臺北高等行政法院裁定
110年度訴字第646號
原 告 李駿樂
被 告 國防部
代 表 人 邱國正(部長)
訴訟代理人 徐克銘律師
複 代理 人 殷樂律師
被 告 國軍退除役官兵輔導委員會
代 表 人 馮世寬(主任委員)
訴訟代理人 陳雪芳(兼送達代收人)
曾懋銓
上列當事人間優惠存款事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下 列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴 不合程式或不備其他要件者。」同法第4條第1項規定：「人 民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法 律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴 願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決 定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而所謂行政處分，依 訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中 央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機 關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之 外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由 之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政 指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分，自 不得對之提起撤銷訴訟。是人民如對於非行政處分提起撤銷 訴訟，其起訴自屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正， 依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。二、次按，行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及 確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確
認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回 復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟， 亦同。」可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類 型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成 立或不成立訴訟」（參照該條文立法理由，包括確認公法上 法律關係「存在或不存在」）及「確認已執行而無回復原狀 可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」等訴訟類 型。其中，確認行政處分無效、確認已執行而無回復原狀可 能或已消滅之行政處分違法之訴訟，係以行政處分為對象提 起之確認訴訟類型，若行政機關所為並非行政處分，自不得 提起此等確認訴訟。而確認公法上法律關係成立或不成立（ 存在不或存在）訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定 生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體 （人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物 ）間之利用關係；行政法上法律關係之成立有直接基於法規 規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者， 但法規、行政處分、行政契約及事實行為僅為法律關係發生 之原因，並非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟 之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型， 即應認其起訴係不備要件，亦應予以裁定駁回（最高行政法 院100年度裁字第1960號裁定、105年度裁字第302號裁定意 旨參照）。
三、事實概要
(一)原告係經國防部陸軍司令部核定緩發退除給與、領取結算單 及支領優惠存款利息人員，復於民國95年8月1日轉任由政府 編列預算支給俸(薪)給、待遇及公費之學校擔任教師。嗣因 被告國防部以107年9月18日國資人力字第1070002626號令（ 下稱系爭令）及同日第1070002627號函(下稱系爭函一）， 表示陸海空軍軍官士官服役條例(下稱服役條例)第46條第3 項優惠存款之適用對象，僅針對同條例第33條第1項但書、 第34條就(再)任薪資規範(支領退休俸或贍養金人員)、第40 條停止領受退除給與及第41條喪失領受退除給與人員，未限 制支領退伍金人員，故支領退伍金人員不須停止領受優惠存 款利息等情。但被告國防部又以109年5月19日國資人力字第 1090106784號函(下稱系爭函二)表示系爭函一自109年6月1 日0時廢止並失其效力，同時軍職退伍支領退伍金，有服役 條例第34條就(再)任情形且領受優惠存款者，停止辦理優惠 存款。原告因對於系爭函一適用範圍存有疑問，乃為文詢問 被告國防部，經被告國防部函復其詢問，原告認仍有不明， 乃對系爭函二提起訴願，經行政院決定不受理。另被告國防
部以109年11月16日國資人力字第1090249592號函(下稱系爭 函三），表示支領退伍金並再任公職人員者，恢復優惠存款 。原告認為被告國防部所為系爭函三違法，遂於109年12月1 4日提起訴願，亦經行政院決定不受理。原告因對於系爭令 、系爭函一至三均不服，遂對被告國防部提起本件行政訴訟 。
(二)被告國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退撫會）前以107年9 月28日輔給字第10700805732號函（下稱系爭函四）知原告 ，自修正後服役條例修正施行之日起算屆滿3個月之次日即1 07年9月23日起停止辦理優惠存款，俟停止原因消滅時恢復 ，並請其逕赴臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）原開 戶分行辦理相關手續，原告不服循序提起行政訴訟，經本院 以108年度年訴字第1085號判決駁回原告之訴，原告猶未甘 服，提起上訴，現由最高行政法院以110年度年上字第27號 事件審理中。詎原告心有不甘，復以系爭函四為對象提起本 件行政訴訟。
(三)被告退輔會前以109年6月18日輔給字第1090044270號函（下 稱系爭函五）知訴外人徐○○等409人，彼等為支領一次退伍 金及辦理優惠存款人員，並具有服役條例第34條第1項所定 情事，依服役條例第46條第3項規定自109年6月1日起，停止 辦理優惠存款，俟停止原因消滅時恢復。又以109年6月20日 輔給字第1090045102號函（下稱系爭函六），認訴外人喻○○ 等8533人，係軍職退伍支領一次性退休金，且符合服役條例 第46條第3項規定，通知臺灣銀行自109年6月1日起停止辦理 優惠存款，俟停止原因消滅時恢復。再以109年7月17日輔給 字第1090052845號函（下稱系爭函七）知訴外人鄭妃閔，依 服役條例第33條及第46條規定，重新審定其自107年9月23日 起，停止辦理優惠存款權利，俟停止原因消滅時恢復等情。 復以109年11月27日輔給字第1090091222號函（下稱系爭函 八）檢送支領退伍金再任公職人員辦理優存恢復程序予訴外 人丁○○等8548人，及請彼等依程序辦理。原告對系爭函五至 八均有不服，亦對之提起本件行政訴訟。
(四)聲明：
1.對被告國防部部分
⑴先位聲明：
①確認系爭令、系爭函一為違法。
②行政院110年4月1日院臺訴字第1100168616號訴願決定（ 下稱訴願決定一）及系爭函二均撤銷。
③行政院110年4月29日院臺訴字第1100171879號訴願決定 （下稱訴願決定二）及系爭函三均撤銷。
⑵備位聲明：
①確認系爭令、系爭函一為無效。
②確認系爭函二為違法或無效。
③確認系爭函三之公法上法律關係成立（存在）。 ⑶訴訟費用由被告國防部負擔。
2.對被告退輔會部分
⑴確認系爭函四（受文者：臺灣銀行）及其附件「結算單222 人」之處分決定「支領退除給與結算單者，自107年9月23 日起停止辦理優惠存款」與原告間之公法上法律關係不成 立（不存在）。
⑵確認系爭函五（涉及內容：「支領一次退伍金及辦理優惠 存款人員，並具有服役條例第34條第1項所定情事，依服 役條例第46條第3項規定，自109年6月1日起，停止辦理優 惠存款」）與原告間之公法上法律關係成立（存在）或不 成立（不存在）。
⑶確認系爭函六（受文者：臺灣銀行）及其附件「比對資料 」之處分關於原告部分之公法上法律關係成立（存在）或 不成立（不存在）（涉及內容：「案內人員自109年6月1 日起停止辦理優惠存款」、「依據被告國防部109年5月19 日國資人力字第1090106784號函，軍職退伍支領一次退伍 金，如有就(再)任政府編列預算支給俸(薪)給之職務且每 月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額 及專業加給合計數額者，依服役條例第46條第3項，自109 年6月1日起其優惠存款應同時停止辦理」）。 ⑷確認系爭函七（涉及內容：「(說明二)辦理優惠存款者，… 未領退除給與轉任公職者，依『相關規定(服役條例第34條 第2項停止領受退休俸或贍養金者)』自『107年9月23日起』 停止領受優存利息」、「(說明三)支領退休給與結算單『 再任』公職者，自107年9月23日起，『停止支領退休俸權利 』」）與原告間之公法上法律關係成立（存在）或不成立 （不存在）。
⑸確認系爭函八（正本、副本）處分決定（涉及內容：「支 領退伍金再任公職人員符合優存資格者，自109年12月1日 恢復，並可溯及本金(足額)連續在帳戶期間」）與原告間 之公法上法律關係成立（存在）。
⑹訴訟費用由被告退輔會負擔。
四、本院查：
(一)原告起訴被告國防部部分
1.系爭令之發文對象為被告國防部所屬陸軍司令部、海軍司令 部、空軍司令部、後備指揮部、憲兵指揮部、參謀本部人事
參謀次長室，系爭函之發文對象為被告退輔會、公務人員退 休撫卹基金管理委員會、臺灣銀行國內營運部，且系爭令及 系爭函一說明欄已明確記載：「……二、『陸海空軍軍官士官 服役條例』（簡稱服役條例）針對軍職退伍人員就（再）任 薪資規範已有明定，為避免各單位作法不一致，爰再予說明 ：（一）查服役條例第33條規定第1項，未領退除給與轉任 公職者，得依其志願，將軍職年資併同公職年資，辦理公職 人員退休。第46條第3項規定略以，依規定辦理優惠存款者 ，如有第33條第1項應停止或喪失領受退除給與情事者，其 優惠存款應同時停止辦理，並俟停止原因消滅時恢復。按前 開二條文規定所示，未領退除給與轉任公職者，即應依相關 規定於107年9月23日起停止領受優存利息。(二）次查服役 條例第34规定，支領退休俸或贍養金人員就 (再）任本條文 所定職務，倘薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高 俸額及專業加給合計數額者，即應停止領受退休俸或贍養金 ，並依46條規定停止領受優存利息，故是類人員即應依相關 規定於107年9月23日起停止領受退休俸或贍養金及優存利息 。(三）按服役條例第35條第2項規定，本條例修正施行前已 任職各機關、學校、公營事業機構或軍事單位僱用之技 警 、司機、技工、工友或工人、軍事單位一般及評價聘雇僱用 各等人員，不停發其退休俸或贍養金。且第46條亦未規範渠 等須停止領受優存利息，故是類人員不須停止領受退休俸或 贍養金及優存利息。(四）有關上揭服役條例相關條文針對 停發優存利息之規範，僅針對第33條第1項但書人員、第34 條就（再）任薪資規範（支領退休俸或贍養金人員）、第40 條停止領受退除給與及第41條喪失領受退除給與人員，並未 限制支領退伍金人員，故支領退伍金人員不須停止領受優存 利息。」等語，此有系爭令及系爭函一影本各1份在卷可憑 （見本院卷第43至46頁），可見系爭令及系爭函一係被告國 防部就（再）任薪資規範業務統一解釋法令所為之解釋性行 政規則，非屬行政處分甚明。
2.系爭函二發文對象係被告退撫會、公務員退休撫卹基金管理 委員會、臺灣銀行、監察院國防及情報委員會、行政院外交 國防法務處、被告國防部所屬陸軍司令部、海軍司令部空軍 司令部、後備指揮部、憲兵指揮部、參謀本部人事參謀次長 室，且該函文說明欄已載明：「……三、按立法院95、98及10 1年中央政府總預算案作成多次限制支領『雙薪』決議之意旨 ，軍職退伍支領一次退伍金者，如有就（再）任由政府編列 預算支給俸（薪）給、待遇或公費之機關（構）或團體之職 務且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高
俸額及專業加給合計數額等情事時，依服役條例第46條第3 項規定，其優惠存款應同時停止辦理。四、基上，本部107 年9月18日國資人力字第1070002626、7號文自109年6月1日 零時廢止並失其效力，同時軍職退伍支領退伍金，有服役條 例第34條就（再）任情形，且領受優惠存款者，停止辦理優 惠存款。五、上述全般事項，請國軍退除役官兵輔導委員會 、臺灣銀行共同完備是類人員停止辦理優惠存款程序，並妥 適完成法令說明及救濟權益宣導，亦請本部人事參謀次長室 適切協助。」等語；系爭函三發文對象則為立法院外交及國 防委員會、被告退撫會、臺灣銀行、監察院，且該函文說明 欄亦載明：「……二、支領退伍金再任公職人員恢復優惠存款 作業程序：（一）優存本金銷戶、質借情形者，臨櫃（臺銀 ）辦理恢復優存手續。（二）符合優存資格者，自109年12 月1日恢復，並可溯及本金（足額）連續在帳戶期間。」等 語，此有系爭函二、三影本各1紙在卷可據（見本院卷第81 至82頁、第161頁），足證系爭函二、三乃被告國防部為使 其所屬機關及優惠存款發給之執行機關能對於支領退伍金再 任公職人員等人員，妥適辦理停止辦理優惠存款及恢復辦理 優惠存款等事宜，所為之解釋性行政規則，並非對於具體個 案所為對外具有法律效果之決定，是系爭函二、三亦非行政 處分至明。
3.從而，原告對被告國防部雖以前述先位聲明訴請確認系爭令 、系爭函一違法及撤銷系爭函二、三，然因系爭令、系爭函 一至三均非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟、確認已執行 而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴 訟，故原告對於被告國防部起訴先位聲明部分均不合法，行 政院以訴願決定一、二為不受理決定核無違誤。又原告對被 告國防部以備位聲明訴請確認系爭令、系爭函一為無效、確 認系爭函二為違法或無效及確認系爭函三之公法上法律關係 成立（存在），然如前所述，系爭令及系爭函一至三均非行 政處分，故原告以備位聲明訴請確認系爭令、系爭函一為無 效、確認系爭函二為違法或無效部分（即備位聲明第一項、 第二項），即與確認行政處分無效及確認已執行而無回復原 狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟的訴訟要 件不符。至於其以備位聲明訴請確認系爭函三之公法上法律 關係成立（存在）部分（即備位聲明第三項），乃在請求確 認抽象之法規內容，核非原告與被告國防部間具體法律關係 成立（存在）與否之爭議，自非行政訴訟法第6條第1項所稱 之公法上法律關係。是參照前開說明，原告對被告國防部所 提先位聲明及備位聲明，不僅與行政訴訟法所定撤銷訴訟要
件不符，亦與行政訴訟法所容許之確認訴訟類型未合，其起 訴不備合法要件，且不能補正，無從准許，均應予駁回。(二)原告起訴被告退撫會部分
1.按行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起 或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不 得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」可知 ，對於違法之行政處分，人民如可得提起撤銷訴訟救濟，即 不得提起「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消 滅之行政處分為違法」及「確認公法上法律關係成立或不成 立（存在或不存在）」訴訟，此即為確認訴訟補充性原則。 本件原告雖訴請確認系爭函四與原告間之公法上法律關係不 成立（不存在）云云。然原告前已對於系爭函四提起撤銷訴 訟，並經本院以108年度年訴字第1085號判決駁回原告之訴 ，嗣經原告提起上訴，現由最高行政法院審理中等情，業經 被告退撫會訴訟代理人陳述無誤，並有本院108年度訴字第1 085號判決影本1份在卷可憑（見本院卷第463至481頁），則 原告既已對系爭函四提起撤銷訴訟救濟，卻又對系爭函四提 起確認公法上法律關係不成立（不存在）之訴（即對被告退 撫會訴之聲明第一項），顯然違反確認訴訟補充性原則，此 部分起訴自不合法，且無從補正，應予駁回。
2.系爭函五行文對象為訴外人徐○○等409人，且於說明欄已載 明「……二、台端為支領一次退伍金及辦理優惠存款人員，並 具有服役條例第34條第1項所定情事，依服役條例第46條第3 項規定，自109年6月1日起，停止辦理優惠存款，並俟停止 原因消滅時恢復。……」；系爭函七行文對象為訴外人鄭妃閔 ，該函除於主旨欄中載明重新審定訴外人鄭妃閔停止辦理優 惠存款權利之旨，且於說明欄內亦載明：「……三、台端支領 退除給與與結算單再任公職，依『陸海空軍軍官士官服役條 例』第33條及第46條規定，自107年9月23日起，停止支領退 休俸金及辦理優惠存款權利，俟停止原因消滅時恢復。……」 ；系爭函八行文對象為訴外人丁○○等8548人，且於說明欄內 載明：「一、依國防部109年11月16日國資人力字第1090249 592號函辦理，來文摘述如下：……（二）支領退伍金再任公 職人員恢復優惠存款作業程序：1.優存本金銷戶、質借情形 者，臨櫃（臺銀）辦理恢復優存手續。2.符合優存資格者， 自109年12月1日恢復，並可溯及本金（足額）連續在帳戶期 間。二、查台端屬旨揭人員，請依附件程序辦理相關事宜。 」等語，且系爭函五、七、八均有救濟教示之記載，可見系 爭函五、七、八，乃被告退撫會對於訴外人徐○○等409人、 鄭妃閔所為停止彼等辦理優惠存款權利，及對於訴外人丁○○
等8548人恢復彼等辦理優惠存款權利之行政處分，此有系爭 函五、七、八影本各1份在卷可佐（見被告退輔會附件第5至 14頁、第95至183頁），則原告對於被告退撫會所為訴之聲 明第二項、第四項、第五項之內容，究其實質，乃係在請求 確認此等行政處分之規制效力是否及於原告，抑或是確認被 告國防部所為函釋（即系爭函三）效力範圍，核非原告與被 告退撫會間具體法律關係成立或不成立（存在或不存在）與 否之爭議，自非行政訴訟法第6條第1項所稱之公法上法律關 係。
3.另系爭函六行文對象為臺灣銀行、國防部，且於說明欄內已 「……二、貴行提供之109年4月優惠存款存戶資料，經本會向 各政府機關查核比對結果，符合上開規定（按：即系爭函二 及服役條例第46條第3項規定），應停止優惠存款權利人員 共計8,533員（名單另以電子檔傳送），請貴行核處，並辦 理後續作業。」等語，此有系爭函六影本1份在卷可證（見 被告退輔會附件第15至94頁），可見系爭函六僅是被告退撫 會就臺灣銀行所提供之109年4月優惠存款存戶資料加以查核 比對是否符合系爭函二及服役條例第46條第3項規定後，將 其查核比對結果告知臺灣銀行，而細繹原告對於被告退撫會 所為聲明第三項之內容，實際上亦係在請求確認國防部所為 函釋（即系爭函二）之內容及範圍，依前述說明，當然亦非 行政訴訟法第6條第1項所稱之公法上法律關係。從而，原告 以對被告退撫會訴之聲明第二項至第五項提起確認公法上法 律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴，其起訴不合法 ，且無從補正，亦應駁回。
(三)綜上所述，系爭令、系爭函一至三非屬行政處分，而是解釋 性之行政規則，原告對於系爭函二、三提起訴願，行政院以 訴願決定一、二決定不受理，要無不合。且其對國防部備位 聲明第三項部分，乃在請求確認抽象之法規內容，核非原告 與被告國防部間具體法律關係成立（存在）與否之爭議，自 非行政訴訟法第6條第1項所稱之公法上法律關係。是原告對 被告國防部所提訴訟，要與行政訴訟法所定撤銷訴訟要件不 符，更與行政訴訟法所容許之確認訴訟類型未合，其對被告 國防部起訴不備合法要件，且不能補正，無從准許，應予駁 回。又原告對於被告退撫會起訴部分，或違反確認訴訟補充 性之規定，或其起訴請求確認者，並非公法上法律關係，而 與確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴 訟要件不符，故其對被告退撫會起訴亦不合法，且無從補正 ，應予駁回。另原告就被告國防部及退撫會所提訴訟既經本 院從程序上予以駁回，則其於實體上提出之各項攻擊方法及
舉證，本院自毋庸審究，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法 第95條、第78條，裁定如主文。 中 華 民 國 111 年 8 月 22 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德
法 官 彭康凡
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 8 月 22 日 書記官 陳可欣