臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1509號
111年8月5日辯論終結
原 告 卡大地布部落
代 表 人 林茂盛
訴訟代理人 黃馨雯律師
原 告 高明智
訴訟代理人 林育萱律師
原 告 林文祥
訴訟代理人 羅惠馨律師
原 告 林茂盛
訴訟代理人 林秉嶔律師
原 告 陳政宗
訴訟代理人 湯文章律師
被 告 經濟部
代 表 人 王美花（部長）
訴訟代理人 江威君
潘祐霖律師
徐睿謙律師
參 加 人 盛力能源股份有限公司籌備處
代 表 人 顧賢鉉
訴訟代理人 李念祖律師
複 代理 人 陳奎霖律師
訴訟代理人 李劍非律師
參 加 人 陳賢文
陳莊金龍
陳錦彪
曾崧琳
輔助參加人 原住民族委員會
代 表 人 夷將‧拔路兒（主任委員）
訴訟代理人 曾興中
柏仙妮律師
輔助參加人 臺東縣臺東市公所
代 表 人 張國洲（市長）
訴訟代理人 卓育佐律師
上列當事人間電業法事件，原告不服行政院中華民國109年9月24
日院臺訴字第1090190190號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠參加人盛力能源股份有限公司籌備處（下稱盛力公司）代表 人原為梁盛宇，於訴訟進行中變更為顧賢鉉，有公司名稱及 所營事業登記預查核定書為證（本院卷5第491頁），現新任 代表人具狀聲明承受訴訟，應予准許。
㈡參加人陳賢文、陳莊金龍、陳錦彪、曾崧琳受合法通知，無 正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條 準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依到場當事人的 聲請為一造辯論判決。
㈢原告於民國110年12月9日（本院收文日）具狀追加聲明「確 認原告卡大地布部落108年6月1日部落會議決議所生的法律 上關係不存在。」（本院卷7第316頁）此部分本院另為裁定 ，不在本件判決範圍，併予說明。
二、事實概要：
㈠臺東縣政府於107年4月2日辦理「知本建康段設置太陽能發電 設備及教育示範專區（下稱系爭開發案）標租案」開標作業 ，由參加人盛力公司得標。臺東縣政府與參加人盛力公司於 107年4月23日簽訂系爭開發案租賃契約。參加人盛力公司於 107年12月21日依「諮商取得原住民族部落同意參與辦法」 （下稱諮商同意辦法）第13條規定，向輔助參加人臺東縣臺 東市公所（下稱臺東市公所）申請召集部落會議。因原告卡 大地布部落未能如期召開部落會議，於是參加人盛力公司依 諮商同意辦法第15條規定，申請由輔助參加人臺東市公所於 108年6月1日代行召集部落會議。該日會議投票結果，贊成1 87票、反對173票，無效票1票，依諮商同意辦法第19條規定 ，議決同意系爭開發案。
㈡參加人盛力公司為執行系爭開發案，籌設盛力知本發電廠， 依電業登記規則第3條第1項第1款規定，檢具籌設計畫書、 臺東縣政府同意函（即108年9月6日府財商字第1080172807 號函、108年11月12日府財商字第1080228291號函及108年10 月15日府財商字第1080197272號函）等法定應備文件，向被 告申請籌設許可。被告審查後，以109年2月11日經授能字第 10900112660號函准予籌設（下稱原處分）。原告不服，提 起訴願。行政院以109年9月24日院臺訴字第1090190190號訴 願決定就原告卡大地布部落部分為駁回；就原告高明智、林 文祥、林茂盛、陳政宗部分為不受理之決定（下稱訴願決定 ）。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠系爭開發案籌設的電廠位置在原告卡大地布部落的傳統領域，依原住民族基本法（下稱原基法）第21條第1項規定，應取得原告卡大地布部落合法有效的同意。輔助參加人臺東市公所違法召集部落會議，代替部落作成無效的決議，侵害原告卡大地布部落依原基法第21條規定享有的諮商同意權。又原告林文祥、林茂盛、陳政宗為卡大地布部落三大家族的拉罕（Rahan），有領導族人議決部落事務的地位。輔助參加人臺東市公所違法召集部落會議，已破壞部落傳統的協商及決議方式，亦架空原告林文祥、林茂盛、陳政宗身為拉罕的領導地位。原告高明智為部落傳統組織中壯年團（Musavasavak）副團長，負責傳統領域土地的共耕與集會所的搭建，亦因原處分而受有行使傳統文化活動之權利的侵害。依保護規範理論，原告均為再生能源發展條例第14條、電業法第13條及原基法第19條至第21條規定的保護對象。原告有提起行政訴訟的訴訟權能。 ㈡依卡大地布部落會議章程第9條及第11條第2項規定，林茂盛 是經其他家族拉罕推薦，部落會議議決通過當選的部落會議 主席，為章程所定的部落代表人，有權代表原告卡大地布部 落提起本件行政訴訟。
㈢被告作成原處分應有再生能源條例第14條第2項、原基法第21 條第1項及第4項規定的適用，應諮商取得原告卡大地布部落 合法有效的同意，始為適法。被告及輔助參加人原住民族委 員會（下稱原民會）雖引用原民會107年3月26日原民土字第 1070017917號函、108年8月5日原民土字第1080049384號函 及110年4月6日原民土字第11000182921號函（以下分別簡稱 107年3月26日函、108年8月5日函及110年4月6日函），主張 ：被告作成原處分，尚不涉實質開發，毋須踐行諮商同意程 序等等。然而，上開函釋已違反憲法增修條文、公民與政治 權利國際公約（下稱公政公約）、經濟社會文化權利國際公 約（下稱經社文公約，與公政公約合稱兩公約）、聯合國原 住民族權利宣言（下稱原權宣言）、原基法第21條及再生能 源發展條例第14條第2項等規定，不應適用。況且，上開函 釋僅是表明最遲應於施工許可階段踐行諮商同意程序，並未 表明籌設許可階段非實質開發，更未表明籌設許可階段為可 行性評估的先期作業階段。實則，臺東縣政府為系爭開發案 已於106年8月完成可行性評估，參加人盛力公司向被告申請 籌設許可並非可行性評估階段。參加人盛力公司提出的籌設 計畫書記載設備使用面積、電源線引接點、併聯電壓、電源 線規格與長度、工程建造費等內容，均屬具體開發的細節性 事項，且參加人盛力公司取得原處分後，即可辦理土地使用 分區變更，並申請施工許可，故被告作成原處分實際上已是 實質開發階段，自應踐行諮商同意程序。
㈣輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集的部落會議決議 有下列違法情事，應屬無效，被告依該無效的決議作成原處 分，原處分亦屬違法，應予撤銷：
⒈臺東縣政府於107年1月10日就系爭開發案公告招標前，未踐行諮商同意程序，原告卡大地布部落只能被動配合，對於土地的其他使用方式無置喙餘地，已侵害原住民族的自然資源權利。又系爭開發案的租賃契約限定參加人盛力公司取得部落同意的時程，更明定各項履約條件的期限，壓縮原告卡大地布部落行使諮商同意的自主性。 ⒉諮商同意辦法第19條規定「家戶代表制」，排除部落依其傳統或自主發展決策機制的空間，侵害憲法及兩公約保障的原住民族文化權。縱以現代民主原則的標準，家戶代表制也不符合一人一票的民主精神。該第19條規定應屬違憲。 ⒊因時間急迫、資訊不明，原告尚無法釐清系爭開發案的利弊 、得失，故未即時召開部落會議。輔助參加人臺東市公所逕 自代行召集部落會議，已侵害部落的自主權。諮商同意辦法 第15條規定「代行召集制度」，授權鄉（鎮、市、區）公所 得違反部落意願，強行召開部落會議，不僅沒有法律的授權 ，更侵害憲法及兩公約保障的原住民族文化權。該第15條規
定亦屬違憲，不應適用。縱認該規定沒有違憲，其立法理由 表示「非因客觀上不能召集之事由而不為召集時」，始能代 行召集。原告是因系爭開發案的利弊及部落會議召集程序等 爭議問題未能釐清，始未召開部落會議，屬客觀上不能召集 的情形，亦無該第15條規定的適用。
⒋依卡大地布部落會議章程第3條規定，部落行政轄區為臺東市 知本里、建業里及建興里。原告卡大地布部落於108年2月16 日召開「知本光電開發案部落共識會議」，亦決議以知本里 、建業里及建興里為投票權人的認定範圍。然輔助參加人臺 東市公所於108年6月1日代行召集的部落會議卻將溫泉村納 入部落範圍，致使投票權人的認定發生錯誤。輔助參加人原 民會核定並刊登政府公報者，僅有部落名稱及族別，並未表 示原告卡大地布部落範圍包括溫泉村。參加人盛力公司提出 的部落概況訪查表，僅是上開刊登政府公報之行政處分的參 考文件，其本身並非行政處分，無法律效力，亦無公告或送 達，自不發生行政處分的效力。輔助參加人原民會機關網頁 中「原住民族委員會核定並刊登政府公報之部落一覽表」， 亦非行政處分，且其105年8月8日版本顯示原告卡大地布部 落範圍僅有知本里，而108年3月17日版本又包含建業里、建 興里及溫泉村，內容歧異，可見其無法律效力。 ⒌部落族人的核心要素為「認同」，而非「設籍」。惟諮商同意辦法第2條第2款、第5款及第6款規定，將設籍在部落區域範圍內，但非原告卡大地布部落的原住民，即他族或其他部落的原住民，也認定為部落成員及原住民家戶，允其參與輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集的部落會議，並行使投票權，已強行重組部落，嚴重侵害部落集體權的行使。本件經部落幹部彙整家戶清冊，初步檢視其中有103人非卡大地布部落族人，另有163人身分不明，又依當庭驗票結果，非部落族人中，出席108年6月1日代行召集之部落會議投票的家戶有31戶，足以動搖14票之差的投票結果，該次部落會議決議應屬無效。 ⒍參加人盛力公司於107年12月21日申請召集部落會議，依諮商同意辦法第17條第3項第2款規定，應以107年12月21日為原住民家戶清冊產製的基準日。惟參加人盛力公司發給卑南鄉公所的函文顯示，鄉公所提供的原住民家戶清冊資料基準日為108年3月31日；臺東縣臺東戶政事務所函文顯示其提供的原住民家戶清冊資料基準日為108年4月22日，均非以申請日為基準日，已違反上開規定。108年6月1日代行召集的部落會議以違法的原住民家戶清冊作為投票權人認定的基礎，其會議決議應屬無效。 ⒎108年6月1日代行召集的部落會議採行委託投票的制度，然原 基法及諮商同意辦法並無任何有關委託投票的規定，該制度 並無法源依據，違反法律保留原則。又委託投票制度限制部 落自主決定議決方式的權益，顯非給付行政。輔助參加人原 民會以行政函釋創設委託投票制度，違反法律保留原則。對 照諮商同意辦法第2條第6款的指派制度，顯示立法者無意採 取委託投票制度，並非立法漏洞，不得類推適用民法規定。 縱認有類推適用的必要，依性質相近程度，也應類推適用憲 法第129條及公民投票法第4條規定的直接投票原則，而無採 行委託投票的可能。
⒏參加人盛力公司僅片面強調系爭開發案的的優點，至於有何 負面影響、預防措施及因應策略等，均未見詳細說明，亦未 邀集環保、農業、生態、動植物、醫學、民族學、人類學、 經濟學等相關領域的專家學者與會；縱有荒野保護協會、環 境權保障基金會人員與會，參加人盛力公司對於反對開發的 意見置若罔聞，公聽會流於形式；也沒有安排精通卑南族語 及電廠開發的人員擔任翻譯，以使族人充分理解系爭開發案 內容，均已違反諮商同意辦法第16條、第17條及原基法第21
條「自由事前知情同意」原則。
⒐108年6月1日代行召集的部落會議決議有諸多違法瑕疵選票應予扣除，包含指派書未填寫受指派家屬、於法無據的委託投票、受託人簽名欄位與委託人填寫受託人的姓名筆跡一致、指派書未簽章、非部落族人投票、溫泉村家戶投票、委託書未蓋騎縫章及其他違法投票的家戶，總共175票應予扣除。此外，尚有未合法送達開會通知，致未能投票，或因辦理投票的行政流程疏失，而未計入投票票數者共69票，影響投票結果。足證該次部落會議決議違法無效。 ㈤原處分沒有將部落會議議決通過的共同參與或管理、利益分 享機制列為核准籌設許可的附款，無從確保原告權益，已違 反諮商同意辦法第22條第1項第1款規定。
㈥聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠為電業法第13條規範效力所及者，僅限於申請並取得許可的 發電業及輸配電業者，尚不及於申請人以外的第三人。系爭 開發案投標須知及租賃契約要求得標廠商於核定文到日起18 0日內依原基法第21條規定取得部落同意，屬參加人盛力公 司與臺東縣政府間招標文件、契約的約定，並非被告核發電 業籌設許可的法定應備要件。又電業籌設許可的核發，僅屬 發電業可行性評估的先期作業階段，並非電業法第15條工作 許可證的核可，無涉土地實質開發，無再生能源發展條例第 14條第2項及原基法第19條至第21條規定的適用。原告非屬 原處分的相對人，亦非法律上利害關係人，欠缺訴訟權能。 ㈡輔助參加人原民會已作成107年3月26日函、108年8月5日函及 110年4月6日函，指出原基法第21條諮商同意程序應於「實 質行為」、「實質開發」前踐行即可，如僅屬可行性評估的 先期作業階段，無涉土地實質開發，不生諮商同意與否的問 題；發電業申設程序包括申請籌設許可、施工許可及成立給 照三階段，業者取得核發籌設許可後，應於籌設許可期間取 得電業管制機關核發之工作許可證，始可開始施工，故最遲 辦理完成諮商同意的時間點，應於實際開始施工前行諮商並 取得當地原住民族同意。被告自應遵循。本件既為電業籌設 的申請及許可，未涉實際施工，參加人盛力公司尚無辦理諮 商同意的義務，被告作成原處分亦無須就此加以審查。原告 主張輔助參加人臺東市公所代行召集部落會議所為決議的諸 多瑕疵，對原處分的適法性並無影響。
㈢依再生能源發展條例第14條第2項、原基法第21條、諮商同意 辦法第3條第1項及電業登記規則第3條第1項規定，發電業申 請籌設階段，其內涵在檢閱發電業者提出的計劃書，先行評 估計畫的可行性，所要求的資料無涉實際開發行為。又臺東 縣政府雖於106年8月間委託顧問公司完成「知本建康段太陽 光電教育及示範專區開發計畫先期作業委託服務期末報告」 ，然其內容著重在整體的土地規劃及環境開發，而非發電業 的實際規劃，且是以區域計畫法及非都市土地使用管制規則 為據，與電業籌設許可的核發是依電業法及電業登記規則辦 理不同。原告以上開報告中有工程技術可信性、營運管理計
畫可行性、市場管理可行性等內容，否定被告核發籌設許可 屬「可行性評估之先行作業」階段，容有誤會。另籌設申請 要求檢附環境影響評估證明文件，是為預先考量電業申設的 可能影響，惟不得據此反推認為凡是進行環境影響評估者， 即屬開發行為。況被告核發籌設許可後，發電業者尚需投入 勞力、時間、費用，申辦土地變更登記後，始能申請施工許 可。既然土地尚未完成變更，亦無取得施工許可，發電業者 根本無法利用土地，原告自不因原處分而有權益損害。 ㈣聲明：原告之訴駁回。
五、參加人盛力公司的陳述及聲明：
㈠電業法第24條及電業登記規則第3條的規範效力不及於第三人 ，亦無保護特定人的意旨。原告無可能因該等規定而為原處 分的法律上利害關係人。又原基法第21條第1項規範對象為 政府機關，賦予其建構相關法令等客觀義務，而非賦予原住 民族集體或個人請求召開諮商程序的主觀權利，故非原住民 族集體或個人得據以提起訴訟的保護規範。又原基法以「原 住民族」為權利保障對象，原基法第21條以「原住民族」或 「部落」為權利主體，而非「個別原住民」，故原告林文祥 、林茂盛、陳政宗、高明智等提起本件訴訟，為當事人不適 格。
㈡輔助參加人原民會104年5月20日原民綜字第1040028656號函表示：部落會議主席僅具召集及主持部落會議的權責，非部落代表人或代理人。故即便卡大地布部落章程規定「會議主席為部落代表人」，部落會議主席代表部落對外採取任何行為，仍須獲得部落會議的同意。原告卡大地布部落提起本件訴訟，並未另行召開部落會議決議，其訴訟是否經合法代表、是否具備部落的授權基礎且合於部落成員意志，均有疑義。又自輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集部落會議作成決議至今，原告卡大地布部落未有任何反對系爭開發案的決議與授權，拉罕卻以自身及部落名義興訟，不顧高達400多位部落成員連署請求依照108年6月1日部落會議決議內容執行，足見多數部落成員是贊成系爭開發案，而反對提起爭訟。本件訴訟顯有行政訴訟法第107條第1項第4款規定未經合法代表的瑕疵。 ㈢輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集部落會議所踐行 的程序皆為合法，決議並非無效：
⒈原告主張：臺東縣政府應於招標前辦理諮商同意程序等等。 然於招標階段，因實際開發主體未臻明確，無從檢具相關資 料申請召集部落會議，故應待得標廠商確定後，始得由該得 標廠商履行諮商同意程序。輔助參加人原民會108年8月5日 函亦同此意旨。況且，原告並未對臺東縣政府107年1月31日 公布的系爭開發案招標公告或臺東縣政府107年4月2日所為 參加人得標的公告提起救濟，該等公告已有構成要件效力， 不容原告再為爭執。
⒉諮商同意辦法第15條規定「代行召集」制度，是依原基法第21條規定授權所訂定的法規命令，符合法律保留原則。代行召集僅是由公所代替部落會議主席行使會議召集權，並非代替部落決定諮商同意事項。若部落成員不滿代行召集或不同意議案，僅須拒絕出席或出席投下不同意票，即能達到否決同意事項的效果。況且，原告卡大地布部落107年6月7日第4次幹部會議時，依照諮商同意辦法相關規定整理「部落會議召集程序及決議事項」，作為該次會議的附件資料，其中即包含代行召集的內容；其章程第15條第3項規定也已將代行召集制度納為章程的一部分，原告不應否認此一制度的合法性。否則部落主席憑己意杯葛諮商同意程序，其他部落成員將喪失表達意見的機會，有違民主原則。 ⒊原告卡大地布部落會議章程第3條明定其區域範圍是依卡大地布傳統領域土地範圍調查劃設成果而定。輔助參加人臺東市公所前於99年11月18日進行卡大地布部落概況與共同生活範圍區域訪查時，即已公告其部落共同生活區域範圍為臺東市知本里、建業里、建興里及卑南鄉溫泉村4個聚落，這也經過原告卡大地布部落於99年11月4日部落發展共識會議議決確認（原告陳政宗、林茂盛、林文祥均有參與）。原告卡大地布部落108年2月16日內部會議也同意卑南鄉溫泉村的部落成員有權參與部落會議決議。 ⒋於輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集部落會議前， 參加人盛力公司已舉辦多次說明會、座談會及公聽會，說明 系爭開發案的規劃、效益、補助金支用、開發範圍等事項。 又本件相關投資營運計畫書、回饋分享機制及說明會等相關 會議紀錄，均檢附於有關函文並依法公告於公所及村里辦公 處、部落公佈欄等，供公眾閱覽、複印，無原告所稱部落族 人事前無法充分知情的情形。
⒌輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集部落會議決議是 以107年12月21日為家戶代表戶數計算基準日，業經輔助參 加人臺東市公所確認，原告指摘該次會議未以107年12月21 日為家戶代表戶數計算基準日，並非事實。
⒍依原告卡大地布部落章程第6條規定可知，原告就其部落成員資格的認定是以「戶籍登記」為認定原則，僅在例外情形始由部落會議認定是否符合實際居住部落達6個月以上、年滿20歲、部落成員4人共同證明等要件。又設籍與否是一客觀、具體的標準，可以避免議事操縱、拉罕憑藉其權勢自行決定部落成員資格等弊端。 ⒎輔助參加人原民會108年5月10日函已承認原住民族家戶代表得委託受託人傳達其已決定的意思表示。又委託出席僅涉及部落會議投票權人的投票方式，是為便利投票權人投票權行使所設，並非侵害權利的限制性措施，且屬細節性與技術性事項，輔助參加人原民會得以行政函釋為規範，符合法律保留原則。又輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集的部落會議採行委託投票，經現場會務人員確認委託資格及選票真正等要件，包含「受託人設籍於部落、具有原住民身分的成年居民」、「委託人以委託1人為限，1名受託人亦限於受託於1人」、「委託票樣應彌封、受託人須出具委託書面證明文件、委託書上下聯加蓋騎縫章」等，並無違法情事。 ⒏依原告卡大地布部落104年7月16日第2屆第1次、106年7月24 日第5次、107年1月14日第1次、107年2月5日第2次部落會議 、108年2月16日部落共識會議會議紀錄可知，於諮商同意辦 法制定發布前，原告卡大地布部落即已採行家戶代表的議事 方式，這是原告卡大地布部落自主發展、選擇的制度，並非 法規強制，無侵害部落自主的問題。
㈣依行政程序法第93條第1項規定，行政機關是否作成附款，屬 機關的裁量權，人民並無請求作成附款的請求權。況且，並 無任何法規要求被告作成原處分，應將輔助參加人臺東市公 所108年6月1日代行召集部落會議所為決議列為原處分的附 款，也不影響該108年6月1日部落會議決議取得原告卡大地 布部落諮商同意的事實。
㈤聲明：原告之訴駁回。
六、參加人陳賢文、陳莊金龍、陳錦彪及曾崧琳未曾到庭聲明、 陳述，其書面意見：
㈠其為卡大地布部落族人，部落裡多數族人希望系爭開發案能 為部落帶來發展，如今只因為少數人的反對，使得系爭開發 案沒有任何進展。拉罕興訟不是部落的多數聲音，這是部落 不團結與不能進步的原因。原告未經部落會議決議，可以提 起訴訟，支持系爭開發案，投下同意票的族人聲音也應該被 聽到。
㈡拉罕是部落長老，族人在幹部會議或一般會議表達不同意見 不是那麼容易，所以透過部落會議投票，表達族人真實心聲 是很寶貴的。輔助參加人臺東市公所108年6月1日代行召集 部落會議，並無違法，出席、同票都是出於族人的意願，無 人強迫，投票結果多數贊成系爭開發案，少數不同意系爭開 發案的族人就質疑程序有瑕疵，竟然還否定溫泉村的族人是 部落成員。溫泉村的族人每年大獵祭和小米收穫祭都會一起 來部落跳舞慶祝，也有文獻記載部落曾在溫泉村居住，怎麼 會有人否定溫泉村族人是部落成員的身分？
七、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有系爭開發 案招標公告（本院卷3第143-144頁）、投標須知（本院卷1 第167-197頁）、得標公告（本院卷3第145頁）、系爭開發 案租賃契約（本院卷2第465-483頁）、參加人盛力公司107
年12月21日（107）盛力台廠字第0018號函（本院卷1第119 頁）、108年3月7日（108）盛力台廠字第10807030801號函 （本院卷3第65頁）、輔助參加人臺東市公所108年5月16日 東市原字第1080016615號代行召開卡大地布部落部落會議議 決同意事項開會通知單、議程表、108年6月10日東市原字第 1080019196號函檢送108年6月1日代行召開卡大地布部落議 決同意事項之部落會議會議紀錄（本院卷3第77-79、123-13 5頁）、臺東縣政府108年9月6日府財商字第1080172807號函 、108年11月12日府財商字第1080228291號函、108年10月15 日府財商字第1080197272號函（籌設計畫書定稿版附件1之7 、附件2之3、本院卷2第191-196頁）、原處分（本院卷1第8 3-84頁）及訴願決定（本院卷1第87-103頁）等在卷可證， 足以認定為真實。
八、本院的判斷：
㈠原告有提起撤銷訴訟的訴訟權能：
⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定……，得向行政法院提起撤銷訴訟。」 提起撤銷訴訟的原告，須依其主張足以顯現出行政處分有損 害其權利或法律上利益的可能性，始具備訴訟權能的要件， 起訴始為合法（可能性說）。提起訴訟的原告如為行政處分 的直接相對人，原則上已具備訴訟權能（相對人理論）；如 非行政處分的直接相對人，則須藉由保護規範理論，即確認 原告主張行政處分所違反的法令，是否有保護特定範圍或可 得特定範圍之個人的利益，且原告在該保護範圍內。 ⒉再生能源發展條例第14條第2項及原基法第21條第1項規定對 部落及部落族人而言均屬於保護規範，且原告為該等規範的 保護對象：
⑴憲法增修條文第10條第11項規定：「國家肯定多元文化，並 積極維護發展原住民族語言及文化。」第12項前段規定：「 國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對 其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事 業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」據此 確認國家與原住民族的夥伴關係，並揭示以尊重原住民族意 願，促進並保障與原住民族相關發展與扶助。原住民族的文 化爲憲法所明文肯認，國家有保障、扶助並促進其發展的義 務。身爲原住民族成員的個別原住民，認同並遵循傳統文化 生活的權利，雖未爲憲法所明文列舉，惟爲維護原住民的人 性尊嚴、文化認同、個人文化主體性及人格自由發展的完整 ，進而維繫、實踐與傳承其所屬原住民族特有的傳統文化，
以確保原住民族之永續發展，依憲法第22條、憲法增修條文 第10條第11項及第12項前段規定，原住民應享有選擇依其傳 統文化而生活的權利。此一文化權利應受國家尊重與保障， 而爲個別原住民受憲法保障基本權的一環(司法院大法官釋 字第803號解釋理由書參照)。
⑵立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的委 託，於再生能源發展條例第14條第2項規定：「設置再生能 源發電設備於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公 有土地者，應依原住民族基本法第21條規定辦理。」其修法 理由表示：「設置再生能源發電設備若涉及原住民族土地或 部落及周邊一定範圍之公有土地，為保障原住民族使用土地 資源權益，明訂相關開發行為應依原住民族基本法第21條規 定辦理。」又原基法第21條第1項規定：「政府或私人於原 住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地 開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住 民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益。」參酌94 年2月5日制定公布時的立法理由：「……㈠為維護原住民族對 於自然資源及其他經濟事業的權益，以及合理規劃國土、區 域或城鄉等計劃性事項，爰訂定本條，以保障原住民族之自 主性及權益。㈡為尊重原住民傳統智慧及知識財產權，爰有 本條之規定，以降低外界對原住民文化和社會之傷害，及讓 原住民族公平分享利益。㈢原住民地區多位於政府列為限制 利用及禁止開發之區域，如國家公園、國家級風景特定區、 水資源用地或保護區、森林用地等，剝奪原住民傳統生計經 濟活動進行，及自然資源之利用，影響原住民族生存權益至 鉅，故訂立本條，以做為原住民族與政府建立『共管機制』之 法源基礎。」及原基法第21條制訂當時參照的原權宣言草案 （於西元2007年9月13日聯合國第61屆聯合國大會中通過） 第32條第2項規定：「各國在批准任何影響原住民族土地或 領土和其他資源的專案，特別是開發、利用或開採礦物、水 或其他資源的專案前，應通過有關原住民族自己的代表機構 ，誠意與原住民族協商和合作，徵得他們自由知情的同意。 」公政公約第1條規定：「一、所有民族均享有自決權，根 據此種權利，自由決定其政治地位並自由從事其經濟、社會 與文化之發展。二、所有民族得為本身之目的，自由處置其 天然財富及資源……。」第27條規定：「凡有種族、宗教或語 言少數團體之國家，屬於此類少數團體之人，與團體中其他 分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固 有語言之權利，不得剝奪之。」其第23號一般性意見第7點 記載：「關於第27條所保障的文化權利的行使，委員會認為
，文化本身以多種形式表現出來，包括與土地資源的使用有 聯繫的特定生活方式，原住民族的情況更是這樣。這種權利 可能包括漁獵等傳統活動和受到法律保障的住在保留區內的 權利。為了享受上述權利，可能需要採取積極的法律保障措 施和確保少數族群的成員確實參與涉及他們的決定。」經社 文公約第15條第1項第1款規定：「本公約締約國確認人人有 權：㈠參加文化生活；……。」其第21號一般性意見第36點亦 載明：「締約國應採取措施，保證在行使參加文化生活的權 利時應當顧及文化生活價值觀，這種價值觀會是強烈的共有 ，或者說，只有原住民族作為一個社群才能表現和享受。原 住民族文化生活的強烈的共有特點對於其生存、福祉和充分 發展是不可或缺的，並且包括對於其傳統擁有、占有或以其 他方式使用或獲得的土地、領域和資源的權利。原住民族與 其祖先的土地及其與大自然的關係相連的文化價值觀和權利 應予尊重與保護，以防止其獨特的生活方式受到侵蝕，包括 維生方式、自然資源，乃至最終的文化認同的喪失。因此， 締約國必須採取措施，確認和保護原住民族擁有、開發、控 制和使用其共有土地、領域和資源的權利，並且，如果未經 他們的自由和告知同意而被以其他方式居住或使用，則應採 取步驟歸還這些土地和領域。」是以，原基法第21條之所以 規定原住民族的諮商同意參與權，即因原住民族的生存、精 神與文化活動高度依賴其生活的土地。作爲直接生活在原住 民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地範圍內的需 求者，對該範圍土地環境狀況之於其族群的生存及傳統文化 影響最爲瞭解並最爲敏感，故尊重當地原住民族依其意願， 使其知情同意參與涉及維繫其族群生存及文化存續的土地開 發、資源利用、生態保育及學術研究的決定，方能達成憲法 增修條文第10條第11項及第12項前段的目標，這是立法者爲 落實保障原住民族生存權及文化權等所定之要求，而爲國家 作成決定前應履行的義務，具有防止原住民族權利的實害發 生或降低實害發生的風險，以達到有效保護原住民族權利的 功能。故原基法第21條第1項規定具有保障原住民族生存權 、自決權及文化權等免於因原住民族或部落受到土地開發、 資源利用、生態保育及學術研究的侵害，而具有保護特定範 圍之原住民族的保護規範意義。
⑶依原基法第21條第4項規定授權訂定的諮商同意辦法第2條規 定：「本辦法用詞，定義如下：一、部落：指中央原住民族 主管機關依本法第2條第4款規定核定之原住民族團體。二、 部落成員：指年滿20歲且設籍於部落區域範圍之原住民。三 、同意事項：指本法第21條規定應諮商並取得原住民族或部
落同意或參與之事項。四、公共事項：指就前款以外，部落 成員間相互協議共同遵守，或部落凝聚共識對外表示之事項 。五、原住民家戶：指設籍於部落區域範圍，有原住民一人 以上之家戶。六、原住民家戶代表：指年滿20歲且具原住民 身分之原住民家戶戶長，或由戶長指派年滿20歲且具原住民 身分之家屬一人。七、申請人：指辦理同意事項之政府機關 或私人。八、關係部落：指因同意事項致其原住民族土地或 自然資源權利受影響之部落。」再自原基法第2條第1款、第 3款及第4款規定：「本法用詞定義如下：一、原住民族：係 指既存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族，包括……。三、原 住民族地區：係指原住民傳統居住，具有原住民族歷史淵源 及文化特色，經中央原住民族主管機關報請行政院核定之地 區。四、部落：係指原住民於原住民族地區一定區域內，依 其傳統規範共同生活結合而成之團體，經中央原住民族主管 機關核定者。」可知原住民族在國家建立前即已存在，部落 隨之形成。而原住民個人爲部落成員並爲諮商同意辦法所稱 部落會議的參與者，甚至為發起人，身爲原住民族成員的個 別原住民，享有認同並遵循傳統文化生活的權利，與其所屬 原住民族相互依存。作爲涵養原住民族文化的傳統領域土地 及自然資源因外在開發行爲的介入產生變化，對原住民族傳 統文化的影響，即直接影響個別原住民文化認同的內涵，是 原住民個人兼備一般文化權與民族文化權的雙重主體身分。 原住民得以透過原基法第21條第1項規定所定諮商參與同意 程序，對涉及影響其隸屬族群所依賴之土地及自然資源的開 發行爲形成集體決定，必然回饋到所屬社群文化共享，從而 原基法第21條第1項規定，自亦爲兼具保障該規定所列特定 範圍原住民族及部落之個別原住民權利的保護規範（最高行 政法院108年度上字第894號判決意旨參照）。 ⑷原告卡大地布部落為原民會依原基法第2條第4款規定核定的 部落，有原民會102年2月18日原民企字第1020007137號公告 為證（本院卷1第227、230頁）。原告林文祥、林茂盛、陳 政宗及高明智均為卡大地布部落族人，此為當事人所不爭執 。又系爭開發案的計畫場址位在卡大地布部落傳統領域土地 範圍內，此可比對參加人盛力公司擬定的籌設計畫書中圖16 計畫場址對照圖、圖17輸配線路圖㈠、圖22營業區域圖、圖2 7本廠區位置套繪傳統領域區域範圍圖（籌設計畫書定稿版 第35、37、43、53頁）及原民會105年度原住民族傳統領域 土地範圍確認作業計畫細部執行計畫「卡大地布部落傳統領 域調查路線圖、調查點位座標紀錄及現勘照片」（本院卷4 第169-174頁）、臺東市公所99年11月18日東市原字第09900
31564號公告及卡大地布部落概況訪查表（本院卷3第161-16 7頁）等即足確認。臺東縣政府因而將得標廠商應負責依原 基法第21條及諮商同意辦法規定，取得原告卡大地布部落的 同意，列為系爭開發案的投標與契約內容，此觀系爭開發案 投標須知第15點（本院卷1第175頁）及租賃契約書第15條（ 本院卷2第476頁）規定明確，並由輔助參加人臺東市公所於 108年6月1日代行召集部落會議，故原告為再生能源發展條 例第14條第2項及原基法第21條第1項規定的保護對象，應可 認定。原告主張原處分違反再生能源發展條例第14條第2項 及原基法第21條第1項規定，且原處分核准參加人盛力公司 在原告卡大地布部落的傳統領域土地範圍內籌設太陽光電發 電設備，自有侵害原告依其傳統文化生活之文化及自決權利 的可能，依上述可能性說的看法，原告應具備提起本件撤銷 訴訟的訴訟權能。
㈡就原告卡大地布部落的起訴，具有當事人能力、訴訟能力， 且無行政訴訟法第107條第1項第4款規定起訴不合法情事： ⒈原基法第2條第4款規定：「本法用詞定義如下：……四、部落 ：係指原住民於原住民族地區一定區域內，依其傳統規範共 同生活結合而成之團體，經中央原住民族主管機關核定者。 」第2條之1規定：「（第1項）為促進原住民族部落健全自 主發展，部落應設部落會議。部落經中央原住民族主管機關 核定者，為公法人。（第2項）部落之核定、組織、部落會 議之組成、決議程序及其他相關事項之辦法，由中央原住民 族主管機關定之。」原告卡大地布部落為經原民會依原基法 第2條第4款規定核定的部落，已如上述，然因原基法第2條 之1第2項授權訂定的部落公法人組織設置辦法尚未訂定完成 ，迄今未有部落經輔助參加人原民會核定為公法人者，故原 告卡大地布部落尚不具法人資格。然行政訴訟法第22條規定 ：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當 事人能力。」所稱非法人團體，是指由多數人組成，有一定 組織、名稱及目的，且有一定的事務所或營業所為其活動中 心，並有獨立財產，設有代表人或管理人對外代表團體及為 法律行為者。依原告卡大地布部落會議章程第2條規定：「 本部落為建立自主與自決機制、議決公共事項及原住民族同 意事項，以促進部落傳統習慣融入自治與自主管理規範，維 護部落自然主權與族人權益為宗旨。」第5條第4款、第5款 規定：「本部落成立部落會議，其職權如下：……選任、罷 免部落會議主席、部落幹部。聽取部落幹部工作報告。」 第6條規定：「本部落之部落成員，係指設籍於部落且年滿2 0歲之原住民。或雖其戶籍未設籍於本部落但實際居住於本
部落達6個月以上且年滿20歲之原住民，惟需經本部落成員4 人共同證明，並經部落會議通過。」第9條規定：「本部落 以部落會議為最高民意機構，會議主席為部落代表人。」第 14條規定：「組織任務以部落文化，傳統祭儀活動，原住民 族土地及自然資源使用管理及主管機關適合委託部落公法人 執行之業務為主。任務如下：……。」第25條規定：「經費來 源如下：一、政府補助收入。二、捐款及贈與收入。三、其 他依法令之收入。四、財產收入。五、事業收入。六、孳息 收入。經費支出：一、公共任務事項支出。二、管理及總務 支出。三、其他有關之支出。」（本院卷1第137頁以下）可 知原告卡大地布部落是由一定資格的多數成員組成，具一定 組織、幹部、名稱及目的，並有獨立財產，設有代表人對外 代表部落，以及集會所為其召集會議、業務處理等活動的場 所，應肯認原告卡大地布部落至少具有非法人團體的資格， 而具有提起行政訴訟的當事人能力。
⒉行政訴訟法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）能獨立以 法律行為負義務者，有訴訟能力。（第2項）法人、中央及 地方機關、非法人之團體，應由其代表人或管理人為訴訟行 為。」第107條第1項第4款規定：「原告之訴，有下列各款 情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正