臺北高等行政法院判決
106年度訴字第523號
111年9月22日辯論終結
原 告 中國廣播股份有限公司
代 表 人 趙少康（董事長）
訴訟代理人 葉慶元 律師
謝時峰 律師
張薰云 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥（主任委員）
訴訟代理人 魏啟翔 律師
上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國106年4
月10日院臺訴字第1060169104號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、被告之代表人原為詹婷怡，於訴訟繫屬中先後變更為翁柏宗 、陳耀祥，並據先後代表人翁柏宗、陳耀祥具狀聲明承受訴 訟（本院卷2第110至111頁、第133頁至135頁），核無不合 ，應予准許。
二、按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告 不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為 適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異 議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二 、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」 查原告於起訴時聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本 院卷1第12頁）。嗣於民國111年5月20日（本院收文日）以 行政訴訟訴準備（四）狀變更訴之聲明為：「先位聲明：一 、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應賠償原告新臺幣2, 200,248,902元暨起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年 息百分之五計算之利息。備位聲明：一、確認訴願決定及原 處分均違法。二、被告應賠償原告新臺幣2,200,248,902元
暨起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算 之利息。」（本院卷3第13頁）。復於111年6月13日於本院 行準備程序時變更聲明為：「先位聲明：一、訴願決定及原 處分均撤銷。二、被告應賠償原告新臺幣2,200,248,902元 暨準備四狀送達（111年5月23日）之翌日起至清償日止按年 息百分之五計算之利息。備位聲明：一、確認訴願決定及原 處分均違法。二、被告應賠償原告新臺幣2,200,248,902元 暨準備四狀送達（111年5月23日）之翌日起至清償日止按年 息百分之五計算之利息。」（本院卷3第79至80頁）。被告 雖表示不同意原告為訴之變更及追加，惟本院認原告訴之聲 明變更及追加，其前後請求之基礎事實不變，爰依前揭規定 予以准許，先予敘明。
貳、事實概要：
緣原告以所持18紙無線廣播執照至民國105年6月30日屆期， 於104年12月30日檢具申請表及相關文件，向被告申請換發 廣播執照。案經被告於105年6月30日以通傳內容字第104006 79870號函（下稱105年換照處分）復原告，許可換發廣播執 照，將原18紙廣播執照整併發給廣播執照1紙，有效期限自1 05年7月1日起至114年6月30日止，並附加負擔及保留廢止權 ：基於廣播電視法（下稱廣電法）第8條有關電臺應依電波 頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之「第11 梯次第1階段廣播電臺釋照規劃」案，原告配合執行「遏制 匪播」政策之音樂網及寶島網（下合稱兩網）使用之頻率（ 下合稱系爭頻率），於客家委員會（下稱客委會）或原住民 族委員會（下稱原民會）完成全國性廣播電臺規劃，依法申 請並獲核配系爭頻率，被告通知原告繳回頻率時，原告應配 合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；被 告保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供原告使用系 爭頻率之部分。嗣被告於105年12月5日以通傳資源字第1054 3027930號函（下稱原處分）原告，以依行政院105年8月26 日院臺科字第1050174503號函、被告105年11月30日第725次 委員會議決議、105年12月5日通傳資源字第10500553650號 及第10500561320號函，被告已依法將原告所使用系爭頻率 核配予財團法人原住民族文化事業基金會（下稱原文會）及 客委會使用，爰依被告105年換照處分之附款，廢止原告使 用該等頻率之核准，原告並應自106年3月1日起停止使用該 等頻率，並以上開頻率核准之廢止處分，自106年3月1日生 效，原告依法須停止使用該等頻率，已涉及該公司營運計畫 內容變更，請原告依廣電法第10條之1第2項規定，於文到之 日起1個月內向被告提出營運計畫變更之申請；另因廣播執
照登載之內容已有變更，該會將依職權換發原告廣播執照證 書，又請原告於文到之日起，就系爭頻率收回所涉業務調整 、員工權益維護及對聽眾宣導等事宜，妥為處理。原告對於 原處分不服，提起訴願，遭行政院106年4月10日院臺訴字第 1060169104號決定駁回，遂提起本件行政訴訟。又原告對10 5年換照處分亦表不服，提起訴願遭駁回後，另向本院提起 行政訴訟，歷經本院106年度訴字第748號判決、最高行政法 院108年度判字第294號判決、本院108年度訴更一字第66號 判決及最高行政法院109年上字第742號判決（下稱前訴訟確 定判決）駁回原告上訴後確定。
參、當事人聲明及主張：
一、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應賠償原告新臺幣（下同）2,200,248,902元暨準備四狀 送達（111年5月23日）之翌日起至清償日止按年息百分之五 計算之利息。
⒉備位聲明：
⑴確認訴願決定及原處分均違法。
⑵被告應賠償原告2,200,248,902元暨準備四狀送達（111年5月 23日）之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。 ㈡被告聲明：原告之訴駁回。
二、原告主張：
㈠程序部分：
⒈原處分適法性之判斷，前後爭執事項皆為同一，係本於同一 基礎事實，請求基礎及爭點並無改變，亦不影響訴訟進行及 被告之攻擊防禦，基於訴訟經濟及紛爭一次解決之原則，原 告所為訴之變更追加適法。
⒉原處分違法收回系爭頻率，雖已核配予原文會及客委會使用 ，原文會、客委會亦據以建置完成講客廣播電臺（下稱客家 臺）及原住民族廣播電臺（下稱原民臺，並與客家臺合稱為 客、原二臺)，惟客、原二臺非不得使用其他閒置空頻或租 借全區網經營，即系爭頻率並無不能返還予原告之情形，自 有回復原狀之可能性，故原告得依行政訴訟法第4條第1項提 起撤銷訴訟。
⒊倘法院認撤銷原處分對公益將生重大損害，依法亦應作成情 況判決，諭知原處分違法，並命被告賠償原告所受之損害， 另參第11梯次廣播電臺釋照區域性廣播事業執照競價得標結 果，102.5MHz之得標價格為251,600,000元，而原告遭收回
之系爭頻率不僅包含八個區域網，且可組成二個FM全區網， 其價值遠高於8個區域網之總合，原告請求兩網經營9年之收 入2,200,248,902元，自屬公允。 ⒋退萬步言，縱認原處分已執行完畢而無回復原狀之可能（假 設語氣，原告否認之），原告仍得請求法院確認原處分違法 ，並依國家賠償法第2條第2項前段請求前揭之損害賠償。 ㈡實體部分：
⒈前訴訟確定判決對本訴訟不生爭點效：
⑴前訴訟之主要爭點為105年換照處分保留廢止權之附款是否違 法，訴訟標的為附附款之授益處分，且無從估算標的利益； 反之，本訴訟之主要爭點則為收回系爭頻率之原處分是否違 法，訴訟標的為侵益處分，且標的利益得依系爭頻率過去9 年之經營收益加以特定，其實際損失2,200,248,902元，損 害已實際發生，金額與前訴訟相差甚鉅，況本件亦有新訴訟 資料尚待審查釐清，故本訴訟不受前訴訟理由之判斷拘束。 ⑵原處分之作成係以建置客、原二臺為目的，前訴訟遽認原處分收回系爭頻率與建置客、原二臺係屬二事，顯然有違背證據法則之違法。另前訴訟其他就105年換照處分及原處分相關之認定，前訴訟確定判決或有未依證據認定事實之違法，或其見解違反平等原則，或其所適用之法令違反法律保留原則，本訴訟自不受其拘束。 ⒉原處分違反比例原則:
⑴寶島網為少數利用FM頻道進行台語廣播之全區廣播電台，對於促進本土民眾之政治參與具有重大角色，被告以經營效率低落、政府傳聲筒之客、原二臺取代，顯與排除政府干預之政策方向背道而馳，並有監督密度降低之負面影響，原處分是否能達到其所追求之公益目的不無疑問。 ⑵建置客、原二臺方式多元，得整合其他閒置頻率組成全區網、向全區網業者租用時段、使用中小功率頻率、使用95.3（95.1）全區網或應准予原告移頻以滿足使用執照9年期限等方式為優先考量，被告並無非得收回兩網之必要，原處分並非選擇侵害人民權利最小之手段。 ⑶客、原二臺非僅於原處分所載106年3月1日仍未達可試播之進 度，迄至本件起訴時止，亦未完成任何軟硬體建置，況客、 原二臺迄今經營成效不彰，仍無自行完成節目製作、廣播工 程等能力，且收聽率不到1%，未能達成政府保障其媒體近用 權之目的，兩網於斯時強遭收回，不僅嚴重侵害原告自身、 所屬員工等權利，亦造成原告業務及收入大幅縮減，並影響 原告自105年換照處分時所為9年整體營運規劃與佈局，足證 被告衡量取捨之價值顯不相當。
⑷廣播事業係特許事業，原告此前既經被告依法核准經營廣播 事業並發予兩網廣播執照，顯係合法經營兩網，故原告於遭 收回前使用系爭頻率，均有合法依據，尚非不當得利，確實 受有損害。
⑸原告推出網路收聽應用程式（下稱APP）服務，僅係盡可能保 障聽眾權益之作法，不論成本、便利性考量，均遠遜於無線 廣播，如無法迅速回復播送，必造成聽眾流失，該損害屬無 可回復，況原告網路收聽APP並無任何收益，故原告推出網 路收聽APP，對降低原告所受損害實無助益。 ⒊原處分違反平等原則：
⑴被告曾以99年7月14日通傳營字第09941044541號函（下稱99 年換照處分）核發系爭頻率，其所附加之類似附款並遭行政 院99年12月30日院臺訴字第0990108816號訴願決定（下稱99
年訴願決定）撤銷，被告105年換照處分未遵循99年訴願決 定意旨，持續違逆「通盤檢討」之要求，原處分乃欠缺正當 理由為差別待遇，違反平等原則，亦與行政院既定之公、民 營電台一體適用政策未符。
⑵原負有「遏制匪播」任務之公、民營電台中，被告係單獨針 對原告收回系爭頻率，形成對原告及其餘「遏制匪播」電台 間收回頻道與否之差別待遇。而被告所提相關事證，均係片 面主觀且不確定概念之表述，仍未具體說明原告兩網電臺與 其他同為遏制匪播電臺間之實質差異，不足為憑。 ⑶原處分既認遏制匪播電台如具公共性及公益性，即保有繼續 使用頻率之正當性及必要性，則原告所經營兩網具備前揭重 大公益，且屬其餘公營電臺本質上無法取代之公共利益，被 告卻只針對原告收回系爭頻率，此一差別待遇顯然無法徒憑 其餘電臺具有公益性為由而予以合理化。
⑷被告將調頻（FM）及與本件毫無關聯之調幅（AM）加總，逕 稱原告於兩網收回前所擁有頻率數量，已占全國所有公民營 跨區性無線廣播電台使用總頻率數34.38%，試圖營造原告擁 有過多頻率致我國頻率資源使用失衡之假象，此係錯誤之統 計方式。
⑸又依被告提供之跨區性無線廣播電臺頻率數統計表，公營電 臺佔用之FM頻率數，高達全部公、民營跨區性無線廣播電臺 之57%，於系爭頻率核配予客、原二臺後，更高達79%，顯礙 於人民之廣電自由。反之，原告經營之FM頻率數原僅占全國 公、民營電臺總頻率數之11.7%，收回系爭頻率後，再降至4 .6%，實質上係降低多元化，侵害憲法對於人民廣電自由之 保障。
⒋原處分不得以遏制匪播政策終止為由收回系爭頻率，且原告9 6年承諾不具法律上拘束力：
⑴原告業於93年遏制匪播政策終止後，已繳回其他14個頻率， 亦證當初未繳回之兩網早不具「遏制匪播」功能。況被告10 5年換照處分已非為遏制匪播目的而存在，原處分以遏制匪 播目的終止為由收回系爭頻率，顯不合法。
⑵原告兩網曾依99年換照處分（93年亦同）取得之廣播執照， 所附收回系爭頻率之附款，於法律上皆不復存在，加以105 年被告仍換發廣播執照予原告，原告當合理信賴系爭頻率不 至於其法定使用期間內突遭收回。
⑶原處分所依據之96年承諾並非行政處分，欠缺法效性，被告 自不得據以要求原告履行其承諾，且被告遲未能訂定明確收 回系爭頻率時程，卻徒以不相干之條件強迫原告承諾繳回， 顯無正當理由。
⒌原處分違反黨政軍退出媒體條款、依法行政原則、法律保留 原則及平等原則：
⑴參廣電法第5條之1規定，明文禁止公部門再涉入民營廣播及 電視事業經營，被告卻逾越廣電法之授權，逕行增訂廣播事 業設立許可辦法（下稱許可辦法）第4章之1規定，無正當理 由給予公營廣播電臺優惠性差別待遇，並排除廣電法及許可 辦法中電台新設之程序及實體要件，以利迅速設立客、原二 臺，違反法律保留原則及平等原則。
⑵被告此次為開辦公設廣播電台，收回系爭頻率，亦廣遭學者 及媒體批判，質疑違反黨政軍退出媒體條款云云。三、被告主張：
㈠程序部分：
⒈被告不同意原告所為訴之追加及變更，因原訴僅基於撤銷原 處分及訴願決定此一請求之基礎事實，而該原告追加及變更 後之新訴，則係以原告取得無保留廢止權之換照許可處分， 並得以舉證其經營9年營業收入總計可達2,200,248,902元等 新事實為請求之基礎，自難謂原告請求之基礎不變。況原告 將原訴追加及變更，勢將影響本件訴訟之進行及被告之攻擊 防禦。
⒉原告不得提起撤銷訴訟，因無線廣播頻率具有物理上之唯一 性，本件已因被告執行換照處分，將系爭頻率收回核配予客 委會及原文會，並於建置完成客、原二臺後，開臺播音及製 播節目，顯無回復原狀之可能。
㈡實體部分：
⒈本件有爭點效之適用，原告自不得再為相反之主張，本院亦 應不得作相反之判斷：
⑴依實務見解，前、後訴訟所爭訟之「行政處分性質」或「標 的利益」分別為何，要與爭點效之適用無涉。且本件原處分 之作成乃為執行105年換照處分之附款內容，就其內容、被 告收回系爭頻率之依據及經過事實，皆業經前訴訟確定判決 就法律上及事實上重要爭點，本於兩造充分辯論結果。 ⑵原告稱本件另「追加」請求損害賠償金額，故與前訴訟標的 利益不同，然姑不論原告聲明請求2,200,248,902元毫無依 據，該金額既是原告所稱「系爭頻率遭收回所受損害」，仍 是依據收回系爭頻率之前訴訟事件所爭訟前處分附款內容而 來，難謂不受前訴訟爭點效之拘束。
⑶又原告於本件訴訟持續爭執原處分違反比例原則、平等原則 、違反黨政軍退出媒體條款等，概係原告重砌前詞，反覆就 前訴訟確定判決中兩造重要爭點再為爭執，前訴訟確定判決 理由既無任何違背法令，且原告於本件所提出之訴訟資料，
都與前訴訟所提之證據資料實質相同，顯不足以推翻前訴訟 確定判決所為之判斷。
⒉前訴訟確定判決，已就法律上及事實上重要爭點，本於兩造 充分辯論之結果，判斷為原處分未違反比例原則： ⑴原告為民營廣播事業，是以商業模式經營兩網，如有盈餘亦 歸原告所有，歷經長年經營到93年終止「遏制匪播」政策時 ，原告當初投入之成本，顯然早已回收，甚至應有相當的獲 利。
⑵客、原二臺開播迄今，均有多檔節目入圍108年度廣播金鐘獎 ，而受有專業肯定。且依相關報告顯示，聽眾對於原住民族 廣播電臺各類節目評價給予高度滿意，透過廣播節目讓大眾 社會瞭解原住民族，確有發揮其功能。
⑶況原告本無要求被告應將所有閒置頻率核配完畢之後，才能 收回系爭頻率的請求權或法理上的正當性，本就不涉及比例 原則的問題。
⑷系爭頻率原本是為「遏制匪播」的特定政策目的而核配予原 告，於終止「遏制匪播」政策後，被告自得於換發執照處分 時附加附款收回系爭頻率。至於頻率收回後，本應由被告配 合國家政策規劃及整體頻率分配狀況而為考量，此與現有閒 置頻率能否設立客、原二臺，並無必然的關係。 ⑸又倘未收回系爭頻率，依國內目前尚未使用之頻率，並不足 以構成一個全區網，況被告於事前既已給予原告長達約9年 的時間進行兩網所涉節目業務調整、人員轉換移撥及對聽眾 宣導等事宜，已從寬給予合理時間供其繼續使用及因應。 ⒊前訴訟確定判決，已調查認定收回系爭頻率並無違反實質平 等原則，原處分並無違反平等原則：
⑴被告將屬於民營電臺之系爭頻率收回後並釋出，使公營電臺 的頻率朝轉型為公廣集團方向推動，實係配合政府政策，並 無不法。
⑵依廣電法相關規定可知，廣播頻率為國家所有，政府得基於 特定目的設立公營廣播事業，更可以保留適當電波頻率，被 告在終止「遏制匪播」政策後，尚有特定公共性或公益性的 特定政策目的，繼續使用頻率均具有其正當性及必要性。 ⑶原告本獲配5個全區網的頻率，為全國擁有最多全區網的民營 廣播事業，相較於其他跨區性無線廣播電臺頻率數，占全國 所有公民營跨區性無線廣播電臺使用的總頻率數比例高達34 .38%，占全國所有民營跨區性無線廣播電臺使用的總頻率數 比例更高達68.75%，為該類電臺之冠，且即使收回系爭頻率 後，原告占所有跨區性電臺頻率使用比例26.57%，其廣播頻 率使用數量，仍高居全國之冠。
⑷故被告是基於廣播電波頻率分配應力求普遍均衡、公平合理 的目的，雖然可能限制原告的財產權，但是其選擇達成該目 的的分類手段，與目的的達成間，具備正當合理的關聯性， 並沒有違反實質平等原則。
⑸至於頻率加總計算之標準並無違誤，且頻率閒置問題，不代 表即可規劃組成全國性廣播網，原告主張並不可採。 ⒋前訴訟確定判決，已調查認定遏制匪播政策終止，本即應收 回系爭頻率，未侵害其信賴利益：
⑴電波頻率原本即為國家所有，系爭頻率既然是因為實施「遏 制匪播」政策而核配予原告，當原核配的目的已不存時，被 告本就可以收回之；況原告於受配系爭頻率時，亦可預期未 來一旦「遏制匪播」政策終止，就可能被要求繳回系爭頻率 。
⑵又對於原告獲配系爭頻率的財產權保障，其存續保障的範圍 ，應以其執行「遏制匪播」政策而獲核配系爭頻率及獲准換 發執照繼續營運兩網的期間為限，逾此範圍的利益，則不屬 於原告因獲配系爭頻率所得預期的信賴利益，原告自不得據 以主張財產權的存續保障。故被告於受理原告換發執照的申 請時，附加關於系爭頻率部分之附款，並沒有侵害原告因獲 配系爭頻率所得預期的信賴利益。
⑶況被告早自96年間，就將其決定要收回系爭頻率一事通知原 告，原告不但明知，還提出系爭頻率如遭收回，其將如何因 應的意見，甚至出具書面承諾。至於其效力如何，則與原告 是否知悉被告將收回系爭頻率，以及有無信賴利益的判斷無 關。
⒌前訴訟確定判決，已調查認定收回系爭頻率，與廣電法第8條 、第5條之1規定無關，亦無違反此等規定，原處分並無違反 黨政軍退出媒體條款、依法行政原則、法律保留原則及平等 原則：
⑴電波頻率原本即為國家所有，於「遏制匪播」政策終止後， 被告原本就有收回系爭頻率的權力，此與被告收回系爭頻率 後，要如何核配及核配予何人，是不同的二件事。 ⑵客家臺屬廣電法第5條第1項前段所稱的「公營廣播事業」， 本即無同法第5條之1黨政軍退出「民營」媒體條款的適用。 原民台雖屬於廣電法第5條第1項後段所稱的「民營廣播事業 」，但其屬廣電法第5條之1第2項所定「法律另有規定」的 情形，自亦無原告所稱違反黨政軍退出媒體條款可言。 ⑶依廣電法第10條第8項的具體明確授權設立之許可辦法第47條 之1規定，並未逾越母法授權，被告自得依該法為之等語。肆、本院的判斷：
一、法規依據：
按廣電法第5條規定：「（第1項）政府為特定目的，以政府 名義所設立者，為公營廣播、電視事業。由中華民國人民組 設之股份有限公司或財團法人所設立者，為民營廣播、電視 事業。（第2項）廣播、電視事業最低實收資本額及捐助財 產總額，由主管機關定之。（第3項）無中華民國國籍者不 得為廣播、電視事業之發起人、股東、董事及監察人。」第 5條之1規定：「（第1項）政府、政黨、其捐助成立之財團 法人及其受託人不得直接、間接投資民營廣播、電視事業。 （第2項）除法律另有規定外，政府、政黨不得捐助成立民 營廣播、電視事業。……」第8條規定：「電臺應依電波頻率 之分配，力求普遍均衡；其設立數目與地區分配，由主管機 關會同交通部定之。」第10條第8項規定：「廣播、電視事 業許可之資格條件與程序、申請書與營運計畫應載明事項之 細項、事業之籌設及執照之取得、履行保證金之繳交方式與 核退條件及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第 12條規定「（第1項）廣播或電視執照，有效期間為9年。（ 第2項）前項執照於有效期間屆滿前，應依主管機關之公告 ，申請換發執照。申請換發執照之資格、條件與程序及其應 遵行事項之辦法，由主管機關定之。……」廣播事業設立許可 辦法第47條之1規定：「（第1項）由政府機關、行政法人或 政府捐助之財團法人，申請經營具公共性或公益性之廣播事 業，應有法律依據；其籌設規劃並應經行政院核定或同意， 始得為之。（第2項）前項申請人之申請案件，依本章規定 ，不適用第二章至第四章規定。」係依廣電法第10條第8項 規定授權所訂定，符合法律授權之意旨，並無越權或違反法 律規範本旨之情事，得予適用。次按行政程序法第93條規定 ：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附 款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定 要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第 2項）前項所稱附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔 。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或 變更。」。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分、訴願決定書、法院裁判書等影本附原處分卷、訴 願卷及本院卷可稽。茲依兩造主張之意旨及爭點，敘明判決 之理由。
三、按「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」 行政訴訟法第213條定有明文。故提起撤銷訴訟，在其主張 的原因事實範圍內，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之
內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原 告之訴確定者，行政處分之合法性已經裁判而對該原因事實 涵攝於法律後之法律效果之確認有既判力，該撤銷訴訟之當 事人均應受其拘束，後訴訟法院於法律與事實狀態均未變更 之情況下，即應以前訴訟判決關於訴訟標的所為之確認作為 其裁判基礎，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤 銷訴訟判決既判力之確認效（最高行政法院109年度判字第4 36號判決意旨可參）。查本件前案即有關被告105年換照處 分與附加負擔及保留廢止權部分之行政爭訟，即原告原獲核 發18紙無線廣播執照（其中8紙執照前經被告以99年7月14日 通傳營字第09941044541號函〔下稱99年換照處分〕核發，包 括音樂網及寶島網〔下合稱兩網〕使用之頻率〔合稱系爭頻率〕 ；另10紙執照則經被告以同日發文字第09941044540號函核 發），有效期間均自99年7月1日起至105年6月30日止。原告 於104年12月30日檢具申請表及相關文件，向被告申請換發 無線廣播執照。案經被告105年6月24日第702次委員會議決 議，以附加保留廢止權之附款方式准予換照，被告爰以105 年6月30日通傳內容字第10400679870號函（下稱前處分）許 可換發無線廣播執照，將原18紙無線廣播執照整併發給無線 廣播執照1紙，有效期間自105年7月1日起至114年6月30日止 ，並依廣電法第12條第1項及行政程序法第93條規定，於說 明八附加保留廢止權之附款以：基於廣電法第8條有關電臺 應依電波頻率的分配、力求普遍均衡的規定，及行政院核定 之「第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃」(下稱第11梯第1 階釋照規劃）案，原告配合執行「遏制匪播」政策所使用系 爭頻率，於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法 申請並獲核配系爭頻率，被告通知原告繳回系爭頻率時，原 告應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補 償；被告保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供原告 兩網使用系爭頻率之部分等語(下稱系爭附款)（參見本院10 6年度訴字第748號卷1第42至45頁）。原告不服，循序提起 行政訴訟，請求判決：㈠先位聲明：前處分之附款及訴願決 定均撤銷。㈡備位聲明：1.前處分及訴願決定均撤銷。2.被 告就原告換照申請案，應作成無附款之准予換照處分。經本 院106年度訴字第748號判決：訴願決定及前處分有關系爭頻 率及系爭附款部分均撤銷；被告就原告換照申請案，應依其 判決之法律見解作成決定，並駁回原告其餘之訴。兩造各對 其不利部分提起上訴，經最高行政法院108年度判字第294號 判決，將原審前判決關於備位聲明訴訟及該訴訟費用部分廢 棄，發回原審法院更為審理，並駁回原告其餘先位聲明之上
訴。原告於原審法院更審中，復追加備位聲明：確認原處分 違法，經本院108年度訴更一字第66號判決駁回其先、備位 之訴，原告復提起上訴，經最高行政法院109年度上字第742 號判決（下稱前案確定判決）駁回上訴而告確定，有該判決 在卷（本院卷2第158至177頁）可稽。故本件前案即有關被 告105年換照處分與附加負擔及保留廢止權部分，業經前案 終局判決確定，就其訴訟標的即該換照處分與附加負擔及保 留廢止權之合法性，已具有既判力之實質確定力。且於確定 判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本 於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當 事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當 事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之 主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則 ，此即確定判決理由所生爭點效之原則。再者，被告105年 換照處分與附加負擔及保留廢止權之合法性，經前案確定判 決，已具有實質的確定力。被告以之為構成要件事實之基礎 ，而為本件原處分，即於105年12月5日以通傳資源字第1054 3027930號函原告，以依行政院105年8月26日院臺科字第105 0174503號函、被告105年11月30日第725次委員會議決議、1 05年12月5日通傳資源字第10500553650號及第10500561320 號函，被告已依法將原告所使用系爭頻率核配予財團法人原 住民族文化事業基金會（下稱原文會）及客委會使用，爰依 被告105年換照處分之附款，廢止原告使用該等頻率之核准 ，原告並應自106年3月1日起停止使用該等頻率，並以上開 頻率核准之廢止處分，自106年3月1日生效，原告依法須停 止使用該等頻率，已涉及該公司營運計畫內容變更，請原告 依廣電法第10條之1第2項規定，於文到之日起1個月內向被 告提出營運計畫變更之申請；另因廣播執照登載之內容已有 變更，該會將依職權換發原告廣播執照證書，又請原告於文 到之日起，就系爭頻率收回所涉業務調整、員工權益維護及 對聽眾宣導等事宜，妥為處理等語（本院卷1第94至97頁） ，核屬有據。故本件應審酌者，乃被告基於合法之105年換 照處分與附加負擔及保留廢止權之前處分以及其他事項，所 為本件原處分，有無原告所指各項違法情事，茲分別說明如 下。
四、原告主張原處分侵害人民受憲法第11條保障之廣電自由，缺 乏收回系爭頻率之衡平性，且以經營效率不彰之客、原二臺 取代穩定獨立經營之原告寶島網及音樂網，無助於達成「保 障少數族群廣播媒體近用權」之目的及提升營運效率，與排 除政府干預之政策方向背道而馳，原處分收回系爭頻率顯違
反比例原則，且我國閒置頻道甚多，被告有充足空頻得規劃 全區網予客、原二臺，無須收回原告系爭頻率，削弱人民對 政府之監督，原處分欠缺必要性而有違比例原則云云。按「 行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目 的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對 人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與 欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文 。經查，電波頻率為國家所有，行政院93年9月6日院臺聞字 第0930088788號函(下稱93年9月6日函)核定同意終止「遏制 匪播」政策後，原核配系爭頻率之目的已不存在，被告即有 收回該頻率之權力，原告亦有繳回的義務，前處分附加系爭 附款並未侵害原告之信賴利益。被告為配合上述釋照規劃案 的需要，故於前處分附加系爭附款，符合處分目的，並具有 正當合理之關聯。且收回後之系爭頻率如何核配，應由主管 機關配合國家政策規劃及整體頻率分配狀況而為考量，此與 現有閒置頻率能否設立客、原二臺，並無必然關係，原告亦 無要求被告須將所有閒置頻率核配完畢後，始能收回系爭頻 率之請求權或法理上正當性。至於系爭頻率收回後應如何核 配，與原告所負繳回系爭頻率之義務，係屬二事，且本件被 告於系爭附款條件成就後，將系爭頻率分別核配與客委會、 原民會設立客、原二臺，均有法源依據，及有符合公益之目 的性及必要性，並未違反廣播電視法第8條力求電波頻率普 遍均衡之要求，亦無原告所稱侵害人民受憲法第11條保障之 廣電自由之情事。再者，被告於前處分附加系爭附款，原不 涉及比例原則問題。又行政院93年9月6日函核定同意終止「 遏制匪播」政策時，除明示同意終止該政策外，也同意強制 收回系爭頻率，並未以成立客、原二臺為前提。而被告為給 予原告因應之緩衝期間，於93年9月30日起之歷次換照處分 均附加附款，使系爭頻率核配予他人前仍從寬供原告繼續使 用，此與現有閒置頻率能否設立客、原二臺並無必然關係。 原告所稱被告係為建置客、原二臺之目的而收回系爭頻率， 卻未先使用其他閒置頻率，收回系爭頻率就違反比例原則等 云，核係基於錯誤前提事實基礎所為之推論。此外，原告所 指「第11梯第1階釋照規劃」修正後未釋出之調頻頻率資源 ，可資分配利用等云，經被告評估後，認原告所組之7個全 區網，其中部分頻率因與釋照規劃案開放頻率相同或與既有 頻率有鄰頻干擾疑慮而無法使用，至其餘可用頻率僅分布於 東部或離島地區，不足以構成1個全區網等情，被告上述評 估預測，並無出於錯誤之事實認定或不完整資訊，亦無違反 法定正當程序、不當聯結禁止原則或相關法治國家應遵守的
原理原則，自當予以尊重。又本院原審通知專家證人即曾參 與第11梯釋照前期作業之被告中區監理處副處長陳春木及從 事廣播電臺相關設備安裝維護工程之吳學文到場具結作證後 ，亦可知原告所稱現有空頻可輕易組成7個全區網等語，並 不實在（參見本院108年度訴更一字第66號卷第394至404頁 ）。至證人吳學文雖證稱：技術上可由中功率或小功率電臺 組成全區網等語，核係以「既有電臺的目前發射站位置」為 前提所為之推估構想，而忽略106年8月18日修正發布之無線 廣播電視電臺設置使用管理辦法(已於109年11月24日廢止) 第26條及第27條禁止電臺干擾之基本規定。就此，被告認若 依證人吳學文之構想實施分配，最終勢造成全部電臺動彈不 得之結果，將引發我國廣播頻率相互干擾之不確定因素；暨 上開設置使用辦法所定經主管機關許可設置之例外條件，是 為求解決既設電臺遷移困境所設的例外情形，自不宜用於頻 率分配的釋照規劃等語（參見本院108年度訴更一字第66號 判決第50至57頁），經原審審查並無出於錯誤之事實認定或 不完整資訊，亦無違反法定正當程序、不當聯結禁止原則或 相關法治國家應遵守的原理原則，自當予以尊重。又證人吳 學文所述可不顧電臺類型及距離的頻率分配構想，以及原告 以高雄89.7、90.1、90.5頻率發射站可由高雄85大樓共塔作
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