巷道爭議
最高行政法院(行政),上字,109年度,1050號
TPAA,109,上,1050,20220915,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1050號
上 訴 人 呂理松

呂學易
呂文盛
呂學正
長興宮即長興里長興宮


兼 上一 人
代 表 人 呂學樟

共 同
訴訟代理人 胡宗典 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
參 加 人 易新國際工程有限公司(原名易新國際有限公司)


代 表 人 呂學倫
訴訟代理人 唐永洪 律師
楊雅馨 律師
上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國109年9月3日
臺北高等行政法院108年度訴更一字第83號判決，提起上訴，本
院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、參加人所有坐落○○市○○區○○段(下稱○○段)000地號（下稱000 地號土地）、財政部國有財產署管理之同段000-1地號（下 稱000-0地號土地）等土地之部分土地，位於○○市○○區○○路0 段（下稱○○路0段）00巷（下稱00巷）巷口，因居民對於00 巷該部分之道路通行有疑義，經○○市政府以民國105年9月23 日府工養行字第1050236250號函（下稱原處分），認定為具 公用地役關係之既成道路，其中參加人所有之000地號土地 經認定具公用地役關係部分為如原判決附圖所示之五邊形（ 下稱系爭土地）。參加人就關於系爭土地之認定不服，提起 訴願，經被上訴人106年4月26日台內訴字第1060027830號訴



願決定撤銷該部分之認定，上訴人呂理松等6人及呂理龍共7 人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟， 聲明：訴願決定撤銷。經原審依聲請准參加人獨立參加本件 被上訴人之訴訟，並以106年度訴字第871號判決（下稱前判 決）撤銷訴願決定。參加人不服，提起上訴（被上訴人未具 狀上訴，惟與參加人利害一致，仍列為上訴人），經本院10 8年度判字第424號判決（下稱發回判決）廢棄前判決，發回 原審更為審理。經原審108年度訴更一字第83號判決（下稱 原判決）駁回，上訴人不服，提起上訴(原審原告呂理龍經 原判決以其非法律上利害關係人，欠缺權利保護必要為由， 判決駁回其訴，呂理龍未上訴，此部分已確定)。二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原 判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠公用地役關係性質相似之地役權或不動產役權，成立公用地 役關係之時效要件，應可類推適用民法第772條、第769條及 第770條等規定。
㈡00巷係於87年長興活動中心落成前後開闢之8米道路，000地 號內之系爭土地除臨○○路0段之一側外，其餘為林木所環繞 ，與田間小路以林木相隔，未有任何通行之道路痕跡。上訴 人所稱「在地居民」於70年至80年間由「現今4鄰」通往「 現今1、2鄰」處或○○路0段往北聯絡，完全未經過000地號土 地。從82年9月9日航照圖及其套疊圖觀之，80年7月7日航照 圖所呈現之林木處，已消失大半，其中000地號土地上有一 建物，建物坐落處以外之畸零地與000-0地號土地則為空地 ，乃因000地號土地原非方整，建物無從或不適宜緊沿地界 興建。新闢建之00巷（較諸原田間小路位置稍有偏移）並未 直抵○○路0段，僅止於00巷0號前。長興活動中心於87年間落 成後，活動中心前空地即鋪設磁磚，並於臨○○路0段處設有 限高2.2公尺之鐵質牌坊，廣場並見有活動辦理等情，可見 上開空地應係充為活動廣場之用，並由私人進行相關設施的 鋪設或設置，尚難認該空地作為道路之用。
㈢000地號土地當時之所有權人財團法人台灣省私立桃園仁愛之 家(下稱仁愛之家)，於長興活動中心落成後，即以配合設置 限高牌坊之舉，表達阻止公眾通行之意（至少是禁止各式貨 車及大型車輛進出），縱上訴人主張該空地自82年起即供不 特定人通行等情屬實，於設置前開牌坊時，其時效亦未逾20 年，亦不符合成立公用地役關係之時效要件。至上訴人主張 仁愛之家函文有配合呂理照家族出具函文之嫌等語，並未提 出任何事證，不足採信。又上訴人既自承該牌坊之一側亦坐



落在000地號土地上，即使非仁愛之家所設，至少可以認為 仁愛之家同意配合設置；該牌坊形式上一體成形，橫跨於○○ 路0段欲前往00巷之入口兩側，當然亦有妨礙通行000地號土 地之意。
㈣00巷開闢完成前，前述田間小路兩側並未見有何建物或住家 ，而依上訴人所述該鄉間小路寬約2.5公尺，其乘載運輸之 功能顯然有限，對照82年至86年間航照圖及上訴人所提80年 間航照圖加註說明影本，現今「4鄰」之當地居民利用上開 田間小路通往○○路0段或許較為便利，惟難認有何無此田間 小路，則欲到達此通路所達到之公路，在客觀上顯然不便之 情。而00巷於87年間開闢完成後，其路寬達8公尺，運輸功 能較諸前述田間小路固已大幅提升，惟就上訴人呂理松、呂 學易、呂文盛、呂學正等人而言（此4人住居所均同為前述 「4鄰」處），其住所周遭有○○路0段000巷、000巷、○○路0 段000巷可以通往○○路0段，較諸逕依00巷通往○○路0段，所 增加路程不超過300公尺。至上訴人長興宮即長興里長興宮 、呂學樟除亦可利用前述聯外道路外，因000-0地號土地， 亦經原處分認定成立公用地役關係，此部分未經所有權人表 示不服而確定，已有形式上確定力，該土地範圍內之00巷巷 口路寬仍有2.7公尺，仍得為相當之通行使用。 ㈤上訴人聲請傳喚證人呂學禮、呂理脩，以證明系爭土地於71 年之前即有供公眾通行之事實，與其主張「系爭土地自82年 起即已供不特定人通行，確為事實」不符，且就000地號土 地或系爭土地於70年至80年間並未有供公眾通行一節，業經 論斷如前，自無調查之必要；87年2月6日協調會是否有人提 及000地號土地所有權人反對道路通行，與事實上該土地所 有權人有無反對道路通行，並無必然關係，此部分之聲請， 亦無必要等詞，為其判斷之基礎。
四、本院判斷：
㈠公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係， 與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道 路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而 非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所 有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中 斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久， 一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日 據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之 規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既 成道路不同，非此所指之公用地役關係，司法院釋字第400 號解釋(下稱釋字400號解釋)意旨闡釋甚詳。是以，公用地



役關係並非政府開闢而成之道路，而是土地所有權人對其土 地遭不特定公眾基於通行必要，長期、和平、繼續通行之表 見事實，不以為意甚或樂見其成，歷經年代久遠，未曾中斷 ，一般人不復記憶其確實起始等事實狀態而形成之通路狀態 。被通行之土地所有權人之財產權因而受到限制，從而有忍 受不特定公眾得繼續維持通行之社會責任。但如係第三人因 見政府開闢新道路系統，欲改變原有通行習慣，而須藉由通 行他人土地以達到暢行至政府新闢道路之便捷目的，並未合 致釋字400號解釋所指要件者，自無成立公用地役關係可言 。
　㈡經查，原審依000地號、000-0地號土地重測前後登記資料、 地籍圖、71年5月25日航照圖及其加註說明、80年7月7日航 照圖及上訴人之加註說明、82年9月9日航照圖及其套疊地籍 線圖、83年6月3日、84年6月22日、85年12月4日、86年5月2 6日、87年5月22日、88年6月11日航照圖、○○市政府109年4 月29日府工養行字第1090096880號函及所附「○○市○○區○○段 000地號土地現況實測圖」(即原判決附圖)、仁愛之家104年 8月19日桃仁董字第1041120011號函、109年5月12日桃仁董 字第1092190115號函(下稱109年5月12日函)、○○市○○區公所 (下稱○○區公所)106年6月20日○市○工字第1060020134號函、 現場照片、google地圖、○○市政府工務局105年8月26日(原 處分誤載為105年9月22日，嗣經○○市政府105年12月8日府工 養行字第1050305731號函文更正)等證據，斟酌全辯論意旨 及調查證據之結果，論以：原處分認定成立公用地役關係之 000地號土地（即系爭土地坐落地號，另併同認定具有公共 地役關係者尚有000-0地號國有土地，該筆土地不在本件爭 訟範圍），於97年12月5日重測前為○○○○段○○小段00-0地號 ，於66年9月15日因分割轉載而登記為訴外人仁愛之家所有 ，嗣於104年12月29日以買賣為登記原因而移轉為參加人所 有。依80年7月7日航照圖顯示，○○市○○都市計畫區計畫道路 ○○路0段，業已完成柏油鋪設及交通標線劃設。坐落○○段000 地號土地之00巷則係於87年長興活動中心落成前後開闢之8 米道路，000地號與000地號土地並不相毗鄰。而坐落000地 號土地內之系爭土地與000-0地號土地位在00巷巷口，在80 年7月7日航照圖下，顯示系爭土地僅一側臨○○路0段，其餘 週邊則林木環繞，且與一條由照片右上往左下略呈變曲且直 行盡頭90度角右轉後再直行一小段路後抵於上開林木處之田 間小路，彼此有林木相隔，其間未有通路痕跡。又80年7月7 日航照圖呈現之林木處，於82年9月9日航照圖及其套疊圖已 消失大半，其中000地號土地上有一建物，建物坐落處以外



之畸零地與000-0地號土地為空地，且該建物於85年12月4日 航照圖已不復見，核與仁愛之家109年5月12日函稱000地號 土地原為其所有三七五租約地，因承租佃農違規興建鐵皮屋 舍，違反耕地三七五減租條例，故予收回之情相符，是以自 不因000地號土地原非方整，該建物無從或不適宜緊沿地界 興建之故，即認該畸零地係供不特定公眾通行之道路。及至 86年5月26日航照圖顯示，上述田間小路固仍存在，並與000 -0地號土地、000地號土地之畸零地所形成之空地相銜接， 惟該空地未有明顯路型；又由87年5月22日、88年6月11日之 航照圖顯示，此時新闢建之00巷（較諸原田間小路位置稍有 偏移）並未直抵○○路0段，僅止於00巷0號前，此亦為○○區公 所道路養護之終點。此外，長興活動中心於87年間落成後， 其前方空地即鋪設磁磚，並於臨○○路0段處設有限高2.2公尺 之鐵質牌坊，廣場並有舉辦活動，該空地應係充為活動廣場 之用，並由私人進行相關設施的鋪設或設置，而非作為道路 之用。仁愛之家在長興活動中心落成後即以配合設置限高牌 坊之舉，表達阻止公眾通行之意。00巷於87年間開闢完成後 ，其路寬8米，運輸功能較諸前述田間小路固已大幅提升， 惟就上訴人呂理松、呂學易、呂文盛、呂學正等人而言（此 4人住居所均為○○市○○區○○路0段00巷00弄0號，即前述「4鄰 」處），其住所周遭有○○路0段000巷、000巷、○○路0段000 巷可以通往○○路0段，循此路徑前往○○路0段，較諸逕依00巷 穿越系爭土地通往○○路0段，增加路程不超過300公尺，增加 路程有限，難認有何無此00巷賴以通行，則欲到達此00巷所 達到之○○路0段，在客觀上顯然不便之情。至上訴人長興宮 即長興里長興宮、呂學樟而言，除可利用前述聯外道路，因 毗鄰○○路0段之00巷巷口坐落之土地，除系爭土地外，尚包 含000-0地號土地，該土地亦經原處分認定成立公用地役關 係，此部分未經所有權人表示不服而確定，已有形式上確定 力，參照原處分依據之土地現況實測圖（即原判決附圖）， 該土地範圍內之巷口路寬仍有2.7公尺（7.6－4.9＝2.7），上 訴人長興宮即長興里長興宮、呂學樟甚至其他不特定人仍得 為相當之通行使用，難認有何非賴通行系爭土地以到達○○路 0段不可之必要性。再觀82年至87年間之航照圖，00巷於開 闢完成前，前述田間小路兩側未有何建物或住家，依上訴人 所述該鄉間小路寬約2.5公尺等情，如係自用小客車以上之 車輛，恐囿於路寬及車身，而無法或難以行駛（例如會車） ，其乘載運輸功能有限，衡諸82年至86年間航照圖所示「4 鄰」位置，則現今「4鄰」之當地居民尚有其他鄰近之對外 聯絡通道可及於○○路0段，該地居民利用上開田間小路通往○



○路0段或許較為便利，亦難認有何無此田間小路，則欲到達 此通路所達到之公路，在客觀上顯然不便之情，已詳述得心 證之理由，並就上訴人主張系爭土地業已供不特定公眾通行 已逾20年未曾中斷，且直到105年9月，土地所有權人均無異 議等節，何以不足採取，分別予以指駁甚明。經核與卷內證 據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備、理 由矛盾之情事，原判決據以駁回上訴人之訴，依首揭規定及 說明，即無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項， 復執陳詞爭議，及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事 項，指摘其不當，執以主張原判決未依職權調查證據，限縮 釋字400號解釋之適用要件，有不適用法規、適用不當及不 備理由之違法云云，即無可採。
　㈢上訴意旨另以00巷行至巷口之000-0地號土地寬度突然變成2. 7公尺之窄度，且因系爭土地有突出一角，占據巷道中央， 實際能行走寬度估計僅餘2公尺，則因該出口變窄會提高交 通事故，自有併同通行系爭土地之必要一節。經查，當地居 民因政府開闢新道路系統，欲改變原有通行習慣，致須藉由 通行系爭土地以達到暢行至政府新闢道路之便捷目的，並非 系爭土地成立公用地役關係之要件，從而自不生系爭土地負 有提供足夠寬度供不特定公眾通行至○○路0段之義務及必要 與否等問題。至於如何解決00巷連接○○路0段之出路或其寬 窄等節，核屬政府或私人如何依其他法律關係及正當程序取 得通行權之範疇，亦不因人車想要藉由穿越系爭土地得以直 接暢行至計畫道路○○路0段之便捷理由，逕認系爭土地不待 通行人取得合法使用權限，即應為公眾安全通行之目的受到 犧牲，並憑此認定系爭土地應成立公用地役關係。又系爭土 地必須合致釋字400號解釋所述三要件，始成立公用地役關 係，至土地所有權人有無阻止公眾通行之舉，僅是判斷要件 之一，不因所有權人阻止之時間不明，即謂因此成立公用地 役關係。是以原所有權人仁愛之家除設置牌坊外，其餘橫桿 障礙物圓柱究係何人於何時設置，即與判決之結果無涉。上 訴意旨以00巷巷口應有足夠寬度以供人車安全通行，且有將 近當地300位居民連署證明系爭土地已供公眾通行20年以上 ，及拱門牌坊是長興宮於84年所設置，設置當時不含橫桿圓 柱，就是為使000地號土地得以通行等詞，指摘原判決未詳 查上情並處理00巷出口寬度如突然變窄將提高交通風險之問 題，及原判決認定牌坊一側坐落000地號土地，及該側長柱 為仁愛之家同意設置，意在阻礙公眾通行000地號土地等情 ，乃係不憑證據認定事實之推測，違反經驗法則、證據法則 ，且有未依職權調查證據，亦未依發回判決意旨查明里民意



見紀錄或當地居民意見等不適用法規之違背法令情事云云， 核係上訴人主觀見解及對公用地役關係之誤解，並無可採。 又本院為法律審，應以高等行政法院判決確定之事實為判決 基礎，當事人在上訴審不得提出新攻擊防禦方法或新事實、 新證據資為上訴理由。上訴意旨另舉原審言詞辯論終結後當 地居民於109年9月21日用手機拍攝00巷巷口之行車情形，主 張系爭土地有為增加路口寬度提供公眾通行之必要云云，均 屬上訴人於上訴審所提出，本院無從斟酌。
　㈣「(第1項)行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得 命其參加訴訟。(第2項)前項行政機關或有利害關係之第三 人亦得聲請參加。」行政訴訟法第44條所規定。因此，有無 命其他行政機關輔助一造之必要，為法院依職權裁量事項。 本件上訴人不服訴願機關即被上訴人內政部撤銷○○市政府認 定系爭土地為公用地役關係之既成道路之訴願決定，對之提 起行政訴訟，原審斟酌兩造及獨立參加人之訴訟資料並依職 權調查之結果，已足為判決之基礎，並詳論其判決之理由及 所憑證據，經核並無違誤。上訴意旨指摘原審未依上訴人之 聲請命○○市政府依行政訴訟法第44條規定參加訴訟，以查明 里民意見紀錄及系爭土地之通行經過云云，無非係就原審取 捨證據、認定事實等職權行使，指摘其為不當，並就原審已 論斷或指駁不採其主張之理由，再事爭執，所訴並不足採。 ㈤綜上所述，原判決並無上訴人所指有何違背法令情事，上訴 論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。　五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。　
中　　華　　民　　國　　111 　年　　9 　　月　　15　　日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳　國　成　
法官　王　碧　芳
法官　蔡　紹　良
法官　蔡　如　琪
法官　簡　慧　娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中　　華　　民　　國　　111 　年　　9 　　月　　15　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　蕭　君　卉