環境影響評估法
臺北高等行政法院(行政),訴字,109年度,1020號
TPBA,109,訴,1020,20220811,1

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1020號
111年7月21日辯論終結
原 告 經濟部工業局
代 表 人 呂正華（局長）
訴訟代理人 王晨桓 律師
林伊柔 律師
被 告 行政院環境保護署

代 表 人 張子敬（署長）
訴訟代理人 陳修君 律師
涂邑靜

詹雅婷
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
9年7月2日院臺訴字第1090176803號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠原告為雲林離島式基礎工業區（下稱離島工業區）麥寮工業 專用港（下稱麥寮港）（下稱系爭開發案）之開發單位，所 提「雲林離島式基礎工業區麥寮工業專用港變更計畫環境影 響說明書」(下稱系爭環說書)，前經被告審查有條件通過， 以民國91年2月19日環署綜字第0910011877號公告審查結論( 下稱91年2月19日公告)，並以92年7月10日環署綜字第09200 50063B號函(下稱92年7月10日函)同意備查。 ㈡嗣被告於107年6月19日派員執行系爭環說書環境影響評估監 督查核作業後，以107年6月21日環署督字第1070048704號函 (下稱107年6月21日函)請原告說明系爭開發案104年6月迄今 麥寮港港區外航道疏浚砂源、數量及處理方式（包括養灘或 外堤頭刷深區拋砂之處理數量及計算方式），並繪製疏浚區 、防坡堤頭拋砂區及養灘區之相對位置圖、南碼頭區目前填 築情形（包括土方來源、數量、填築時間、面積及其上覆蓋 之副產石灰數量、來源），另南碼頭區船舶停泊區域已填築 為陸地，亦請圖示併予說明。原告於107年7月13日以工地字 第10700712620號函(下稱107年7月13日函)附答覆說明及辦 理情形後，被告以107年7月25日環署督字第1070059473號函



(下稱107年7月25日函)請原告補正所缺漏南碼頭區船舶停泊 區域已填築為陸地之圖示，原告復以107年8月9日工地字第1 0700805990號函(下稱107年8月9日函)附答覆說明及辦理情 形。經被告審認原告辦理系爭開發案，未依系爭環說書所載 內容切實執行：
⒈系爭開發案104年至106年營運期間航道疏浚砂量分別為4,520 ,103立方公尺、6,731,373立方公尺及4,372,940立方公尺， 其中除運至南側海域養灘砂量分別為938,017立方公尺、948 ,713立方公尺及625,751立方公尺外，每年剩餘約3、4百萬 立方公尺砂方皆運至港域內西側防波堤之堤頭刷深處直接投 放，其航道疏浚砂方數量、處理方式及地點皆與系爭環說書 所載內容不符（下稱違法事實一）。
⒉原告於98年至99間將施工期間航道浚深至設計水深之土砂數 量約730,739立方公尺，回填至南碼頭船舶停靠之海域區域 進行填砂造陸，並於其上覆蓋26,875立方公尺，厚約20公分 之副產石灰，其填築料源(副產石灰)及配置(填砂造陸)，與 系爭環說書所載係以航道浚深土方應用於離島工業區新興區 及南碼頭區係作為船舶停靠之海域區域配置不符（下稱違法 事實二）。
㈢被告遂以原告上開違法事實一、二，涉違反環境影響評估法 （下稱環評法）第17條規定，將依同法第23條第1項第1款規 定裁處，於107年11月9日以環署督字第1070091200號函(下 稱107年11月9日函)請原告提出意見，經檢視原告107年11月 23日工地字第10701088150號函(下稱107年11月23日函)及10 7年12月28日工地字第10701293130號函(下稱107年12月28日 函)所附陳述意見書，被告仍認原告未依系爭環說書內容切 實執行，違反環評法第17條規定屬實，乃依環評法第23條第 1項第1款、行為時即99年6月5日修正公布環境教育法(下稱 行為時環境教育法)第23條第2款及環境講習執行辦法第8條 規定，以108年7月22日環署督字第1080052739號函附同號裁 處書（下稱原處分），就違法事實一處原告罰鍰新臺幣（下 同）40萬元及環境講習2小時，就違法事實二之填築料源及 南碼頭區配置與系爭環說書所載內容不符部分，限期於109 年1月31日前改善完成，若未於期限內提出改善完成之報告 或證明文件，向被告報請查驗，視為未改善完成，依環評法 第23條第1項規定，得按日連續處罰。原告不服，提起訴願 ，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：
㈠關於違法事實一部分：
⒈系爭開發案營運期間之「航道疏浚」毋庸進行環境影響評估



即可辦理，系爭環說書對「航道疏浚」並無評估限制，被告 以系爭環說書之養灘計畫內容，限制原告之疏浚行為係屬錯 誤：
　⑴依98年12月2日修正公布之開發行為應實施環境影響評估細目 及範圍認定標準（下稱開發行為認定標準）第8條第1款規定 ，工業專用港興建工程，應實施環境影響評估，系爭開發案 乃依上開規定，已通過環境影響評估並經被告准予開發。嗣 原告變更開發範圍，將航道深度由-21.5公尺加深至-24公尺 ，亦已依法辦理變更環境影響評估，經被告審核通過。後續 因海流漂砂沉降等自然環境因素，漂砂會於航道回淤，而使 航道深度不足於-24公尺，故原告每年大致會進行2次例行性 航道疏浚，挖掘數百萬立方公尺之自然淤砂，方能使航道水 深維持於-24公尺之設計值，以免船舶進出港時因航道深度 不足造成航行安全危害。
　⑵依開發行為認定標準第10條第1項第1款第8目但書規定，港灣 開發後，僅在既有港區範圍內進行維護浚挖，以維持船隻安 全進出及港埠正常營運(參酌修正草案文字)，未額外增加港 域設計深度，非屬應實施環境影響評估之開發行為。原告僅 係於既有開發範圍內進行例行性、定期性之維護浚挖，以保 持航道處於設計水深，未增加開發規模，且屬維持港口正常 運作及航道安全之必要措施，正屬於上述規定所明示可毋庸 再進行環境影響評估之行為，被告認上開行為應實施環境影 響評估或提出環境影響評估變更後始能為之，要屬無據。　⑶系爭環說書僅針對定期性航道維護疏浚中「用於養灘」之砂 方，限定其數量、處理方式及地點，並未就港域範圍內之例 行航道疏浚砂量、處理方式及地點為相關限制：　①系爭環說書內容篇章繁多，且各項分析內容於環境影響評估 程序及歷次審查過程中不斷經歷滾動式修正，故於解釋開發 單位應遵循之規畫內容時，如遇有重疊或衝突之內容出現， 自應遵循明確性原則、有利不利一體注意原則及期待可能性 原則審慎定之。
②系爭環說書定稿本關於「4.5漂沙影響之環境保護對策」，已 指明養灘計畫內容應以附錄五說明內容為準，且歷次審查會 意見如有原告應予遵循之事項，早已納入系爭環說書定稿本 中，故系爭環說書定稿本附錄五之養灘計畫，方為原告應遵 循之養灘計畫最終版本內容。
③系爭環說書之審查，歷經6次專案小組初審會議，歷次審查意 見及答覆說明資料，僅於審查討論過程中所提出之資料，並 非系爭環說書附錄五養灘計畫之最終定案內容，且不乏有針 對同一事件，委員前後提出不同意見或再修改此前討論內容



之部分，不應隨意自上開資料中摘取片段文字或任意延伸， 逕指為原告應履行之內容。被告所援引申覆暨第五次專案小 組初審會後原告提出之「非定案」之養灘計畫，並非原告應 遵守之養灘計畫內容，實超逾原告所得預見應遵循之「養灘 計畫」內容範圍，違反明確性原則。
　⑷系爭環說書附錄五養灘計畫，文義上亦未將用於養灘計畫之 航道疏浚砂量指為係定期性航道維護疏浚之土砂總量： ①系爭環說書附錄五「養灘計畫規劃」之結論三所載「港區外 航道浚深量100萬方土砂」，應與其下句「作為南側海域養 灘計畫補給砂量」併同理解，僅是敘及會將定期性航道疏浚 所得之100萬方土砂用於養灘，於客觀上實看不出原告有於 養灘事項外，額外對定期性航道疏浚總量為限制之意。 ②「定期性航道維護疏浚」乃係為維護船舶進出港安全及維持 港口正常運作之必要措施，於被告82年6月審查核定之原麥 寮港環說書僅提及：「至於航道淤砂維護問題應做定期浚挖 工作以維持航道之暢通及安全」，從未限定其疏浚上限；另 「養灘計畫規劃」乃於系爭環說書始增訂，其增訂目的係為 避免南側海岸侵蝕，可見「定期性航道維護疏浚」與「養灘 計畫規劃」本屬二事，原告殊無可能將其相互掛勾，自行限 制疏浚砂量上限。
⑸原告殊無可能、亦無必要於港口營運多年後，忽然於針對其 他開發行為變更而提出之系爭環說書中，對定期性航道維護 疏浚之上限值作出承諾。且定期性航道維護疏浚之砂方量， 應視自然環境因素所致淤砂情形而定，若未能即時因應淤砂 情形而清淤疏浚至設計水深，則大型船舶進港時將因航道淤 積而處於擱淺及翻覆之危險中，故航道疏浚有其機動性及不 可預測性，無從預定或強行限制其疏浚數量，原告斷無可能 於系爭環說書中承諾限定航道維護疏浚之土砂「總量」。且 依成功大學水工試驗所提出之研究報告「就麥寮港近幾年航 道淤砂情勢來看，航行區淤砂速率明顯增加，其每年淤沙量 增加到500萬立方公尺以上」，可證原告絕無任意浚深或過 度挖掘土砂之情。
　⑹原告於104年至106年營運期間，原告已將定期性航道維護疏 浚砂方中之93萬8,017、94萬8,713及62萬5,751立方公尺砂 量優先運至南側海域養灘，與系爭環說書附錄五養灘計畫規 劃結論三所載內容相符，並無違反環評法第17條規定。　⑺至於98年原告另出具之養灘計畫，非在系爭環說書範圍內， 被告應不得引用其中內容為不利原告之認定。
　⒉原告所為西側防波堤堤頭保護抛砂作業，亦無違反環評法：　⑴依開發行為認定標準第31條第1項第25款但書規定，於既有港



區範圍內築堤排水填土造陸，毋庸進行環境影響評估即可辦 理，舉重以明輕，於既有港區範圍內進行保護堤頭拋砂，其 程度顯不及於填土造陸，更屬免實施環境影響評估之一般維 護事項，要無違反法令。
　⑵麥寮港西側防波堤自89年建造完成後，受海浪、潮汐漲退水 流沖刷產生突堤效應，致水深持續刷深堤頭海床地形大幅改 變，已有危害西側防波堤穩定安全之虞，為避免堤基遭沖刷 崩塌，原告於港灣範圍內進行堤頭補砂之修護及維護作業， 透過抽砂船持續將港區回淤區砂方搬移至西側防波堤堤頭刷 深區，使侵蝕海岸流失之砂石取得平衡，俾確保西側防波堤 安全，系爭環說書亦未載明相關限制內容，自不生違反系爭 環說書所載內容之情。
⑶且經對西側防坡堤堤頭區附近海域進行水質監測(1H)，數據 分析結果皆符合甲類海域水質規範，砂方平衡作業事實上亦 無對環境造成不良之影響，絕無違反環評法或其他規範之情 。
㈡關於違法事實二部分：
⒈南碼頭填砂造陸工程迄今尚未進行開發與施工，此亦經被告 肯認，實無開發配置與系爭環說書不符之問題：依環評法第 18條第1項前段規定，環評法係要求開發行為之進行及完成 後之使用應切實依環評書件內容執行，故自須開發單位已「 開始進行」開發行為，始生是否切實依環評書內容進行之問 題。系爭環說書變更開發內容包含增加麥寮港之南碼頭區陸 域面積，惟系爭環說書及其施工計畫已載明，增加麥寮港南 碼頭區陸域面積之變更開發內容，其進行因須配合離島工業 區其他分區開發造地及運轉時程，故並無既定開發時程。又 依麥寮工業區專用港管理股份有限公司(下稱麥寮港公司)所 提「六輕相關計畫環境影響評估審查結論執行監督委員會報 告資料」可知，截至108年3月31日為止，南碼頭尚未實施開 發施工，非環評法管制範圍，即無所謂南碼頭區開發違反系 爭環說書配置規劃之問題。
⒉原告僅是於南堤砂灘暫置砂方而非回填造地，並無與系爭環 說書所載之填築料源及南碼頭區開發配置不符之情： ⑴依麥寮港公司於98年4月29日提出之麥寮港航道浚深工程調整 規劃相關資料，於麥寮港航道浚深砂方修正規劃第2項明確 標明南堤砂灘係「南碼頭暫存區」，並敘及「南碼頭暫存區 砂方未來可移作南碼頭區造陸砂源」，且此部分成本列入「 港口公司營運維護成本」，與第1項三角地造地係列為「造 地成本」明顯不同，可證南堤砂灘上所置之砂方，確實僅屬 暫置而非回填造地。另由原告99年2月25日工地字第0990015



5010號函內容，可見原告已針對堆置於南堤砂灘之土砂，就 未來之處理及管制進行要求，避免土砂遭違法外運，顯示目 前確實僅為暫置工程之施作。又麥寮港公司提報並經原告備 查之98年6月22日「麥寮港航道浚深工程-工程執行計畫書」 ，亦將此處列明為「（A）南碼頭暫存區」，並敘明：「將 浚深後較佳砂源暫時堆放於南碼頭區，可供未來南碼頭區開 發填地使用」，顯見原告主觀上真意是將該等砂土暫置於南 堤砂灘以供未來使用而非回填造地。
⑵依開發行為認定標準第10條第1項第1款第8目但書規定，港灣 開發後，僅在既有港區範圍內暫置砂土或以副產石灰定砂避 免揚塵，絕非屬應行環境影響評估之開發行為。 ⑶再從南碼頭暫存區實際客觀狀況觀察，原告僅是維持南堤砂 灘原本之三角形自然淤砂地貌，以臨時性鋼板樁將砂方圍堵 、聚集於南堤砂灘，再於其上覆蓋厚度約20公分之副產石灰 ，作為「定砂」之用，使暫存砂方於強勁海風下不致飛揚佚 失，根本不可能作為陸地使用；對照被告援引之另案即鄰近 灰塘三（即南海堤三角地）造地（下稱灰塘三造地案），臺 塑石化股份有限公司(下稱臺塑石化公司)乃是以永久型堅固 工法造成陸地及道路，造地完成後即以一般堅固陸地型態呈 現，且其周圍亦是使用縝密之方塊及消波塊以減緩海浪對陸 地之影響，益見原告只是於南堤砂灘暫置土砂而非回填造地 。
⑷原告尚無開發施工南碼頭之需求，現僅於鄰近於南碼頭「陸 域預定地」之原有自然回淤之南堤砂灘地貌，暫置砂方並以 副產石灰定砂以供未來使用，並非永久將南堤砂灘填築造陸 ，為與系爭環說書南碼頭配置不符之狀態，自不牴觸系爭環 說書而無涉違反評估內容之情。本件與灰塘三造地案，環評 書件規劃內容及案例事實均有不同，實無法比附援引逕認本 件亦屬違法。
⒊原告於南堤砂灘地貌上暫置土砂並以副產石灰定砂，非屬開 發行為，並非環評法之管制範疇，亦未違反相關環保法規， 被告欠缺裁處權限及依據：
⑴依環評法第16條之1規定及被告108年11月12日環署綜字第107 007458A號函，開發單位於環說書通過審查，取得開發許可 後，對於一定區域之利用實係「額外」取得可按環說書規劃 內容進行特定開發之「權利」，於原環說書之基地範圍內， 仍可進行原開發行為以外之其他開發行為，只需依法評估該 行為是否應實施環境影響評估而已，絕非僅得按環說書規劃 之單一開發方式進行利用。又依最高行政法院103年度判字 第475號判決意旨、環評法第1條規定及被告104年1月26日環



署空字第1040002062號函釋可知，環評法乃係對「開發行為 」所為之預防性評估，於環評法規或審查結果並未另行規定 時，則應回歸各專業環境保護法令之規定，針對違反環境影 響評估義務所衍生之各環境法益危險及損害，非可逕由環境 影響評估主管機關依據環評法規定而逕命開發單位進行復整 改善或管制。
⑵被告以環評法對原告暫置土砂之行為進行管制，實已欠缺裁 處權限及依據。且於102年1月30日產品登記廢止前，已使用 之副產石灰仍屬產品而非廢棄物（最高行政法院107年度判 字第336號判決、高雄高等行政法院107年度訴更二字第14號 判決參照），原告於98年間即已將副產石灰用於定砂，亦無 違反其餘環保法規。
㈢原處分關於命原告限期改善之部分，違反明確性原則及比例 原則，並有裁量瑕疵之違法：
⒈依系爭環說書內容，航道浚深至設計水深施工期間之土砂， 需供「離島工業區其他分區填海造陸」或「養灘」之用，原 告已恪遵系爭環說書內容將浚深所得之部分砂土執行養灘計 畫，惟其餘擬作為南碼頭造地工程使用之砂土，因該工程迄 今尚未有具體施作規劃，該等砂土應如何作為南碼頭造陸之 用？原告應如何改善始符合被告之要求？原處分命原告限期 改善時顯未具體敘明，已有裁量怠惰及違反明確性原則之情 。
⒉被告依環評法第23條第1項規定得命原告限期改善之內容，應 限於將南碼頭區「回復」合法「原狀」之改善方式，若被告 要求之改善方式是原告提出環說書變更申請，僅是「原」違 法行為未違反「變更後」環說書內容，而非「原」違法行為 已改善而無違反系爭環說書內容，實已逾越環評法第23條第 1項要求義務人「改正先前的違法行為並回復合法原狀」之 法規目的，要非被告依法可命之限期改善內容，縱認被告此 命改善方式尚屬適法，被告亦從未於原處分或起訴前提出， 依行政程序法第114條第2項規定，被告已無從於訴訟中補正 ，故被告實仍無具體指出原告究應如何進行改善，其限期改 善處分違反明確性原則至明。
⒊若被告所指之改善係指原告現應搬移該等砂土，應具體、明 確指明應移往何處？如何搬移始符合被告認定之系爭環說書 內容？又被告命原告限期改善，則原告需先以數萬車次載運 搬移該等砂土，嗣南碼頭開發時又運回南碼頭陸域預定地進 行填海造陸，將增加環境之額外擾動，難認該限期改善處分 之必要及合理性何在？且如被告作成此限期改善處分，主要 在如何處理南堤砂灘上暫置之砂土，亦已逾越被告依環評法



第23條第1項限期改善規定享有之裁量權限範圍，故原處分 實有違反比例原則及裁量瑕疵之違誤。
㈣麥寮港係經歐洲海港組織（European Sea Ports Organiza t ion,ESPO）認證之綠色生態港埠，原告對於麥寮港之管理， 實以綠色、生態、永續等為目標，並致力於打造綠色港域環 境，絕無違反環評法之主觀或客觀情事。
㈤聲明：原處分、訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠關於違法事實一部分：
⒈環評法第17條所稱環說書所載內容，應包含環說書定稿、文 本、附錄（含歷次環境影響評估審查委員或專案小組詢問開 發單位問題後，開發單位所為書面或口頭回覆相關內容）。 關於漂砂之影響預測明訂於系爭環說書本文3.5，即包含漂 砂對海岸地形變遷之影響預測、航道浚渫對水質之影響預測 ，而專用港範圍內定期航道疏浚係在系爭環說書評估範圍內 ，故定期性航道疏浚、漂砂及疏浚砂量均為系爭環說書評估 重點。
⒉依系爭環說書第4-6頁、附錄五養灘計畫規劃之貳、90年6月2 6日系爭開發案第5次專案小組初審會議及養灘計畫附A-3頁 、A-6頁，原告於環評書件審查階段依據麥寮港航道實際地 形水深，量測麥寮港每年約有60萬立方公尺之淤砂，並據以 研擬養灘計畫，將定期性維護浚渫土砂用於侵蝕較明顯之南 岸新興區A、B點，且以100萬立方公尺投砂量模擬，確認可 滿足漂砂平衡。
⒊原告前於94年至96年期間，連續3年未執行養灘計畫，違反環 評法第17條規定，經被告裁罰並命限期提出養灘計畫在案。 依原告所送98年養灘計畫書二、養灘補砂作業規劃，已載明 每年取砂量約100萬立方公尺（數量）、拋砂點係南岸新興 區即養灘計畫之A、B點（處理方式、地點），與前後環說書 件內容綜合觀之，足見原告稱「並無定期性航道維護疏浚之 上限值」、「其餘砂方疏浚數量、處理方式與地點，並未經 系爭環說書限定」乃卸責之詞。
⒋本件屬開發行為認定標準第8條第1款所定工業港開發範疇， 原告曾因港區碼頭配置及油輪噸級調整等，提出數次變更內 容對照表，顯見原告明知於通過環境影響評估審查案件之開 發範圍內，如有與原環評書件所載內容不同之情形，即應依 環評法相關規定提出變更內容之申請，並於核准後始得為之 。原告依91年6月成功大學水工試驗所之研究結果，即已知 西防波堤完工使用後，恐將面臨堤頭底床沖刷之可能，故原 告如認為港區外航道疏浚砂量不應受限，且有辦理港區內西



側防波堤堤頭補砂維護作業之需求，自應依環評法第16條及 其施行細則第36條至第38條規定提出變更內容之申請，並獲 目的事業主管機關及被告核准後，始得為之，於未核准前仍 應依系爭環說書之內容，切實執行。
⒌本件浚深開挖與回補養灘或直接投放雖係於海域，然其開挖 總數量、處理方式及地點對環境之影響，與於陸域挖填土石 方並無二致，於環評書件與環境影響評估審查中皆係重要之 內容與事項，本應切實執行，並經主管機關核准後始得變更 （最高行政法院104年度判字第200號判決意旨參照）。自環 境影響評估審查委員間之討論及原告所提養灘計畫可知，拋 砂對環境會產生影響，原告拋砂地點與系爭環說書所載地點 不同，是否對環境造成不利影響，需於環境影響評估程序中 加以判斷，故原告應提出環境影響評估變更程序重新再評估 。然原告未提出環說書變更申請，本件每年「實際」浚挖砂 方量與原告「預估」數量間有高達4至6倍之差異，且每年回 補養灘後之「剩餘」砂方（高達3、4百萬立方公尺）皆非以 系爭環說書所載之方式、地點處理，自屬嚴重違反環評法第 17條規定。
㈡關於違法事實二：
⒈依系爭環說書第1-15頁，航道浚深之砂土僅能用於填土造陸 及養灘。惟麥寮港公司及臺塑石化公司於99年4月30日提出 之麥寮港航道浚深工程、麥寮港外航道及脫離區浚深工程、 麥寮南海堤三角地造地與定砂工程之完工報告書第6頁所載 ：「本工程……包含南碼頭填區A回填造地……棄砂於西防波堤 堤頭附近之深坑」、第7頁所示施工範圍圖，及第14、15頁 麥寮港抽砂排填佈置圖，均已明確揭示南碼頭係屬回填造地 ；又第20頁工程施工數量表，載明麥寮港航道浚深工程送至 回填區驗收砂方數量為73萬739立方公尺，確實即為本件南 碼頭區；第30頁提及「業主（即麥寮港公司及臺塑石化公司 ）於2009年7月9日通知南海堤三角地造地施工計畫獲得主管 機關（即被告）許可同意開始施工」，顯見原告亦明確知悉 南碼頭區係進行回填造地工程；另由該完工報告之施作過程 及相關照片可知，施工工法縝密完善，絕非僅如原告所稱「 暫置土砂」。
⒉陸域土石方之採取及暫置區為環境影響評估之重要評估範圍 ，海域開發也應為相同理解，即便是暫放砂石亦對環境有所 影響，應於環境影響評程序中加以評估，原告如有暫放砂石 之需求，須申請環說書變更後方能為之。
⒊原告將港口海域部分填埋約73萬739立方公尺砂方造陸，並於 其上覆蓋副產石灰，經與系爭環說書比對，其範圍包括原規



劃為船舶停泊之區域，填築料源（副產石灰）及配置（填築 造陸，使船舶無法停泊於港區內）已與系爭環說書所載內容 不符，與南碼頭區工程是否已確實動工之判斷無涉。 ⒋原告訴稱「南碼頭區預定地迄今仍未開始動工，該區域仍係 維持原南堤砂灘之地貌」，然麥寮港係於98年6月至99年3月 間進行航道浚深至設計水深作業，依96年12月及97年12月拍 攝之Google圖資，南碼頭區空照圖尚無原告所提之「原南堤 砂灘」存在，該南堤砂灘係因原告興建堤防後才產生砂石淤 積並非自然回淤。縱有自然回淤之部分南堤砂灘，亦不足以 作為原告未經環境影評估變更程序核准即擅自變更配置之理 由。
㈢違法事實一部分裁處原告罰鍰40萬元，違法事實二部分未處 罰鍰，僅命原告限期改善，並無違誤：
⒈違法事實一部分，被告依違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基 準（下稱裁量基準）附表項次三.2之規定，處罰鍰40萬元【 裁處點數：4×（1＋100％）＝8；罰鍰數額：8×5萬＝40萬】。 ⒉違法事實二部分，其違規情狀被告參酌另案即臺塑石化公司 之灰塘三造地案，行政院106年7月11日院臺訴字第10601804 67號訴願決定意旨，未予裁罰但命原告限期改善，原告可剷 除違規砂方外運至合法放置地點，或參考臺塑石化公司作法 ，提出環說書內容變更，以完成改善，故原處分命原告限期 改善，並無課予不明確或欠缺期待可能性之義務。 ㈣聲明：原告之訴駁回。
四、不爭執事項：
　　本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有原處分(本院卷一第41頁至44頁)、訴願決定(本院卷一第4 5頁至72頁)、系爭環說書定稿本文92年5月版、附錄歷次審 查意見答覆說明報告(外放)、被告91年2月19日公告(原處分 卷第33頁至35頁)、92年7月10日同意備查函(本院卷一第73 頁)、被告107年6月21日函(原處分卷第36頁至37頁、原告10 7年7月13日函(原處分卷第38頁至39頁)、被告107年7月25日 函(原處分卷第44頁至45頁、原告107年8月9日函(原處分卷 第46頁至49頁)、被告107年11月9日函(原處分卷第50頁至52 頁)、原告107年11月23日函(原處分卷第53頁至54頁)、107 年12月28日函(原處分卷第63頁至73頁)在卷可稽，堪信為真 實。
五、本件爭點：
㈠關於違法事實一：
⒈系爭開發案營運期間之「航道疏浚」是否毋庸進行環境影響 評估即可辦理？系爭環說書對「航道疏浚」是否無評估限制



？
⒉被告以系爭環說書之養灘計畫內容，管制限制原告之疏浚行 為有無違誤？
⒊原告將104年至106年間疏浚用於養灘後之剩餘砂方投放至港 域內西側防波堤之堤頭刷深處，是否違反環評法？ ⒋原告有無未依環評法第17條規定，依系爭環說書所載內容及 審查結論切實執行之違法？
㈡關於違法事實二：
⒈原告將航道疏浚之砂石堆置於南堤砂灘並覆蓋副產石灰之行 為，有無違反系爭環說書所載內容？
⒉原處分關於命原告限期改善之部分，是否有違反明確性原則 及比例原則，並有裁量瑕疵之違法？
六、本院之判斷：
㈠應適用之法律：
　⒈依環評法第16條規定：「（第1項）已通過之環說書或評估書 ，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請 內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估 之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位 應依環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」 第23條第1項第1款規定：「(第1項)有下列情形之一，處30 萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者 ，得按日連續處罰：違反……第17條之規定者。……」可知開 發單位應切實執行已通過之環說書所載之內容，不得變更原 申請內容；如有違反環說書所載內容及審查結論，主管機關 乃應依環評法第23條第1項第1款裁處罰鍰並命限期改善。另 依行為時環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、 設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構) 或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然 人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人 員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……違反環境保護 法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處5千元以上 罰鍰。」
　⒉依環評法第4條第1款規定，所謂開發行為，指依同法第5條規 定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用 。又同法第5條第1項第2款規定：「下列開發行為對環境有 不良影響之虞者，應實施環境影響評估：…………港灣……之開 發。」復被告依環評法第5條第2項授權訂定之開發行為認定 標準第8條第1款規定：「港灣之開發，有下列情形之一者， 應實施環境影響評估：……工業專用港興建工程。」是進行 港灣開發中之工業專用港興建工程，應經環境影響評估，且



所指之開發行為，不只包括規劃、進行，尚包括完成後之使 用，故工業專用港興建完成後之使用，仍受環評法之規範。　⒊依90年8月1日修正公布之環評法施行細則第36條規定(現行法 將原所列第6條第2項第2款刪除以簡化程序，並增列第2項) ：「本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，係指本法第6 條第2項第1款、第2款、第4款、第5款及第8款或本法第11條 第2項第1款、第2款、第4款、第5款、第8款及第10款至第12 款之內容有變更者。」其中所指第6條第2項係環說書應記載 事項，其第5款為「開發行為之目的及其內容」、第8款為「 環境保護對策、替代方案」，故上開項目均不得未經核准即 變更已通過之原環說書之內容。
　⒋自環評法第1條、第3條第1項、第5條第1項、第6條第1項、第 7條、第8條、第14條第1項、第16條及第17條等規定可知， 我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響 之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定， 主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。此乃重 大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性 及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特 性，唯賴法定之環境影響評估程序及環境影響評估審查委員 會(下稱環評審查會)內具各項專業委員予以把關，甚至連法 院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重(最高行政法院1 03年度判字第66號判決參照)。是開發單位應依已經踐行審 慎評估程序並通過之環說書、評估書所載之內容及審查結論 ，切實執行，始能認符合環評法第17條之規定。　㈡關於違規事實一：
　⒈系爭開發案營運期間之「航道疏浚」包括定期性疏浚，必須 進行環境影響評估始可辦理，系爭環說書所載內容，對「航 道疏浚」已加限制，被告以系爭環說書及其附錄養灘計畫內 容，限制原告之疏浚行為，並無違誤：
⑴港池即碼頭附近提供船泊靠離及轉頭操作之水域，必須持續 維持一定深度及寬廣度，若非天然地勢形成，即必須人工修 築防浪堤壩和防波堤，維持風浪及水流平穩始得正常營運， 然另方面開發人工港，修築防浪堤壩及防波堤等人工構造物 ，與自然力(浪、水流、潮汐)相互作用下，將影響海域砂石 流動(漂砂)之變化，故一方面定期、例行及於必要時挖浚港 池砂土，乃開發港灣之重要工事，但也因修築防浪堤壩和防 波堤，攔阻沿岸流及影響海岸漂砂之路徑，造成防波堤靠上 游側出現漂砂堆積，另一側出現侵蝕的現象，發展成突堤效 應，再加上開發人工港灣挖浚砂土亦影響漂砂平衡，進而可 能造成海岸不當侵蝕及沖積，恐生國土危機，此外，於港灣



挖浚砂土、投放砂土、填海造陸等作為，都會產生海域水質 及海洋生態等諸多環境問題，進而可能造成海域污染問題， 故航道浚深之規模、產生之砂土量及其處置，自為港灣開發 行為，必須經由專家審慎評估，並以科學精密推算之重點， 並為進行環境影響評估之目的所在，為環境影響評估之重要 事項。因此，依環評法第5條第2項授權訂定之開發行為環境 影響評估作業準則，行為時即90年8月1日修正公布第35條( 現行法移置第43條)第1項及第3項規定：「港灣、港埠工程 或填海造地之開發，應說明各該結構物對沿岸流、漂砂、鄰 近海域生態以及未來之海岸地形變遷、或對河口之影響，並 訂定因應對策。」「在海域抽沙或浚挖航道水域者，應詳細 調查水域地形及地質探查，評估對海底、水域水質、生物及 漁業之影響範圍與其程度，並訂定因應對策。」 ⑵原告為系爭開發案之開發單位，所提系爭環說書前經被告審 查有條件通過，以91年2月19日公告審查結論，並經被告以9 2年7月10日函同意備查。又系爭環說書公告之審查結論為： 「有條件通過環境影響評估，開發單位應依下列事項辦理： 應持續監測工業專用港鄰近海岸、河口之沖淤狀況，必要 時應採取因應對策。本計畫外航道浚深開挖之良質沉積物 ，應優先回補六輕開發所造成指南岸侵蝕量。應持續養灘