最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1030號
上 訴 人 陳俊村
訴訟代理人 劉宏邈 律師
複 代理 人 謝憲德 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林光彥 律師
楊蕙謙 律師
上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國109年8月6日
臺北高等行政法院108年度訴字第301號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、臺北市○○區(下稱○○區)○○路(下稱○○路)0段000巷（下稱000 巷道）係連接○○社區、○○社區、○○社區與計畫道路○○路0段 之聯外道路，該巷道部分土地坐落於上訴人與訴外人林玉霜 、林凱若、林忠一、林忠志等人共有之○○區○○段(下稱○○段) 0小段000-0地號土地（下稱000-0地號土地，上訴人應有部 分為百分之89）及同段000地號土地（下稱000地號土地）上 ，其中坐落於000-0地號土地上之面積為279.27平方公尺（ 下稱系爭000-0地號土地，範圍詳如原處分卷第89頁複丈成 果圖所示）。又○○區○○里里民1,427人前於民國102年9月16 日以既成道路認定申請書向被上訴人申請認定000巷道為既 成道路，經臺北市私有土地供巷道使用公用地役關係認定小 組（嗣更名為臺北市公私有土地供巷道使用公用地役關係暨 公共安全認定小組，下稱認定小組）於102年12月5日召開第 2次專案會議認定000巷道具公用地役關係，並以102年12月1 8日府授工新字第10271277600號函，將上開會議紀錄函送專 案小組出席委員及列席提案單位。嗣臺北市政府都市發展局 （下稱都發局）乃依據上開會議結論，以103年1月7日北市 都建字第10285873500號函復○○區○○里辦公處（下稱○○里辦 公處），並副知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟， 迭經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴更一字第56 號判決以違反明確性原則及未踐行給予上訴人陳述意見程序 為由，撤銷被上訴人關於認定000巷道坐落於系爭000-0地號 土地部分具有公用地役關係之處分及訴願決定。其後，臺北 市建築管理工程處（下稱建管處）以107年3月15日北市都建 施字第10747141300號函請上訴人陳述意見，臺北市政府工
務局新建工程處復以107年5月9日北市工新維字第107339493 00號開會通知單通知都發局等相關單位，於107年5月16日召 開認定小組幹事會議並現場會勘，建管處另以107年5月11日 北市都建施字第10748749300號函通知土地所有權人出席上 開幹事會議陳述意見，認定小組復於107年6月26日召開第15 次委員大會，決議認定000巷道具公用地役關係。案經被上 訴人據以107年8月16日府授都建字第1076107114號函（下稱 原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲 明：「撤銷訴願決定及原處分」經原審108年度訴字第301號 判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起上訴(上訴人另請 求確認系爭000-0地號土地不具公用地役關係部分，另經原 審裁定駁回確定）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載 。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠系爭000-0地號土地並非私設通路：起造人林耀燦、蔡玉珠在 臺北市○○段（下稱○○段）0000-0、0000-00、0000-00、0000 地號土地設置私設通路，並取得70年使字第103號雜項使用 執照。嗣起造人忠一建設股份有限公司（下稱忠一公司）以 該私設通路連接計畫道路即○○路0段，並取得72年使字第113 1號使用執照。忠一公司原先規劃之私設通路並非坐落於系 爭000-0地號土地，而係坐落於000地號土地(後端為同段000 -0地號土地)，且於72年6月6日方編訂為○○路0段000巷。前 揭私設通路似非日後方偏移系爭000-0地號土地，且該坐落 於系爭000-0地號土地之巷道部分並非忠一公司原本為使基 地內建築物之主要出入口或共同出入口至建築線間之通路所 設置，自難認屬依建築法規而設置之私設通路。上訴人主張 000巷道為忠一公司設置之私設道路，即非可採。 ㈡坐落於系爭000-0地號土地部分之巷道業已符合司法院釋字第 400號解釋（下稱釋字第400號解釋）理由書所示之3個積極 要件：○○社區係北、東、南3面均無道路通行之封閉型社區 ，而000巷道係○○社區連接計畫道路○○路0段之重要聯外道路 ，占地甚廣、戶數多達555戶，且社區內有幼稚園、便利商 店、咖啡廳、廟宇、公司行號等，不僅供○○社區居民通行使 用，亦有社區外不特定公眾會自○○路0段經由000巷道進入○○ 社區，確有供不特定公眾通行之必要。000巷道並無設置柵 欄或管制進出之措施，亦未標示僅限特定人士始得進入，○○ 社區雖有設置拱門，早期並有設置警衛室，惟並未管制人員 進出，000巷道確供不特定之公眾所通行。系爭000-0地號土 地占000巷道極大比例，倘若排除系爭000-0地號土地，將導
致000巷道根本無法通行，而僅能利用○○區○○路0段000巷及0 00巷（下分別稱000巷道、000巷道）進出○○路0段。惟居住 於○○區○○里而參與連署申請認定系爭000-0地號土地巷道為 既成道路之人已達1,427人，且依○○社區之使用執照，亦可 見○○社區多達555戶，繞路由000、000巷道進出○○路0段，不 僅曲折迂迴且客觀上顯然不便，再加上進出之人口眾多，將 徒增社區內發生交通事故之風險。又000巷道、000巷道為鄰 近建物興建時所併同開闢之私設通路，且建築基地內建築物 之戶數分別為420戶、508戶、340戶，倘再加計○○社區戶數5 55戶，共計1,823戶，規模非小。且000巷道、000巷道寬度 不及000巷道，倘000巷道無法通行，實難承載居住於該封閉 社區之眾多人口，以及進入社區之外來訪客，且○○社區、○○ 社區及○○社區內道路，存有高低坡度落差，越往社區內部越 高、坡度越陡，倘於社區內繞路而行，勢必容易造成交通堵 塞，徒增用路人發生交通意外之風險。是000巷道、000巷道 顯非替代000巷道之合適道路，000巷道確為不特定公眾通行 所必要。000-0地號土地於73年重測前，原為○○段0000-00地 號，當時所有權人為林耀燦及忠一公司。縱然000巷道係於 設置後慢慢偏移至系爭土地，但揆諸000巷道72年8月4日之 航測影像，可知○○社區之拱門於當時即已存在，顯見當時路 型應與現今000巷道之路型大致相同。再參酌○○社區管理委 員會109年5月8日函說明，益證000巷道在○○社區興建完成後 即有部分占用系爭000-0地號土地。準此，當時系爭000-0地 號土地所有權人於000巷道通行之初，既未加以阻止，且迄 上訴人100年11月29日取得該土地所有權前，均未異議，迄 今已逾20年。足證000巷道於公眾通行之初，土地所有權人 並無阻止，且經歷之年代久遠而未曾中斷。
㈢原處分認定000巷道符合公用地役關係，尚符合「適當性原則 」之要求。000巷道之75年航測影像與地籍圖套繪圖，可知 忠一公司原規劃之私設通路坐落之土地除000地號土地外， 尚包括後端之同段000-0地號土地，而000-0地號土地為私人 所有。被上訴人縱使開闢000地號土地，亦無法與000巷道相 互貫通，無從取代既有000巷道之功能，足認本件確有認定0 00巷道具公用地役關係之必要，且未違反比例原則。上訴人 並未提出被上訴人有作成任何公權力行為，足供上訴人信賴 其買受之系爭000-0地號土地並無存在公用地役關係之任何 證據，土地使用分區僅係規範土地使用之限制，並不當然排 除該土地具有公用地役關係而必須供公眾通行之性質等語， 判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院判斷：
㈠公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係， 與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道 路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而 非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所 有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中 斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久， 一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日 據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之 規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既 成道路不同，非此所指之公用地役關係，釋字第400號解釋 意旨闡釋甚詳。是以，私有土地供他人通行之法律關係，有 屬因合致釋字第400號解釋所指之要件而成立公用地役關係 者，亦有因建築法規及民法等規定而提供通行者，法律關係 各有所別。
㈡行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外 ，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗 法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於 判決。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條 第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以 形成心證，在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應 遵守訴訟資料之完整性及正確掌握。法院既負有審酌與待證 事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌，亦未說明理由，即 有不適用應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
㈢經查，000-0地號土地於73年重測前原地號為○○段0000-00地 號，當時所有權人為忠一公司及訴外人林耀燦。嗣訴外人林 耀燦、蔡玉珠，以○○段0000-0、0000-00、0000-00、0000地 號等土地為建築基地並劃有私設通路，取得70年使字第103 號雜項使用執照（建造執照號碼為69年雜字第101號）；繼 由起造人忠一公司以該建築基地，並以現行坐落000地號之 土地（後端則為同段0000-0地號等土地）作為該基地連接計 畫道路○○路0段之私設通路，取得72年使字第1131號使用執 照。上開私設通路路型原與使用執照顯示之竣工圖相同，並 未偏移至72年間始編定之000巷。惟據被上訴人102年7月9日 府民治字第10231258100號函及○○里辦公處101年10月8日北 市文家字第101000024號函內容，略以依70年7月30日之空拍 圖，000巷道路口已位於系爭000-0地號土地上，係當時建商 為其建案開闢對外通往○○路0段之聯外道路，而供○○社區住 戶對外通行，該通行路線及設置於出入口之拱門未曾改變， 可以確認忠一公司依建築法規設置之私設通路係坐落於000
地號土地，而非坐落於系爭000-0地號土地之000巷道。又○○ 社區建築基地原始地號為興福段0000-0、0000-00、0000地 號等3筆土地，其中最大筆之○○段0000地號，於71年4月2日 分割新增同地段0000-0至0000-00等9筆土地，再於73年8月3 日因實施地籍圖重測，而成現今○○段0小段000地號。上述分 割新增○○段0000-00、0000-00地號2筆土地，於73年8月10日 因實施地籍圖重測，同日辦理合併及重測後更名登記為○○段 0小段000地號1筆土地。後因改制前法務部行政執行署臺北 行政執行處(下稱臺北行政執行處)對忠一公司名下多筆土地 執行查封拍賣，於93年11月間將○○段0小段000地號土地，逕 為分割000地號及000-0地號。上述○○段0小段000、000-0地 號土地之前身均屬○○社區建築基地之一部，2筆土地均在○○ 社區下方即○○路0段000巷道入口位置，一部分開闢作為000 巷道路使用，另一部則作為牌樓、管理員室、加壓水箱等公 共設施使用，並在前述忠一公司取得之72年使字第1131號使 用執照之建築圖上註記「保留地：自願保留合併使用，將來 合併不成，收回當空地使用」；上訴人則係於100年11月29 日自臺北行政執行處拍賣取得000-0地號土地應有部分百分 之89等情，為原判決確定之事實。是以，上述忠一公司72年 使字第1131號使用執照依建築法規所規劃連接○○路0段之私 設通路，既位在另地之000地號（後端則為同段0000-0地號 ）等土地，而非現今坐落於系爭000-0地號土地之000巷道， 亦即現今坐落於系爭000-0地號土地之000巷道方為忠一公司 為其建案實際開闢通往○○路0段而供○○社區住戶對外通行之 聯外道路；復對照原審卷附前述林耀燦、蔡玉珠取得之70年 使字第103號雜項使用執照及忠一公司取得之72年使字第113 1號使用執照記載及其建築圖，顯示各該使用執照之建造執 照分別為69年雜字第101號(施作擋土牆、排水溝、挖填土及 道路)，及70年建字第735號(住宅及山限區)；另依原審卷附 當時未分割前之○○段0000地號土地登記簿謄本，其地目原為 「林」，嗣於72年3月10日變更地目為「建」；而現今系爭0 00-0地號土地似係為上開使用執照建築基地範圍內之用地。 則忠一公司得以使用包括系爭000-0地號在內之土地闢建作 為○○社區實際對外通路即000巷道之權源為何?有無取得土地 所有權人同意？如已取得當時土地所有權人同意，其同意內 容為何?又前述忠一公司取得之72年使字第1131號使用執照 之建築圖上註記「保留地：自願保留合併使用，將來合併不 成，收回當空地使用」之真意及當時依據之建築法規為何? 當時建築法規有關建築許可之私設通路規定是否與原判決適 用之建築法規相同？凡此攸關該巷道之法律性質究係因建築
法規及民法等規定而提供，及其提供之初有無供不特定人使 用通行之意?抑或系爭000-0地號土地係因不特定公眾通行形 成之事實狀態而使000巷道合致釋字第400號所稱公用地役關 係之要件?原審就此並未依職權調閱上述使用執照及與之有 關之建造執照及建築圖說等案卷或證據資料詳予調查辨明， 已有未依職權調查事實關係及證據之不適用行政訴訟法第12 5條第1項及第133條規定及判決不備理由之違背法令情事。 又原判決既謂系爭000-0地號土地於73年重測前原地號為○○ 段0000-00地號(71年4月2日自同段0000地號分割而來)，當 時土地所有權人為忠一公司，而現今坐落000巷道之系爭000 -0地號土地方為忠一公司當時實際闢建供○○社區建案住戶對 外通行之道路，如此，則原判決似認為該000巷道之性質為 當時忠一公司有意提供土地加以闢建，並於闢建完成後即供 ○○社區住戶通行，則其復謂000巷道係因公眾通行之初，土 地所有人未異議，迄今逾20年未曾中斷等事實，方使之成為 具公用地役關係之道路，判決理由亦有矛盾。是以系爭000- 0地號土地與前述○○社區建築基地之關係及供闢建為000巷道 之權源等事實既均不明，原判決遽認系爭000-0地號土地係 因不特定公眾長期通行之事實因而合致釋字第400號解釋所 稱之公用地役關係，即屬率斷。
㈣綜上所述，原判決有如上所述違背法令之情事，上訴意旨求 予廢棄，為有理由，惟因此部分事證有待原審再予調查審認 之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審 更為適法之裁判。另因上訴人主張被上訴人應徵收○○社區建 案申請時原規劃之私設通路供不特定公眾通行，故本件如因 判決之結果將影響該原定私設通路土地所有權人之權利或法 律上利益，原審宜注意命該私設通路土地所有權人參加訴訟 ，併此敘明。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 15 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
書記官 蕭 君 卉
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