臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決
111年度簡字第38號
111年8月11日辯論終結
原 告 吳瑞逢
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 簡郁錡
胡麗珍
上列當事人間飲用水管理條例事件，原告不服被告民國111年3月
14日府環水字第1110007612號函附裁處書，及行政院環境保護署
111年6月1日環署訴字第1110033217號函附訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於裁罰原告罰鍰新臺幣12萬元部分撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用新臺幣2,000元由兩造各負擔2分之1。 理 由
一、爭訟概要：原告前於訴外人吳春蘭所有苗栗縣大湖鄉南湖段 （下均同段）0000-000、0000-000、0000-000（以上均為山 坡地保育地、農牧用地）、0000-000（山坡地保育地、林業 用地）地號土地（下合稱上開土地），未先擬具水土保持計 畫即擅自動工，經苗栗縣政府水利處於民國110年7月5日會 勘後，由被告以110年12月15日府水保字第1100237705號函 文，依水土保持法第8條第1項、第12條第1項第1、3款、第2 3條第2項、第33條第1項第2款規定裁罰原告罰鍰新臺幣（下 同）8萬元，並立即停止一切非法之開發行為（下稱前處分 ），經被告於111年1月5日繳納罰鍰；再經被告另於111年3 月14日製發府環水字第1110007612號函附裁處書，認原告亦 違反森林法第9條第1項第3款、飲用水管理條例第5條第1項 規定，依行政罰法第24條規定從一重以違反飲用水管理條例 第5條第1項規定裁處，並依同法第20條、環境教育法第23條 規定，處原告罰鍰12萬元，並處環境講習2小時，及命停止 污染水源水質行為（下稱原處分），原告不服原處分提起訴 願，經行政院環境保護署以111年6月1日環署訴字第1110033 217號函附訴願決定駁回訴願（下稱訴願決定），原告不服 訴願決定及原處分提起本訴。
二、原告主張：原告係經上開土地所有權人委託，申請造林、以 怪手種樹，並將土地上樹枝撥開、清除雜草，地形地貌是原 有的，原告並無開挖整地、開闢土路及切削邊坡之破壞地表
情事，何來污染之情；又被告業依水土保持法相關規定，就 原告同一行為裁罰前處分，被告再依飲用水管理條例相關規 定裁罰原處分，違反一行為不二罰原則等語。並聲明：訴願 決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原告未經申請許可即擅自於屬於山坡地保育地林 業用地之0000-000地號土地開挖整地、開闢土路及切削邊坡 ，經被告派員稽查確認屬實，確有違反森林法第9條第1項第 3款、飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款規定情事； 而被告所為前處分中，原告係違反水土保持法中課予原告於 山坡地開發整地應先擬具水土保持計畫送主管機關核定之作 為義務，然被告所為原處分中，原告係違反森林法及飲用水 管理條例中課予原告於水源水質保護區不得非法開墾土地、 於森林內非經主管機關實地勘查同意後不得興修工程之不作 為義務，二者行為義務並不相同，不生同一行為認定問題， 自無涉一行為不二罰原則，原處分應予維持等語等語，資為 抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造協議簡化爭點如下（本院卷第272至274頁，不爭執事項 並有後列證據可佐，堪予採信）：
㈠不爭執事項
⒈原告有於吳春蘭所有0000-000、0000-000、0000-000（以上 均為山坡地保育地、農牧用地）、0000-000（山坡地保育地 、林業用地）地號土地，未先擬具水土保持計畫即擅自動工 ，經苗栗縣政府水利處於110年7月5日會勘後（本院卷第77 、89頁、第95至111頁苗栗縣政府加強山坡地保育利用管理 會勘紀錄、會勘照片、土地建物查詢資料），由被告以110 年12月15日府水保字第1100237705號函文，依水土保持法第 8條第1項、第12條第1項第1、3款、第23條第2項、第33條第 1項第2款規定裁罰原告罰鍰8萬元，並立即停止一切非法之 開發行為（本院卷第243至244頁被告函文，即前處分），經 被告於111年1月5日繳納完畢（本院卷第149頁苗栗縣政府收 入繳款書）。
⒉又0000-000地號土地位於鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區 （本院卷第67頁苗栗縣政府99年12月2日公告、訴願卷第73 至75頁行政院環境保護署全國飲用水水源水質保護區查詢資 料），亦屬森林法第3條第1項規範之林地，經被告另於111 年3月14日製發府環水字第1110007612號函附裁處書，以「 本府於110年7月5日派員勘查確認0000-000地號（林業用地 ）土地未經申請擅自開挖整地、開闢土路及切削邊坡之情事 。另前述違規地點位於本府99年12月2日公告之飲用水水源 水質保護區」為由，認違反森林法第9條第1項第3款、飲用
水管理條例第5條第1項規定，依行政罰法第24條規定從一重 以違反飲用水管理條例第5條第1項規定裁處，並依同法第20 條、環境教育法第23條規定，處原告罰鍰12萬元，並處環境 講習2小時，另命停止污染水源水質行為（本院卷第206至20 9頁被告函文及裁處書，即原處分），該裁處書於111年3月1 6日送達原告（本院卷第205頁送達證書）。 ⒊原告不服原處分於111年3月21日提起訴願，經行政院環境保 護署以111年6月1日環署訴字第1110033217號函附訴願決定 書駁回原告訴願，並補充處罰依據包括飲用水管理條例第5 條第2項第1款規定（訴願卷第106至111頁函文，即訴願決定 ），該訴願決定於同月6日送達原告（訴願卷第112頁送達證 書）。
㈡爭執事項
⒈原告是否有於0000-000地號土地非法砍伐林木或開墾土地， 而有污染水源水質之行為？若有，原告於上開土地，未先擬 具水土保持計畫即擅自動工之行為，先後經被告以前處分、 原處分裁罰，有無違反一行為不二罰原則？
⒉原告請求撤銷訴願決定及原處分，有無理由？ 五、本院之判斷
㈠爭點一：
⒈按於森林內興修其他工程者，應報經主管機關會同有關機關 實地勘查同意後，依指定施工界限施工，違反第9條規定者 ，處12萬元以上60萬元以下罰鍰（森林法第9條第1項第3款 、第56條）；又在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一 定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為，而污染水源 水質之行為包括非法砍伐林木或開墾土地，惟倘為居民生活 所必要，且經主管機關核准者，不在此限，而違反第5條第1 項規定者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該 行為（飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款、第3項、 第20條），故未經主管機關同意於森林範圍內興修工程，抑 或於未經主管機關許可而於飲用水水源水質保護區範圍內非 法砍伐林木或開墾土地，均屬違反上開行政法義務之行為。 經查：
⑴經被告於110年7月5日至上開土地會勘後，上開土地包括0000 -000地號土地確有開挖整地平台10處、整坡作業面積約4公 頃、開闢土路13條、切削邊坡4處之情狀（本院卷第77頁苗 栗縣政府加強山坡地保育利用管理會勘紀錄、第95至98頁會 勘照片），而被告亦自承其係基於回復大自然作法，整理地 表並無造成土石危害等語（本院卷第89頁苗栗縣政府加強山 坡地保育利用管理會勘紀錄），足認原告確有於0000-000地
號土地上為開挖整地、開闢土路及切削邊坡之舉，且依不爭 執事項⒉，該土地位於鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區， 亦屬森林法第3條第1項規範之林地，原告亦未能提出有依上 開規定經主管機關同意或許可之證明，其自具有未經主管機 關同意於森林興修工程、未經主管機關許可於飲用水水源水 質保護區開墾土地之違規事實無疑。
⑵原告雖主張前詞，然依被告提出之會勘照片，0000-000地號 土地上有明顯之開挖、整平、切削地面、邊坡，及開闢通路 之情狀（本院卷第95至98頁），難認係屬原始地形地貌，亦 難認原告僅有單純移除樹枝、清除雜草之舉，故原告主張實 難採納。
⒉次按一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法 定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規 定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰 外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為 裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目 的者，不得重複裁處（行政罰法第24條第1、2項）；再按行 為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰 者，應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則，從 一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規 定分別處罰。而違反行政法上義務之行為是否為「一行為」 ，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立 法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之（最 高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照）。則： ⑴水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬 具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境 影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一 、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡 作業。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等，而未依第 12條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者， 除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，另 違反第12條規定未先擬具水土保持計畫者，處6萬元以上30 萬元以下罰鍰（水土保持法第12條第1項第1、3款、第23條 第2項、第33條第1項第2款）。故原告上開行為確屬上開規 定所規範之從事林地開發所需整坡作業、修建道路，且依不 爭執事項⒈，原告未先擬具水土保持計畫即擅自動工，自亦 具有未先擬具水土保持計畫而為林地開發所需整坡作業、修 建道路之違規事實無疑。
⑵惟依本院上開認定，原告雖有於0000-000地號土地上為開挖 整地、開闢土路及切削邊坡之舉，然原告既表示其係基於回
復大自然作法整理地表等語（本院卷第89頁苗栗縣政府加強 山坡地保育利用管理會勘紀錄），足見原告上開行為係基於 同一整理土地之決意所為，客觀上行為亦密切相關，於社會 通念上應屬一行為較為適切。從而：
①原告以開挖整地、開闢土路及切削邊坡之一行為，同時違反 上開森林法第9條第1項第3款、飲用水管理條例第5條第1項 、第2項第1款、水土保持法第12條第1項第1、3款之行政法 上義務，依上開行政罰法第24條第1、2項規定，就罰鍰部分 係依法定罰鍰額最高之規定裁處，如有其他種類行政罰之處 罰者，得依該規定併為裁處，故被告本應依法定罰鍰額度最 高之飲用水管理條例第20條規定裁處原告罰鍰，並得併依水 土保持法第23條第2項令其停工、依飲用水管理條例第20條 通知禁止該行為、依環境教育法第23條命原告接受環境講習 。
②然依不爭執事項⒈，被告漏未審酌上情，就原告上開行為誤依 水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款規定，對原告 裁罰前處分，且前處分未經原告不服而生形式存續力並經原 告繳納完畢，依行政罰法第24條第1項一行為不二罰規定， 被告自不得再依飲用水管理條例第20條規定另對原告裁處原 處分中之同種罰鍰處罰，故原處分關於裁罰罰鍰12萬元部分 ，即有違一行為不二罰原則。至原處分中依環境教育法第23 條規定處原告環境講習2小時，另依飲用水管理條例第20條 規定命原告停止污染水源水質行為部分，因屬其他種類行政 罰，自得併予裁罰。
③被告雖抗辯原告分別違反行政法上做為及不作為義務，不生 同一行為判斷問題等語，然顯屬誤解上開行政罰法第24條規 範意旨，係以行為數判斷可否分別處罰，而非以違反行政法 上義務種類為斷，故被告所辯，殊無足採之處。 ㈡爭點二：
綜上，原處分關於處原告罰鍰12萬元部分，違反行政罰法第 24條第1項一行為不二罰規定，自屬不當，訴願決定未察而 率予維持，亦有未洽，原告就此部分求予撤銷，即屬有據， 應予准許；至原處分關於處原告環境講習2小時，及命原告 停止污染水源水質行為部分，未違反一行為不二罰規定，訴 願決定予以維持，即屬有據，原告求予撤銷，非有理由，應 予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經 核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行 政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條規定
，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 12 日 行政訴訟庭 法 官 劉奕榔
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。中 華 民 國 111 年 8 月 12 日 書記官 郭娜羽