表示是因應傳染力較高的De lta病毒。但無任何證明顯示在自宅隔離不足以因應Delta病 毒，而須強制在防疫旅館檢疫。被告採用對人民權益侵害較 大的強制入住防疫旅館措施，有違比例原則。又即便自110 年6月27日零時起，入境者全數強制在防疫旅館或集中檢疫 所隔離檢疫，仍有駐臺外國使節或外交人員入境後在自宅居 家隔離的情形，顯見被告亦認同居家檢疫即足以避免疫情擴 散，加上電子圍籬等監控措施，居家檢疫足以達到防疫效果 ，無須採行強制入住防疫旅館措施。再者，據相關統計，自 109年4月4日至110年7月3日，境外入境者感染人數比例僅0. 45％；截至110年9月9日止，境外移入的確診數僅占全國染疫 人口的9％。是以，統計上亦無合理依據足以支持對已取得核 酸檢測報告陰性證明而獲准入境的旅客，一律採取強度高於 境內居民（居家隔離）的強制入住防疫旅館措施。相較於其 他國家對入境旅客的限制措施，被告無差別的命所有入境者 進行14日防疫旅館強制隔離，不問入境者是否已施打疫苗而 得減少隔離天數或免除隔離、亦不問入境者是否有獨立自宅 可行居家隔離，嚴重違反比例原則。
㈣原告無相關確診症狀，亦未接觸疑似或確診患者，究係基於 何事實及理由應強制在防疫旅館檢疫，原告無從明瞭，原處 分有事實及理由記載不完備的瑕疵。又原處分僅載明「依據 臺灣法令規定，您為居家檢疫對象……」，未特定法令名稱及 條號，無法得知法源依據，有違行政程序法第96條第1項第2 款規定。再者，原處分未記載機關首長的署名或蓋章，也違 反行政程序法第96條第1項第4款規定。
㈤參據臺灣彰化地方法院108年度簡字第10號行政訴訟判決見解 ，被告作成原處分應優先適用行政程序法第48條第5項前段 規定，始日不計時刻應以1日論。因此，原告自110年8月22 日返臺入境，當日即應以1日論之，自該日起算14日，原告 應於9月4日凌晨即解除隔離，然原處分卻以9月5日24時為檢 疫結束日，顯有違行政程序法第48條第5項規定。
㈥聲明：確認原處分違法。
三、被告答辯及聲明：
㈠原處分第3頁第7點明確記載，如不服原處分者，得繕具訴願 書提起訴願。縱原告身處防疫旅館隔離，仍可表明不服原處 分之旨，視為提起訴願。原告未提起訴願，於訴願期間經過 後，逕提起本件確認訴訟，已違反行政訴訟法第6條第3項關 於確認訴訟補充性原則，原告起訴不合法。
㈡傳染病防治法第58條第1項第4款有關居家檢疫規定，並非僅 從狹義或形式上的「居家」概念理解，自該法整體規範意旨 及立法目的可知，為防止疫情擴大，無論是居家檢疫或集中 檢疫、隔離治療等措施，皆是將傳染病阻隔在一定空間內， 只要是可供受隔離者使用的特定空間，均屬「居家」所得理 解與涵蓋的範圍。縱認強制入住防疫旅館非屬居家檢疫的範 疇，亦可理解為傳染病防治法第58條第1項第4款「其他必要 之措施」。是以，原處分沒有違反傳染病防治法第58條第1 項第4款規定，也沒有違反法律保留與明確性原則。 ㈢原處分第2頁中間左邊欄位有記載「依據臺灣法令規定」；下 方欄位載明依傳染病防制法第58條規定，入境旅客應詳實填 寫並配合居家檢疫及自主健康管理措施。又自非高風險國家 入境旅客須入住防疫旅館的規定，最早於110年6月25日由中 央流行疫情指揮中心在記者會上發布，並於同時間作成新聞 稿（下稱0625新聞稿），後又作成037號公告。原告於110年 7月26日出境，同年8月22日自美國返臺入境，故原告於出國 前已可知悉此一最新規定，且原處分附有QRcode，方便處分 相對人自行連結至037號公告，知悉相關檢疫措施及依據， 原處分應無違反行政程序法第96條第1項第2款規定。又原處 分雖無機關首長的署名、蓋章，惟原處分第2頁下方填發單 位欄已載明「衛生福利部疾病管制署」，形式上觀之，足使 一般具合理判斷能力者，知悉處分機關為被告，無重大明顯 瑕疵，亦不影響處分實質內容與結果。
㈣依世界衛生組織西元2020年3月19日發布圍堵COVID-19檢疫措 施建議暫時指引，說明檢疫目的為限制個人活動或區隔具感 染風險的人，以監測其症狀並及早發現個案；再參酌西元20 20年2月11日發布防堵回國旅客檢疫COVID-19病毒及隔離措 施指引，針對隔離措施的時間建議應持續最長14天，方足以 阻斷病毒傳播，故被告對於自感染區入境、接觸或疑似接觸 人員實施隔離14天的措施，有其必要。又自109年10月起源 於印度的Delta病毒有超高傳播力，各國均盡力防堵該病毒 入侵國境，審酌當時我國疫苗涵蓋率僅14.87％，以及各國感 染Delta病毒的本土群聚案例，認為境外移入傳播風險高，2
93號公告已不足以達成居家檢疫的政策目的，故針對自「重 點高風險國家」入境者，採較嚴格的檢疫作為，即須至集中 檢疫所檢疫；對於非屬上開重點高風險國家入境者，則提供 選擇入住經地方政府核可的防疫旅館或集中檢疫所隔離，已 針對不同情況為不同強度的管制，符合比例原則。 ㈤依0625新聞稿可知居家檢疫14日，始日為入境日。又依據行 政程序法第48條第2項規定及衛生福利部109年4月6日衛部救 字第1091361129號函（下稱衛福部109年4月6日函）所示， 該14日應自入境翌日，於本件即為110年8月23日起算。依當 時時空背景，每日入境旅客多達2、3千人，在難以掌握旅客 自機場入住防疫旅館的路程時間下，以入境翌日為隔離起始 日，有其明確性與必要性。又基於防疫目的，並非入境當日 晚上12點始進入居家檢疫處所，縱使入境當日晚上12點前已 進入居家檢疫處所，就該未達1日的零碎時間不應計入居家 檢疫日數，故原處分居家檢疫的結束時間即110年9月5日24 時，與0625新聞稿及037公告無違。
㈥聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，除後述爭點外，餘為兩造所不爭 執，且有原處分（本院卷第45頁）、原告入出境機票及入住 防疫旅館的收據（本院卷第205-207頁）等可以證明，足以 認定為真實。本件爭點包括：㈠原告起訴是否違反確認訴訟 補充性原則？㈡被告有無作成原處分的權限？㈢原處分是否違 反傳染病防治法第58條第1項第4款規定？是否違反法律保留 原則？㈣原處分是否違反比例原則？㈤原處分是否違反行政程 序法第96條第1項第2款及第4款規定？如有違反，是否導致 原處分應予撤銷？㈥原處分有關檢疫期間的起訖是否合法？五、本院的判斷：
㈠原告提起確認處分違法的訴訟，沒有違反補充性原則： ⒈行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：「（第1項）確認行政 處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已 執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違 法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或 可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得 提起之。但確認行政處分無效之訴，不在此限。」第196條 第2項規定：「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原 狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時 ，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟 法為彌補撤銷訴訟或課予義務訴訟等既有訴訟類型，可能 發生權利保護漏洞，於是明定對於「已執行而無回復原狀可
能之行政處分或已消滅之行政處分」，得提起確認處分違法 的訴訟。依前揭規定，確認處分違法的訴訟包括「自始的處 分違法確認訴訟」及「繼續的處分違法確認訴訟」，前者指 原告於起訴時，即直接提起確認處分違法的訴訟；後者則指 原告原係提起撤銷訴訟，於訴訟中發生處分已執行而無回復 原狀可能或已消滅事由，於是轉換訴訟類型，改提起確認處 分違法的訴訟。惟法律關係涉及行政處分者，當事人如有爭 執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分，或以課予義務訴訟請 求作成特定內容的行政處分。故對於行政處分的救濟，以撤 銷訴訟或課予義務訴訟為原則，僅於行政處分已執行而實現 規制效力，且無回復原狀可能者，或行政處分已消滅時，方 許其提起確認訴訟。惟若當事人因逾越起訴期限或因未經合 法訴願程序，已不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，亦不 得以提起確認訴訟的方式，規避撤銷訴訟或課予義務訴訟的 法定要件。此由行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟， 於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給 付訴訟者，不得提起之」即明，此即為一般所稱確認訴訟的 補充性原則。反之，倘當事人或利害關係人未遲誤法定救濟 期間，惟提起撤銷訴訟已無回復原狀的可能者，得依行政訴 訟法第6條第1項後段提起確認處分違法的訴訟（另參酌最高 行政法院前99年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議）， 因其並無規避訴願程序及起訴期間的限制，即非以「確認處 分違法的訴訟」取代遲誤的「撤銷訴訟」，自無違反上述確 認訴訟補充性的要求（最高行政法院109年度抗字第368號裁 定、109年度裁字第2368號裁定意旨參照）。 ⒉原告於110年8月22日入境，於當日即收受送達被告作成的原 處分，並自110年8月22日至同年9月5日在新北市深坑區北深 路3段265號防疫旅館內進行14日的居家檢疫。原告雖然沒有 於原處分送達翌日起30日內（訴願法第14條第1項規定參照 ）循訴願程序救濟，而逕於110年9月30日向本院提起確認原 處分為違法的訴訟。然原處分限定原告在特定的防疫旅館內 進行居家檢疫的期間為110年8月22日至同年9月5日，期滿解 除居家檢疫後，繼續自主健康管理7天即9月6日至同月12日 ，故在原告得提起訴願救濟的30日內，原處分即已執行完畢 而無回復原狀的可能。原告在此情形下，縱使提起訴願及撤 銷訴訟，原處分也無回復原狀的可能，無提起訴願及撤銷訴 訟的實益及必要，亦無規避撤銷訴訟的法定要件可言，自得 依行政訴訟法第6條第1項後段規定，逕提起「自始的處分違 法確認訴訟」。被告主張：原告本可提起訴願，卻不為，待 法定救濟期間經過後，方提起本件確認處分違法的訴訟，違
反補充性原則，起訴不合法等等，應有誤會，而不可採。 ㈡被告有作成原處分的權限：
傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生 福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」傳染病防治法施行細則第16條第5款規定：「中央主 管機關為因應傳染病防治需要，得委任所屬疾病管制署辦理 下列事項：……五、本法第58條至第60條規定之國際及指定特 殊港埠檢疫相關事項。」行政程序法第15條第1項及第3項規 定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委 任所屬下級機關執行之。……（第3項）前2項情形，應將委任 或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。 」衛生福利部依上開規定，以105年8月10日部授疾字第1050 100804號公告，將辦理傳染病防治法第58條至第60條規定的 國際及指定特殊港埠檢疫相關事項委任被告辦理（本院卷第 389-390頁），並刊登於行政院公報（第22卷第152期，105 年8月15日，本院卷第391頁），被告依據傳染病防治法第58 條第1項第4款作成原處分，核屬上開公告授權的範圍，並無 缺乏事務處理權限的違法情事。
㈢原處分限定原告於一定期間內在防疫旅館內進行檢疫，雖符 合傳染病防治法第58條第1項第4款規定措施，然以0625新聞 稿規範檢疫方式及檢疫期間部分，違反法律保留原則： ⒈傳染病防治法第44條第1項規定：「主管機關對於傳染病病人 之處置措施如下：一、第一類傳染病病人，應於指定隔離治 療機構施行隔離治療。二、第二類、第三類傳染病病人，必 要時，得於指定隔離治療機構施行隔離治療。三、第四類、 第五類傳染病病人，依中央主管機關公告之防治措施處置。 」第48條規定：「（第1項）主管機關對於曾與傳染病病人 接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指 定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管 制或隔離等必要之處置。（第2項）中央主管機關得就傳染 病之危險群及特定對象實施防疫措施；其實施對象、範圍及 其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第58條第 1項規定：「主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下 列檢疫或措施，並得徵收費用：一、對前往疫區之人員提供 檢疫資訊、防疫藥物、預防接種或提出警示等措施。二、命 依中央主管機關規定詳實申報傳染病書表，並視需要提出健 康證明或其他有關證件。三、施行健康評估或其他檢疫措施 。四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或 疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其 他必要措施。五、對未治癒且顯有傳染他人之虞之傳染病病
人，通知入出國管理機關，限制其出國（境）。六、商請相 關機關停止發給特定國家或地區人員之入國（境）許可或提 供其他協助。」第59條第3項規定：「……前條第1項檢疫方式 、程序、管制措施、處置及其他應遵行事項等規則……由中央 主管機關定之。」依上開規定可知，傳染病防治法針對確診 的傳染病病人、與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，以及入 、出國（境）人員，分別定有不同的防疫及檢疫措施規範。 衛生福利部以109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告， 新增「嚴重特殊傳染性肺炎」（COVID-19）為第五類法定傳 染病後，被告依上述規定分類，對於經防疫主管機關疫情調 查（俗稱疫調）後，認為可能與COVID-19確診者接觸的民眾 ，依傳染病防治法第48條第1項規定開立「嚴重特殊傳染性 肺炎個案接觸者居家（個別）隔離通知書」（下稱居家隔離 ）或「嚴重特殊傳染性肺炎集中隔離通知書」（下稱集中隔 離）；對有流行地區旅遊史、居住史的入境民眾或航空公司 機組員，依傳染病防治法第58條第1項第4款規定開立「入境 健康聲明暨居家檢疫通知書」（下稱居家檢疫）或「嚴重特 殊傳染性肺炎集中檢疫通知書」（下稱集中檢疫），限制人 民留在政府指定的集中場所（集中檢疫、集中隔離），或自 宅、親友住所、公司宿舍、防疫旅館（居家檢疫、居家隔離 ）內，不得外出，亦不得出境或出國，以達阻斷傳染病傳染 、蔓延的行政目的。
⒉因應COVID-19疫情擴大至全球大流行，中央流行疫情指揮中 心陸續提升旅遊疫情建議等級及擴大地區範圍，並提高入境 者管理強度。自109年3月19日起，所有入境者需居家檢疫14 天，自3月21日起提升全球旅遊疫情建議至「第三級：警告 」。為因應居家檢疫者或隔離者人數遽增，可能發生居家檢 疫者或隔離者因在臺無固定居所，或因獨居無法自理生活， 或因不適合與家人同住等，有進住防疫旅宿接受居家檢疫或 居家隔離的需求，為顧及接受居家檢疫者或居家隔離者權益 及國內防疫安全，中央流行疫情指揮中心於109年3月30日訂 定「COVID-19（武漢肺炎）因應指引：防疫旅館設置及管理 」。合法旅宿業者得據此就旅客入住安排、門禁管理及安全 維護、房間設備、環境清潔及廢棄物清理及人員健康管理等 項目進行檢視及規劃，向地方政府提出申請為防疫旅宿；地 方政府則督導防疫旅宿的管理並進行抽核。此種在「防疫旅 館」檢疫、隔離的模式，其強度介於在政府設立的「集中檢 疫所」檢疫、隔離，以及在「自宅」檢疫、隔離之間。受檢 疫、隔離者在集中檢疫所檢疫、隔離，是由行政機關直接派 員執行，管理上較為嚴謹，不易自由出入，也最具防疫成效
；而在防疫旅館檢疫、隔離，則是在旅宿業者的經營管理下 受拘束，且受檢疫、隔離者得自行選擇入住的防疫旅館，較 有自主、彈性的空間，但旅宿業者不具公權力，管制的強度 不比集中檢疫所；至於在自宅、親友住處檢疫、隔離的情形 ，政府負擔的檢疫成本較低，且因環境的親近性，相對而言 是對人民限制較小的管制方式，但同時因與家人、親友同住 ，且有違規外出的可能性，難以即時阻止，有導致疫情擴散 的風險。然無論是在集中檢疫所、防疫旅館或自宅檢疫、隔 離，都是為達阻斷疫情傳播之目的，以行政處分此一高權措 施，施以罰鍰制裁的心理上強制，違反人民意願，使其身體 受拘束在一定侷限空間內，無從依憑己意離開，行動自由受 到限制，而達於人身自由遭剝奪的程度。至於該侷限空間是 否為國家興建或管理的公共設施，或私營旅宿，甚至人民自 己住居的處所，在所不問。是以，對居家檢疫、隔離所生剝 奪人身自由的效果，應綜合檢視憲法保障人身自由的意旨、 涉及的事物領域、侵害基本權的強度與範圍、所欲追求的公 共利益、有無替代程序及各項可能程序的成本等因素，綜合 判斷（司法院釋字第639、690號解釋參照），而為法律保留 、正當行政程序及比例原則的檢視及認定。另原告雖主張： 傳染病防治法第58條第1項第4款所稱「居家」檢疫，不包括 自宅以外的其他處所，原處分限定原告在防疫旅館內檢疫， 不符合傳染病防治法第58條第1項第4款規定等等。然傳染病 防治法第58條第1項第4款所稱「居家」檢疫，應指相較於由 政府設立的集中檢疫所（集中檢疫）而言，受檢疫者得自由 指定，以之為檢疫期間內棲身住居的處所而言，不以民法上 的住所為限，也不以長久住居為必要，亦包括親友住家或公 司宿舍等。對於不適與家人同住而自願選擇入住防疫旅館者 ，既無違其本意，主觀上視旅館為家，亦無不可。即便是強 制入住防疫旅館，主觀上不欲視旅館為家，而是視為集中檢 疫所的另一型態，仍是在傳染病防治法第58條第1項第4款規 定的措施範圍內。況且該條款尚有「其他必要措施」的概括 規定，也足以含括此種較集中檢疫管制寬鬆的檢疫類型，尚 難認在防疫旅館檢疫已溢脫傳染病防治法第58條第1項第4款 規定文義。至傳染病防治法第48條第1項規定「令遷入指定 之處所」，性質上與傳染病防治法第58條第1項第4款規定的 「集中檢疫」相當，都是具有剝奪人身自由性質的管制措施 ，具體的執行細節容有因規範對象的不同而有差異（傳染病 防治法第48條第2項及第59條第3項規定分別授權衛生福利部 訂定法規命令可知），但不因傳染病防治法第58條第1項第4 款規定沒有相當於同法第48條第1項規定「令遷入指定之處
所」的文字，即認為第58條第1項第4款規定不能含括在防疫 旅館檢疫的類型。原告就此部份的主張，應不可採。 ⒊司法院大法官釋字第443號解釋理由書表示：「憲法所定人民 之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均 受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別 之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡 ，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得 制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書）， 而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由 及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。 至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所 謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受 限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人 民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式 為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規 定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權 應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術 性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因 而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給 付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬 鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之 命令為依據之必要，乃屬當然。」建構層級化的法律保留原 則。依此，有關人身自由的限制，應以法律規範為之。後來 ，司法院大法官作成釋字第690號解釋：「……91年1月30日修 正公布之傳染病防治法（下稱舊傳染病防治法）第37條第1 項規定：『曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管 主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或 施行預防接種等必要之處置。』（下稱系爭規定）……雖系爭 規定並未就強制隔離之期間詳為規定，惟必要處置期間之長 短，事涉傳染病之病源、傳染途徑、潛伏期及其傷害之嚴重 性，自應由該管主管機關衡酌各種情況，並參酌世界衛生組 織（World Health Organization，WHO）之意見而為符合比 例原則之決定……系爭規定未就強制隔離之期間予以規範……固 不影響其合憲性，惟曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者， 於受強制隔離處置時，人身自由即遭受剝奪，為使其受隔離 之期間能合理而不過長，仍宜明確規範強制隔離應有合理之 最長期限……，相關機關宜儘速通盤檢討傳染病防治法制。」 就傳染病防治法中有關剝奪人身自由的強制隔離規範為合憲 解釋，然係作成警告性裁判，亦即91年1月30日修正公布的 傳染病防治法第37條第1項規定，漏未規範強制隔離的期間
或期間上限，於解釋當時（100年9月30日）雖然沒有立即達 到違憲的程度，但因強制隔離的期間涉及人身自由受剝奪的 嚴重程度，仍宜有法律明確規範，假若立法者未能適時就此 為適當的增刪修改，該規定即有違憲可能。傳染病防治法雖 於司法院大法官釋字第690號解釋後，分別於102年6月19日 、103年6月4日、104年6月17日、104年12月30日、107年6月 13日及108年6月19日修正，但仍無隔離或檢疫期間的有關規 範，已有違釋字第690號解釋意旨。縱認隔離或檢疫期間涉 及新型、未知的傳染病病源、傳染途徑、潛伏期等風險因素 的評估，立法技術上無法預為具體明定，也應有具體明確的 法律授權，始允由主管機關於傳染病發生時，得以立即發布 命令為補充規定。對於實施傳染病防治法第58條第1項第4款 規定的方式、措施等，也應依同法第59條第3項規定的授權 ，以法規命令為具體的規範，始符合法律保留原則。 ⒋衛生福利部依傳染病防治法第48條第2項及第59條第3項規定 的授權，已訂有「傳染病危險群及特定對象檢查辦法」（96 年10月19日修正發布）及「港埠檢疫規則」（106年10月17 日修正發布），然就COVID-19此一新型傳染病，尚有不足， 於是依傳染病防治法第48條第2項及第59條第3項規定，於10 9年4月13日作成293號公告，公告「居家隔離及居家檢疫對 象應遵守及注意事項」：「壹、應遵守事項：一、居家隔離 及居家檢疫對象應遵守事項如下：㈠留在家中（或地方政府 指定範圍內），禁止外出，亦不得出境或出國。㈡居家隔離 或居家檢疫期間，請依『嚴重特殊傳染性肺炎個案接觸者居 家(個別)隔離通知書』或『防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康 聲明暨居家檢疫通知書』，自主詳實記錄體溫及健康狀況， 並配合提供手機號碼、回復雙向簡訊健康情形等必要之關懷 追蹤機制。㈢居家隔離或居家檢疫期間，應儘量與家人分開 居住，其共同生活者須與居家隔離或居家檢疫者一起採取適 當防護措施（佩戴醫用口罩與良好衛生習慣），並應保持1 公尺以上距離，不可共食。㈣如有發燒、咳嗽、腹瀉、嗅味 覺異常等症狀或其他任何身體不適，請佩戴醫用口罩，主動 與當地衛生局聯繫，或撥1922，依指示方式儘速就醫，未經 上述程序不得逕行外出就醫就診，且禁止搭乘大眾運輸工具 就醫。㈤居家檢疫者自機場返家應以親友接送、自行駕車為 優先，或搭乘防疫車隊、自行安排專用小客車為限，不得搭 乘大眾運輸工具。㈥居家檢疫者請於搭車時主動出示『防範嚴 重特殊傳染性肺炎入境健康聲明暨居家檢疫通知書』收執聯 ；並全程佩戴口罩。㈦應儘量避免非必要之訪客拜訪，若有 居家隔離或居家檢疫對象之訪客進入家中時，禁止從事近距
離(與非同住者未保持1公尺以上距離或有15分鐘以上面對面 接觸)或群聚型之活動，如從事業務、近距離派對、遊戲、 賭博或其他相類似之活動。㈧上述1至6已於先前居家檢疫個 案入境時，送達之『防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康聲明 暨居家檢疫通知書』或地方衛生主管機關開立之『嚴重特殊傳 染性肺炎個案接觸者居家（個別）隔離通知書』中載明生效 。二、違反上述居家隔離、居家檢疫規定者，依嚴重特殊傳 染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條規定，可裁處最高 新臺幣100萬元罰鍰。貳、其他注意事項……。」（本院卷第4 7頁以下）再於110年7月22日作成037號公告，公告修正「居 家隔離及居家檢疫對象應遵守及注意事項」：「一、應遵守 事項：㈠居家隔離及居家檢疫對象應遵守事項如下：⒈居家隔 離或居家檢疫期間，應留在家中（或嚴重特殊傳染性肺炎中 央流行疫情指揮中心、地方政府指定範圍內），禁止外出， 亦不得出境或出國。⒉居家隔離或居家檢疫期間，請依『嚴重 特殊傳染性肺炎個案接觸者居家(個別)隔離通知書（下稱居 家隔離通知書）』或『防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康聲明 暨居家檢疫通知書（下稱居家檢疫通知書）』，自主詳實記 錄體溫及健康狀況，並配合提供臺灣手機號碼、回復雙向簡 訊健康情形等必要之關懷追蹤機制。⒊居家隔離及居家檢疫 者應配合嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心規定之 檢查。⒋居家隔離及居家檢疫解除後，應繼續自主健康管理7 天。相關規範請遵循本部公告之『自主健康管理對象應遵守 及注意事項』。⒌居家隔離及居家檢疫者如有發燒、咳嗽、腹 瀉、嗅覺或味覺異常等症狀或其他任何身體不適，請配戴醫 用口罩，主動與當地衛生局聯繫，或撥1922，依指示方式儘 速就醫，未經上述程序不得逕行外出就醫就診，且禁止搭乘 大眾運輸工具就醫。⒍居家隔離或居家檢疫期間應避免非必 要之訪客拜訪，若有訪客，禁止從事近距離或群聚型之活動 ，如從事業務、近距離派對、遊戲、賭博或其他相類似之活 動。⒎居家隔離或居家檢疫期間，若依嚴重特殊傳染性肺炎 中央流行疫情指揮中心規定，於家戶採『1人1室』隔離，因同 1戶家中有非隔離者，除須具有獨立專用房間（含衛浴設備 ），同住者日常生活仍需採取適當防護措施，包括落實配戴 口罩、遵守呼吸道衛生、勤洗手以加強執行手部衛生、保持 良好衛生習慣及維持社交安全距離，且不可共食。⒏居家檢 疫者抵臺後應全程配戴口罩，依居家檢疫通知書所列交通方 式，儘速前往預先安排之檢疫地點且不得搭乘大眾運輸。搭 乘防疫車隊、入住防疫旅宿時，請主動出示居家檢疫通知書 收執聯。㈡違反上述第3項規定，居家隔離者依傳染病防治法
第67條裁處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，居家檢疫者 依傳染病防治法第69條裁處新臺幣1萬元以上15萬元以下罰 鍰。違反上述其他居家隔離、居家檢疫規定者，依嚴重特殊 傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條規定，可裁處最 高新臺幣100萬元罰鍰。二、其他注意事項……。三、本部109 年4月13日衛授疾字第1090200293號公告，與本次公告不符 部分，不再援用。」（本院卷第51頁以下。又037號公告「 居家隔離及居家檢疫對象應遵守及注意事項」，業經衛生福 利部以111年10月3日衛授疾字第1110200856號公告自111年1 0月3日停止適用）。上述037號公告及293號公告均是衛生福 利部依傳染病防治法第48條第2項及第59條第3項規定的授權 ，對於應實施居家隔離或居家檢疫者，有關防疫、檢疫所應 遵循的具體管制措施及方式等，為細節性的規範；由於是對 多數不特定人民實施居家隔離或居家檢疫時所應遵循事項的 抽象性、一般性規範，核屬行政程序法第150條第1項規定的 法規命令，且已刊登於行政院公報，符合行政程序法第157 條第3項規定的生效要件，得為本院裁判所適用。被告原於 本院111年3月18日準備程序期日主張：037號公告及293號公 告均是法規命令（本院卷第183頁）；其行政訴訟答辯㈡狀也 記載：037號公告是依傳染病防治法第59條第3項規定的授權 訂定，為對外發生法律效果的法規命令（本院卷第225、228 頁），但於本院111年10月6日言詞辯論期日則改稱：037號 公告及293號公告均非法規命令，本身無規制效力，而是透 過原處分中QR Code的連結始成為處分的一部分，產生規制 效力等等（本院卷第405-407頁）。然而，037號公告及293 號公告均刊登在行政院公報公告周知，實施居家隔離或居家 檢疫者如違反公告內容，有嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困 振興特別條例第15條規定的行政處罰，可見上開公告已對外 發生法律效果，難認無規制效力。又以原處分所附QR Code 連結037號公告，使公告內容成為原處分的一部分，此種作 法並無法制依據，且行政程序法第5條規定：「行政行為之 內容應明確。」要求處分相對人須自行透過QR Code連結， 探求處分的完整內容，始能知悉其所受規制的範圍與程度， 顯然有違明確性原則。原處分所附QR Code僅能視為提供法 令資訊的管道，不因此使法令內容當然成為行政處分的內容 。被告於本院111年10月6日言詞辯論期日的主張，應不可採 ，併予說明。
⒌原處分記載：「……依據臺灣法令規定，您為居家檢疫對象，請遵守以下規定：一、入境旅客應入住防疫旅宿或集中檢疫所，抵臺後請全程佩戴口罩，儘速前往預先安排之檢疫地點且不得搭乘大眾運輸。……二、留在檢疫地點中不外出，亦不得出境或出國。三、自主詳實記錄體溫及健康狀況及配合必要之關懷追蹤機制（包含持臺灣手機門號進行個人活動範圍之電子監督……）。四、如有發燒、咳嗽、腹瀉、嗅味覺異常或其他任何身體不適，請佩戴醫用口罩，主動與當地衛生局聯繫，或撥1922，依指示儘速就醫，且禁止搭乘大眾運輸工具就醫。※依傳染病防治法第58條規定，入境旅客應詳實填寫並配合居家檢疫及自主健康管理措施。拒絕、規避妨礙或填寫不實者，處新臺幣1萬至15萬元罰鍰。違反居家檢疫規定者，處新臺幣10萬至100萬元罰鍰。……檢疫起始日：2021年08月22日（工作人員填）……檢疫結束日：2021年09月05日24時……居家檢疫住所及地址：防疫旅館……新北市深坑區北深路3段265號……居家檢疫者應遵守事項一、應儘量避免非必要之訪客拜訪，若有訪客，禁止從事近距離或群聚型之活動，如從事業務、近距離派對、遊戲、賭博或其他相類似之活動。……四、依傳染病防治法第58條第1項第3款規定，入境時須依指示配合於國際港埠或後送醫院採檢。同時，請您配合妥善保存COVID-19抗原家用快篩試劑，於指定日期進行快篩及回報健康關懷人員快篩結果，並配合衛生單位於指定日期前往指定醫療院所進行期滿前採檢。違反前述規定者，將依傳染病防治法第69條裁處新臺幣1萬元以上15萬元以下罰鍰。五、居家檢疫解除後，請繼續自主健康管理7天，相關規範請遵循衛生福利部公告之『自主健康管理對象應遵守及注意事項』……。」（本院卷第45、100-101頁）依此，被告以原處分對原告形成的規制內容包括兩大部分，一是037號公告規定應遵守的事項，另一則是在檢疫的地點及期間內禁止外出。又依037號公告規定：「一、應遵守事項：㈠居家隔離及居家檢疫對象應遵守事項如下：⒈居家隔離或居家檢疫期間，應留在家中（或嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心、地方政府指定範圍內），禁止外出，亦不得出境或出國。」可知居家檢疫的地點包括住家，以及中央流行疫情指揮中心或地方政府指定的範圍內（如集中檢疫所），但在何種情況或條件下，得在住家進行檢疫，或僅得在政府指定的處所進行檢疫，037號公告則無規範；對於檢疫的期間亦無規定。就本件原處分而言，被告實際上是依據中央流行疫情指揮中心110年6月25日發布的0625新聞稿「……因應Delta變異株於全球日益擴散且其傳播力高，自今（110）年6月27日零時起（抵臺時間），全面提升入境人員檢疫措施如下：一、『重點高風險國家入境旅客』（過去14天旅遊史、含轉機）之檢疫措施：自空港或海港入境後一律入住集中檢疫所14天，且須配合入住時、檢疫期滿進行PCR檢測，旅客不需支付檢疫所及採檢費用。目前『重點高風險國家』為巴西（巴西變異株）、印度，含本次新增英國、祕魯、以色列、印尼及孟加拉等共7國。二、前述7國旅遊史以外之所有入境旅客，入境後應入住防疫旅館或自費入住集中檢疫所14天，且於居家檢疫期滿前配合進行PCR檢測。三、國籍航空公司機組員，自『重點高風險國家』航線航班返臺後，應入住防疫旅館或符合規定之公司宿舍進行居家檢疫14天，且檢疫期滿進行PCR檢測。」所示標準辦理，即自重點高風險國家入境的旅客應入住政府設立的集中檢疫所（公費）實施14天的集中檢疫；自其他國家入境的旅客則在合格的防疫旅館或政府設立的集中檢疫所（自費）實施14天的居家檢疫。據此，自110年6月27日零時起，原則上若非在集中檢疫所，就是在防疫旅館內進行檢疫，而無在自宅進行檢疫的類型，且檢疫期間一律為14日。然而，傳染病防治法的主管機關在中央為衛生福利部，傳染病防治法第2條定有明文，同法第5條第1項第1款第1目更規定：「中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括……檢疫等措施。」第59條第3項有關檢疫方式、程序、管制措施、處置及其他應遵行事項等規則，也是授權由衛生福利部訂定法規命令辦理。而中央流行疫情指揮中心是衛生福利部依傳染病防治法第17條規定「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」所成立，目的在統一指揮、督導及協調各機關共同執行防疫工作。雖然嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」第16條第3款規定：「有下列情形之一者，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新臺幣5萬元以上1百萬元以下罰鍰：……三、違反中央流行疫情指揮中心指揮官依第7條規定實施之應變處置或措施。」但沒有允由中央流行疫情指揮中心取代各權責機關原有法定職掌的意思。經中央流行疫情指揮中心協調各機關所形成的防疫措施或計畫，仍應透過各該權責機關依其作用法對外作成有關的行政行為。是以，中央流行疫情指揮中心並無取代衛生福利部發布傳染病防治法第59條第3項規定之法規命令的權限，更無以一紙新聞稿取代法規命令的可能。再者，0625新聞稿一改以往自國外入境旅客得在自宅檢疫的措施，採取較為嚴格的集中檢疫及在防疫旅館檢疫的措施，對人身自由的侵害強度較高，且如前所述，在何種情況或條件下，應行集中檢疫，或應在防疫旅館檢疫，檢疫期間為何等，應屬執行傳染病防治法第58條第1項第4款規定措施的重要事項，應依同法第59條第3項規定以法規命令為具體規範，始符合法律保留原則。然而具法規命令性質的037號公告就此未有任何規範，而是以0625新聞稿建構剝奪人身自由之檢疫措施的重要內容，應已違反法律保留原則。據此作成的原處分即非適法。被告雖曾主張：037號公告在「依據」欄位中已有引用0625新聞稿，因此該新聞稿已成為法規命令的一部分等等（本院卷第184頁），但後來又改口稱：新聞稿本身沒有效力，而是經由原處分作成，新聞稿的內容也成為處分的一部分等等（本院卷第406頁）。然有關傳染病防治法第58條第1項第4款規定的檢疫措施，其實施對象、要件、方式及檢疫的期間等，均攸關人身自由受剝奪的程度，其內容應具體明確，此所以傳染病防治法第59條第3項規定授權衛生福利部以法規命令為規範，這是立法者授權，也是課予衛生福利部的義務。中央流行疫情指揮中心以發布新聞稿的方式省略應由衛生福利部訂定法規命令的程序，已違反傳染病防治法第59條第3項規定的授權意旨。行政程序法第154條第1項規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。」已就情況急迫的情形，簡化行政機關擬訂法規命令的程序，並無因疫情緊急而無法作成法規命令的可能。被告上開主張為不可採。原處分違反法律保留原則，應可認定。 ㈣原處分命原告自110年8月22日至同年9月5日零時在防疫旅館 內進行檢疫，違反比例原則：
⒈司法院大法官釋字第690號解釋就91年1月30日修正公布的傳 染病防治法第37條第1項強制隔離規定（現為第48條第1項） ，在其理由書中表示：「強制隔離，旨在使主管機關得將曾 與傳染病病人接觸或疑似被傳染者留置於指定之處所，使與 外界隔離，並進而為必要之檢查、治療等處置，以阻絕傳染 病之傳染蔓延，維護國民生命與身體健康，其立法目的洵屬 正當。雖強制隔離將使受隔離者人身自由遭受剝奪，其是否 違反比例原則，仍應採嚴格標準予以審查。惟系爭規定之強 制隔離，其目的並非直接出於拘束上開受隔離者之人身自由 ，而面對新型傳染病之突然爆發，或各種法定、指定傳染病 之快速蔓延，已（或將）造成全國各地多人受感染死亡或重 大傷害之嚴重疫情（例如92年3月間爆發之嚴重急性呼吸道 症候群……以下簡稱SARS），為阻絕疫情之蔓延，使疫情迅速 獲得控制，降低社會之恐懼不安等重大公共利益，將曾與傳 染病病人接觸或疑似被傳染者令遷入指定之處所施行適當期 間之必要強制隔離處置，進而予以觀察、檢查、預防接種及 治療，除可維護受隔離者個人之生命與身體健康外，且因無 其他侵害較小之方法，自屬必要且有效控制疫情之手段。又 雖系爭規定並未就強制隔離之期間詳為規定，惟必要處置期 間之長短，事涉傳染病之病源、傳染途徑、潛伏期及其傷害