臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1490號
111年7月21日辯論終結
原 告 孔令謹
訴訟代理人 孔令則 律師
複代 理 人 應少凡 律師
被 告 臺北市立華江高級中學
代 表 人 陳春梅
訴訟代理人 蔡雪苓 律師
温菀婷 律師
上列當事人間因薪給事件，原告不服臺北市政府中華民國110年1
0月27日府訴三字第1106103229號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、原告於民國72年8月1日至84年7月31日期間，受聘為臺北市私 立靜修女子高級中學(下稱靜修女中)教師，84年8月1日起受 被告聘用任教，經被告依靜修女中開具之84年8月16日靜女 高證字第089號離職證明書及84年9月27日證明書(下稱靜修 女中證明書)，認定原告於上述期間均為編制內專任合格有 給教師，採計其私立學校教師年資(下稱私校年資)12年，並 以84年8月25日北市華江高中人字第1614號敘薪通知書(下稱 原敘薪通知)，核定原告84學年度第1學期敘薪(下稱起敘學 期)本俸為薪額新臺幣(下同)475元，自84年8月1日生效。嗣 原告於87年8月1日介聘至國立桃園高級中學(下稱桃園高中) ，並於103年申請退休，桃園高中為審核原告退休申請案， 經靜修女中以103年5月27日函復桃園高中及副知被告，被告 始悉原告於72年8月1日至78年7月31日期間係為靜修女中兼 任教師，78年8月1日至84年7月31日期間方任該校編制內合 格專任教師，改採計其私校年資為6年，並以103年7月4日北 市華江高中人字第10330578200號敘薪通知書(下稱103年敘 薪通知)，通知原告註銷原敘薪通知，重新核定起敘學期本 俸為薪額350元。
㈡、原告不服103年敘薪通知，經申訴駁回，提出再申訴，期間因 被告認原告於79年3月始取得合格教師證書，103年敘薪通知 仍屬有誤，而以104年8月25日北市華江高中人字第10430688
300號敘薪通知書(下稱104年敘薪通知)，核定原告起敘學期 本俸為薪額330元，再申訴決定以103年敘薪通知已不存在而 不受理，經本院104年度訴字第1722號判決及最高行政法院1 05年度裁字第1183號裁定駁回原告之訴而告確定。另原告不 服104年敘薪通知，循序提出申訴、再申訴，經教育部中央 教師申訴評議委員會作成再申訴有理由，104年敘薪通知及 申訴決定均不予維持，被告應另為適法處置之決定(下稱再 申訴評議書)。被告乃以106年8月18日北市華江高中人字第1 0630677400號敘薪通知書(下稱106年敘薪通知)，通知原告 核定起敘學期本俸為薪額350元。原告不服，循序提起行政 訴訟，經本院107年度訴字第345號(下稱107訴345)判決駁回 原告之訴，復經最高行政法院於109年4月30日以109年度判 字第244號判決上訴駁回確定。
㈢、被告依106年敘薪通知，更正原告84-86學年度成績考核結果 中核定薪額之記載，並以109年6月5日北市華江高中字第109 6004198號函(下稱原處分)，核算原告84-86學年度溢領薪資 暨相關獎金及補助費共計49萬8478元，並限期繳回。原告逾 期未繳還，被告以109年11月26日行政執行案件移送書移送 行政執行，原告不服，提起確認公法上債權不存在之訴，經 本院110年度訴字第80號(下稱110訴80)及最高行政法院110 年度抗字第184號裁定駁回原告之訴確定。原告不服原處分 ，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、原告於任職被告時為公立學校教師，公立學校教師之聘任， 為行政契約，而公立學校給付教師薪資係因行政契約法律關 係所生之對待給付義務，性質上非屬行政程序法第127條第1 項所指之授予利益之行政處分，自無從依同條第3項規定， 以書面行政處分核定教師應返還金錢數額。被告主張請求原 告返還溢領之薪資，應依行政訴訟法第8條規定對原告提起 給付訴訟。依被告所述，原告所溢領薪資之法律關係原因既 已不存在，被告因原告溢領薪資而受有損害，則本件應屬不 當得利關係，亦與行政程序法第127條所定有別。是以，被 告應依行政訴訟法第8條第1項規定，以一般給付訴訟向原告 追回薪資差額，而非以原處分之形式直接命原告繳回溢領薪 資。
㈡、本件標的係被告要求返還原告84至86學年度溢領薪資之原處 分，而其合理期待得追繳之期日應為84、 85及86年，被告 遲至109年間始依更正薪級而主張追繳，顯已罹於行政程序 法第131條第1項之消滅時效，被告所為追繳之主張依法顯無 理由。訴願決定所指之106年敘薪通知，與原處分在法律上
為明確且個別、完全不同之行政處分，而非如訴願決定所稱 原處分係「確認應返還範圍及限期返還之處分」，因此原處 分已逾5年法定時效。被告長達25年之期間不行使權利，遲 至109年6月5日方作成原處分向原告追繳，有違行政程序法 第131條第1項規定等語。為此聲明求為判決：訴願決定及原 處分均撤銷。
三、被告則略以：
㈠、薪資之核發，性質上為授益行政處分，被告於106年敘薪通知 經最高行政法院確定判決予以確認後，即以更正後之薪額及 教師成績考核結果，依當時全國軍公教員工待遇支給要點公 告之公務人員俸額標準表，併依福建省政府公報第64期、臺 灣省政府公報85年秋字第18期、86年秋字第3期及87年秋字 第20期公告之教育人員學術研究費支給標準表，計算原告任 校當時支領之月薪數額，復依教師成績考核辦法及原告考核 結果，核算歷年核定考績獎金給與月數，及依84年至86年軍 公教人員年終工作獎金(慰問金)發給注意事項核算給與月數 為1.5個月薪給總額之年終獎金，另原告於85年6月4日向被 告申請生育補助，被告依中央公教人員福利互助俸額與薪俸 對照表計算補助費用，並依行政程序法第127條第3項規定， 據以原處分核算原告84年8月1日至87年7月31日期間所溢領 之各項薪給(含月薪、年終獎金、考績獎金及生育補助)，合 計49萬8478元，並通知原告返還溢領薪給，於法有據。原告 之敘薪薪額及106年敘薪通知，業經確定之終局判決實體審 認，兩造間基於該行政處分所生之公法上法律關係即發生確 定之拘束力，被告據以核算原告溢領之金額，原告既未爭執 數額及計算方式，自應予以返還。
㈡、原告原敘薪額有誤，被告以106年敘薪通知撤銷原敘薪通知， 則自106年8月18日撤銷時起，原告84-86學年度因原敘薪通 知所溢領薪資暨相關獎金及補助費，始構成不當得利，被告 對原告有給付請求權，原處分作成時，尚未罹於行政程序法 第131條第1項所定之消滅時效。且原告不服106年敘薪通知 ，提起救濟，經最高行政法院109年度判字第244號判決確定 ，則自撤銷原敘薪通知時起，被告對原告發生返還不當得利 之請求權，始有行政程序法第131條所定公法上請求權消滅 時效之起算，被告作成原處分，並未罹於消滅時效等語資為 抗辯。為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期 間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上 級機關，亦得為之。」、第118條前段規定：「違法行政處
分經撤銷後，溯及既往失其效力。」、第121條第1項規定： 「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知 有撤銷原因時起二年內為之。」又在公法領域發生財產變動 ，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公 法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予 回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返 還請求權(司法院釋字第515 號解釋參照)。行政程序法第12 7條規定：「(第1項)授予利益之行政處分，其內容係提供一 次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成 就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受 領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。(第2項)前項 返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」104年12月30日 修正公布、105年1月1日生效施行之同條第3項、第4項規定 ：「行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分 確認返還範圍，並限期命受益人返還之。前項行政處分未確 定前，不得移送行政執行。」即旨在使不合法之財產變動， 回復合法狀態。又現行行政程序法第131條規定：「(第1項) 公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規 定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法 律另有規定外，因十年間不行使而消滅。(第2項)公法上請 求權，因時效完成而當然消滅。(第3項)前項時效，因行政 機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」、第133條 規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤 銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」、第134條規定 ：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請 撤銷後，其原有時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之 時效期間為五年。」。
㈡、上開事實概要欄所述之事實，有靜修女中證明書(107訴345原 處分卷第1-2頁)、原敘薪通知(原處分卷第3頁)、被告84學 年度教師敘薪名冊(107訴345原處分卷第5頁)、被告離職證 明書(107訴345原處分卷第7頁)、靜修女中103年5月27日函( 原處分卷第4頁)、臺北市政府教育局103年7月2日函(107訴3 45原處分卷第14-15頁)、103年敘薪通知(107訴345原處分卷 第16頁)、104年敘薪通知(107訴345原處分卷第27頁)、本院 104年度訴字第1722號判決(107訴345原處分卷第32-46頁)、 最高行政法院105年度裁字第1183號裁定(107訴345原處分卷 第48-52頁)、再申訴評議書(107訴345原處分卷第64-70頁) 、106年敘薪通知(原處分卷第5頁)、107訴345判決(原處分 卷第6-19頁)、最高行政法院109年度判字第244號判決(原處 分卷第20-31頁)、被告109年11月26日行政執行案件移送書(
原處分卷第38頁)、110訴80裁定(原處分卷第39-48頁)、最 高行政法院110年度抗字第184號裁定(原處分卷第61-68頁) 、原處分(原處分卷第32-33頁)及收文章戳(110訴80卷第143 頁)、訴願決定書(原處分卷第49-59頁)及送達證書附於訴願 卷等在卷可稽，堪認為真。經查：
⒈憲法第165條規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民 經濟之進展，隨時提高其待遇。84年8月9日制定公布教師法 第19條規定：「(第1項)教師之待遇分本薪(年功薪)、加給 及獎金三種。(第2項)高級中等以下學校教師之本薪以學經 歷及年資敘定薪級；專科以上學校教師之本薪以級別、學經 歷及年資敘定薪級。」、第20條規定：「教師之待遇，另以 法律定之。」88年6月23日制定公布教育基本法第8條亦規定 ：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定 之，……。」關於教師之待遇，包括其敘薪核計，經司法院於 101年12月28日作成釋字第707號解釋，以政府之行政措施雖 未限制人民之自由權利，但教師待遇之高低，關係教師生活 之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利 益之重大事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範 ，始為憲法所許為由，宣告教育部發布之公立學校教職員敘 薪辦法(下稱敘薪辦法)關於公立高級中等以下學校教師部分 之規定，違反憲法上法律保留原則，且宣告於解釋公布之日 起屆滿3年時失其效力，立法者遂於上開期限前完成教師待 遇條例之立法，並於104年6月10日公布，104年12月27日施 行。敘薪辦法對於公立高中以下學校教師有關敘薪核計之規 定，雖經司法院釋字第707號解釋宣告違反法律保留原則， 惟主管機關教育部所發布敘薪辦法及依職權作成之解釋性函 令，法律依據雖有欠缺，然其既作為辦理公立學校教師薪級 核敘之給付依據，為保障教師權利義務而設，依上開解釋意 旨，於教師待遇條例施行之前，仍應認其有效。而無論依10 6年敘薪通知作成前之敘薪辧法第2條規定：「教職員薪額分 為三十六級，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表附 表㈠及各級學校教職員薪級表附表㈡、㈢、㈣、㈤、㈥暨其所附說 明辦理之。」、第3條規定：「教職員敘薪之主管教育行政 機關，國立學校為教育部，直轄市立學校為直轄市政府教育 局，縣(市)立學校為縣(市)政府。前項教職員之敘薪，主管 教育行政機關得視實際需要授權學校辦理之。」、第4條規 定：「新任教職員應於到職後一個月內，填具履歷表，檢齊 學經歷證件(包括到職聘書或派令，教師須檢送教師資格登 記檢定證件)送由學校辦理敘薪手續。」、第5條規定：「學 校收到新任教職員送繳敘薪表證，應即依照規定標準擬定薪
級，填具敘薪請示單(附格式一)，一併報請主管教育行政機 關敘定其薪級，並填發敘薪通知書(附格式二)。」、第7條 規定：「教職員轉任或調任同等級學校相等職務者，可憑敘 薪通知書或最後考核通知書銜接支薪，並由學校列冊報請核 備(附格式三)。主管教育行政機關，如發現疑義時，得函請 檢證送核。」或依106年敘薪通知作成時之教師待遇條例第7 條規定：「高級中等以下學校教師(以下簡稱中小學教師)之 薪級，以學經歷及年資敘定之；專科以上學校教師之薪級， 以級別、學經歷及年資敘定之。教師之薪級，依附表一規定 。教師應敘之薪級，公立學校教師由主管機關敘定，必要時 ，得委任服務學校辦理；私立學校教師由服務學校敘定。」 、第9條第1項規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且 服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級至所聘職務等級最 高年功薪：……。」、第11條第2項規定：「私立學校教師轉 任公立學校教師時，依下列規定敘定薪級：……。」、第12條 第1項規定：「公立中小學教師薪級之晉級，依公立高級中 等以下學校教師成績考核辦法規定辦理。」及教育部依教師 待遇條例第25條規定授權訂定之教師待遇條例施行細則第3 條第1項前段規定：「教師應於到職之日起三十日內，檢齊 學經歷證件及教師證書，送請學校辦理敘定薪級。」、第4 條第1項規定：「教師之薪給應按主管機關或學校敘定之薪 級支給；……。」、第5條第1項規定：「教師薪級經敘定後， 如有不服，得於接到敘薪通知書之次日起三十日內敘明事實 及理由，並檢附有關證件，送請學校依第三條第二項規定程 序於三十日內重行敘定，或依教師法提起救濟；……。」可知 公立學校與所屬教師間雖屬行政契約關係，惟為使教師安心 致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障等 立法目的，學校教師之受薪權受有憲法財產權、工作權之保 障，須以法律或法律授權之命令規範。而依上開規定，公立 學校教師應敘之薪級，尚須由非契約當事人之主管機關敘定 ，其救濟程序依教師法規定為之(該法第42條至第46條規定 參照)，顯見公立學校教師之薪給，並非基於行政契約關係 所為之意思表示合致，而係學校依教育主管機關敍定之薪級 (敘薪辦法及教師待遇條例訂有教師薪級表)予以核計，乃就 具體事件所為發生法律效果之單方行政行為，性質上屬授益 行政處分(參見最高行政法院110年度抗字第184號裁定)。原 告主張公立學校教師之聘任，為行政契約，則公立學校教師 薪資之給付，係因行政契約法律關係所生之對待給付義務， 性質上並非行政程序法第127條第1項之授予利益處分，是被 告請求原告返還溢領薪資之差額，應依行政訴訟法第8條第1
項之給付訴訟，而非以原處分之形式直接命原告繳回溢領薪 資云云，核屬原告所執之主觀見解，並非可採。 ⒉原敘薪通知既屬授予利益之行政處分，被告因靜修女中103年 5月27日函之副知，而悉有撤銷原敘薪通知之原因時起2年內 ，循上述行政程序法第117條規定，依職權以103年敘薪通知 註銷原敘薪通知，並重新核定起敘學期本俸為薪額350元， 其意即在撤銷被告於84年8月1日至87年7月31日期間，以本 俸薪額475元為核算基礎所溢發予原告各項薪給(含月薪、年 終獎金、考績獎金及生育補助)之違法行政處分，而103年敘 薪通知於103年7月送達(見107訴345原處分卷第19頁)時起， 即發生原告84-86學年度溢領薪給部分因此有無法律上原因 受利益，致被告受有損害之公法上不當得利情事，即被告之 公法上不當得利返還請求權已處於得行使之狀態。是以，此 公法上不當得利返還請求權，依行政程序法第131條第1項規 定之5年消滅時效，應自被告前揭依職權「自為撤銷違法處 分」之行政處分即103年敘薪通知生效時，方得起算(參見最 高行政法院100年度判字第34號判決)。原告主張被告本件公 法上不當得利返還請求權，應自合理期待得追繳之期日即84 、 85及86年時起算消滅時效云云，顯對法律有所誤解，自 不足採。
⒊行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相 對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他 適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內 容對其發生效力。」可知行政處分於送達、通知或對外使相 關人知悉時起發生效力，而行政處分生效後即具有規制作用 ，形成或確認一定之法律關係，產生創設權利或課予義務之 拘束，且其拘束力之發生，並非以行政處分不具可爭訟性或 廢棄可能即具有形式或實質存續力為必要，此觀同條第3項 規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效 者，其效力繼續存在」至明。被告於103年7月4日作成103年 敘薪通知註銷原敘薪通知，並重新核定原告起敘學期本俸為 薪額350元，於送達時起發生效力，且效力繼續存在，原告 不服103年敘薪通知，經申訴駁回，提出再申訴期間，因被 告認103年敘薪通知有誤，另作成104年敘薪通知，核定原告 起敘學期本俸為薪額330元，再申訴決定以103年敘薪通知已 不存在而不受理，原告不服104年敘薪通知，循序提出申訴 、再申訴，再申訴評議書認為再申訴有理由，作成104年敘 薪通知不予維持之決定，被告乃據以作成106年敘薪通知， 核定原告起敘學期本俸為薪額350元，已如上述。準此，104 年敘薪通知固因生效，而排除基本原因事實相同之103年敘
薪通知之效力，惟104年敘薪通知經再申訴評議書決定不予 維持，103年敘薪通知之效力因而回復，被告撤銷原敘薪通 知，並核定原告起敘學期本俸為薪額350元之規制效力持續 存在，而106年敘薪通知與103年敘薪通知之規制效力內容質 量同一，未在實體上重新設定法律效果，應屬重覆處置，是 被告前開公法上不當得利返還請求權，仍應自103年敘薪通 知於103年7月生效時，起算5年消滅時效。被告主張自106年 8月18日作成106年敘薪通知撤銷原敘薪通知時起，原告84-8 6學年度因原敘薪通知所溢領薪資暨相關獎金及補助費始構 成不當得利云云，顯對行政處分效力之發生容有誤解，亦非 可採。
⒋民法第129條第1項規定：「消滅時效，因左列事由而中斷： 一、請求。二、承認。三、起訴。」、第137條第1項規定： 「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」另按公 法上請求權消滅時效，除行政程序法或其他法律有特別規定 者外，與公法上權利之性質不相牴觸者，得類推適用民法有 關消滅時效之中斷、重行起算及不完成等相關規定，以補充 法律規定之不足(最高行政法院104年度判字第253號判決意 旨參照)。據此，被告上開公法上不當得利返還請求權，於1 04年12月31日前得提起給付之訴或以他法向原告行使，105 年1月1日後得依行政程序法第127條第3項規定，以行政處分 請求原告返還溢領之薪給，被告客觀上已有可行使此公法上 不當得利返還請求權之狀態，而僅係因其主觀誤認等事實上 之障礙致不行使。是以，被告對原告關於本件溢領薪給之公 法上請求權，自103年敘薪通知生效時起算5年消滅時效，因 無時效中斷之法定事由，迄至108年7月間止，已時效完成而 權利當然消滅，自無權於109年6月5日作成原處分向原告請 求返還溢領之薪給。
㈢、綜上，原處分於法容有違誤，訴願決定未即糾正而遞予維持 ，亦有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬 有據，應予准許。
㈣、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，均與本 件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 18 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜
法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 8 月 18 日 書記官 鄭聚恩