臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1158號
111年7月28日辯論終結
原 告 王少剛等47人（詳如附表一、二所示）
共 同
訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師
被 告 國防部
代 表 人 邱國正（部長）
訴訟代理人 陳君漢 律師
複 代理 人 卓素芬 律師
參 加 人 杜聿琛
訴訟代理人 翁國彥 律師
參 加 人 王子萍
萬人輔
陳克敏
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
確認如附表一所示之原告依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。
上開原告其餘之訴駁回。
如附表二所示之原告之訴駁回。
訴訟費用由如附表一所示之原告負擔五分之一、如附表二所示之原告負擔五分之三，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)原告曹旺春起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人黃明美、 曹君正、曹君平、曹君安、曹君立及曹辰翊具狀聲明承受訴 訟（本院卷2第449-450頁）；黃明美復於訴訟進行中死亡， 其繼承人曹君正、曹君平、曹君安、曹君立及曹辰翊亦具狀 聲明承受訴訟（本院卷3第379頁），核無不合，應予准許。(二)原告毛雲風起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人毛卓元、 毛卓人、毛卓芬已具狀聲明承受訴訟（本院卷2第431頁）， 應予准許。
(三)原告葉世德起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人葉良平已 具狀聲明承受訴訟（本院卷3第119頁），核無不合，應予准 許。
(四)原告孫維東起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人孫臺楨、 孫臺線、孫台蓮、孫台花及孫家和皆先具狀聲明承受訴訟（ 本院卷3第383頁）獲准後，其後渠等再於本件言詞辯論終結 前皆具狀撤回本件訴訟（本院卷3第401頁），而被告及參加 人均未提出異議，視為同意撤回，則渠等就本件訴訟程序應 已終結。
(五)被告代表人原為嚴德發，於訴訟進行中變更為邱國正，茲據 新任代表人邱國正具狀聲明承受訴訟（本院卷3第109-110頁 ），核無不合，應予准許。
(六)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之 變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更 或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准 許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變 。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別 定有明文。
1.本件起訴時，原由附表一編號1至31所示之原告、附表二編 號1至4所示之原告，以及曹旺春、毛雲風、葉世德、袁林文 （業經本院以其訴不合法而駁回確定）為原告，嗣於訴訟進 行中再具狀追加原告沈為浩、劉溶及張乃翔（本院卷2第235 頁，如附表一編號32至34所示），並追加此部分之聲明（本 院卷2第232-233頁），經被告具狀表示同意（本院卷3第365 頁），且核原告上揭訴之追加，係本於同一基礎事實，無礙 被告與參加人先前所為之攻擊防禦，依前揭規定，應予准許 。
2.本件起訴時，原告訴之聲明原為：⑴確認原告王少剛等40人 與被告機關間就被告機關民國93年11月22日勁勢字第093001 7285號令所核定懷仁新村、慈祥新村應改（遷）建入「懷仁 新村改建基地」之法律關係存在。⑵被告應立刻續行並完成 懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序：即除先前已經完成 之第一階段規劃需求階段，第二階段規劃設計階段外；應續 行尚未完成之第二階段中之發包階段和第三階段之施工交屋 階段（本院卷1第15頁）。嗣於訴訟程序中，迭經原告數次 變更及追加，最後變更及追加聲明為：先位聲明：⑴確認原 告等依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項 承購被告機關所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助 購宅款之法律關係存在。⑵被告應依甲證20附件之國防部總 政治作戰局臺北市「懷仁新村」新建工程規劃成果報告書之 內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程 序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序；備
位聲明：⑴確認原告等依眷改條例第5條第1項承購被告機關 所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律 關係存在。⑵被告應分別給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、 魚登榮、魯翠英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、 王三中、揭由志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良 平、陳國瑞、沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各新 臺幣（下同）38,371,444元，及原告王少剛、王翔陵自原告 行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其餘原告自原告行政 訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清償日止，按年息百 分之五計算之利息。⑶被告應分別給付原告林天來、陳葉妯 娜、孫台花、嚴效聖、唐本怡各33,857,156元，及自原告行 政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百 分之五計算之利息。⑷被告應分別給付原告朱光宏、孟春年 各31,600,012元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達 翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑸被告應 給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自原告行 政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百 分之五計算之利息。⑹被告應給付曹君正、曹君平、曹君安 、曹君立、曹辰翊共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加 訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算 之利息（本院卷3第433-434頁，本院卷4第59-61、165-166 、272-273頁）。經核原告上揭訴之變更及追加，其請求基 礎事實同一，與行政訴訟法第111條第3項第2款規定尚難謂 未合，且尚無礙於訴訟終結及被告防禦，爰予准許。然按客 觀的訴之預備合併，乃原告對於同一被告，利用同一訴訟程 序，就不能併存之二項訴訟，定其先後順序，請求法院於先 位之訴受敗訴判決時，就備位之訴予以裁判，以符訴訟經濟 （最高行政法院103年度判字第342號判決參照），準此，觀 以原告以預備合併方式所為前開先位聲明⑴部分，與前開備 位聲明⑴部分皆相同，核無互斥關係，是認原告就前開備位 聲明⑴部分以預備合併之方式提起，於法顯有未合，惟原告 就前開備位聲明⑵至⑹部分，仍核與前開先位聲明有互斥關係 ，爰認原告所主張備位聲明之各項依序當為：⑴被告應分別 給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠英、毛希奎 、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由志、梁恩琦 、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平、陳國瑞、沈為浩、劉 溶、張乃翔、景三友、張力仁各38,371,444元，及原告王少 剛、王翔陵自原告行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其 餘原告自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清 償日止，按年息百分之五計算之利息。⑵被告應分別給付原
告林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、唐本怡各33,857,1 56元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清 償日止，按年息百分之五計算之利息。⑶被告應分別給付原 告朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自原告行政訴訟變更 訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算 之利息。⑷被告應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,44 4元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清 償日止，按年息百分之五計算之利息。⑸被告應給付曹君正 、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38,371,444元，及自 原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按 年息百分之五計算之利息。以下亦以此順序為據而為論述， 合先敘明。
(七)參加人陳克敏經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日 到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款 所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依 原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、爭訟概要：
(一)緣附表一所示之原告及曹旺春、毛雲風、葉世德、袁林文分 別係臺北市士林區懷仁新村、慈祥新村（下分別稱懷仁新村 、慈祥新村）之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責 機關）核發公文書之違占建戶。該二村多數原眷戶於93年間 同意眷村改建，經被告以93年11月22日勁勢字第0930017285 號令核定為同意改建眷村（下稱93年11月22日令）。之後因 懷仁新村改建基地之部分占用建戶未能如期排除，延宕工程 發包，實際執行進度與原計畫期程無法契合，於是被告報請 行政院，並經行政院101年8月20日院臺防字第1010051028號 函（下稱101年8月20日函）核定修正國軍老舊眷村改建計畫 ，將懷仁新村改建基地刪除。被告遂以102年12月27日國政 眷服字第1020017061號令核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位 調整至木柵營區重建基地安置，並刪除懷仁新村改建基地（ 下稱102年12月27日令），復經被告軍事情報局（下稱軍情 局）於102年12月30日以國報政戰字第1020008155號函（下 稱102年12月30日函）轉知懷仁新村、慈祥新村自治會。部 分原告對被告102年12月27日令不服，提起訴願，經行政院1 03年9月25日院臺訴字第1030148149號訴願決定（下稱103年 訴願決定）駁回後，部分原告仍不服，提起行政訴訟，經本 院103年度訴字第1624號判決（下稱103訴1624判決）將行政 院103年訴願決定及被告102年12月27日令關於核定懷仁新村 、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並刪除 懷仁新村改建基地部分撤銷。被告不服，提起上訴，嗣經最
高行政法院106年度判字第52號判決（下稱最高行106判52判 決）廢棄本院103訴1624判決關於撤銷行政院103年訴願決定 及被告102年12月27日令就「刪除『懷仁新村改建基地』」部 分，並以不備起訴要件且無法補正為由予以駁回該案原告於 第一審之訴，其餘上訴即本院103訴1624判決諭知撤銷行政 院103年訴願決定及被告102年12月27日令關於核定懷仁新村 、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分，則 以上訴無理由予以駁回而告確定。
(二)嗣懷仁新村自治會長即原告王少剛等人在最高行106判52判 決後，於106年3月23日拜會軍情局，要求轉達相關機關應依 該判決結果盡速續行懷仁新村基地之改建計畫，軍情局將該 次陳情會議紀錄轉知國防部政治作戰局（下稱政戰局），原 告王少剛並於106年4月17日以存證信函請求政戰局協助修正 行政院101年8月20日函，刪除被告102年12月27日令，續行 懷仁新村改建基地改建程序。其後於106年5月12日，政戰局 以國政眷服字第1060004458號函（下稱106年5月12日函）回 復略以：依最高行政法院106年1月25日判決意旨，國防部刪 除「懷仁新村改建基地」並無不當，自無撤銷102年12月27 日文令之必要，臺端指陳事項係屬雙方認知不同；有關應儘 速公告恢復該改建基地及重新召開改建會議等情，礙難辦理 等語。故原告就被告非法刪除「懷仁新村改建基地」確有爭 執，導致原告法律上權益有受損之虞，為維護自身權益，並 除去此不安狀態，爰提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.先位聲明第1項為確認訴訟，原告應得請求確認原告等依眷 改條例第5條第1項承購被告機關所興建臺北市「懷仁新村」 之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在：
⑴最高行106判52判決並未就眷改主管機關即被告所上呈行政院 核定「刪除懷仁新村改建基地」合法與否加以審酌，且依其 判決理由所述，被告對內未經推委會討論與決議通過，對外 未向隸屬於該改建基地之原眷戶進行調查、公告及召開相關 會議，即逕自刪除懷仁新村改建基地並上呈行政院，是否非 法，不言自明，且與國防部86年12月18日以（86）祥祉字第 12921號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調 整作業程序」（下稱調整作業程序）第3點規定程序未合。 倘行政院101年8月20日函所核定通過刪除懷仁新村改建基地 部分確屬違法，而未為該院所察，則縱該函未直接對外生效 ，然此部分違法刪除，已就懷仁新村、慈祥新村改建之具體 公法事件為變更，實屬嚴重損害原告權利或法律上利益，確
得以判決除去。基此，原告提起本件訴訟，應有確認利益存 在。
⑵況依現階段所呈事證，如改建計畫全文，未見任何刪除懷仁 新村改建基地之記載，及政戰局眷服處代表於101年8月29日 第23次聯建小組會議記錄仍稱「1.本基地並無正式文令停止 興建。換言之，仍將持續改建。2.行政院徐參議應係以常理 判斷本基地無法開工，國防部並未呈報本基地停止改建，若 要改變眷改計畫，須經推委會同意並報行政院核定，始符合 法定程序」等語，無法得出懷仁新村改建基地已遭被告刪除 之結論，故政戰局106年5月12日函並非正確，自非可採。 ⑶被告前所核定懷仁新村、慈祥新村應改（遷）建入懷仁新村 改建基地之法律關係確實存在，不因行政院101年8月20日函 而有改變，原告依眷改條例第5條享有承購住宅、領取輔助 購宅款權益，今被告執意否認該法律關係存在，自令原告生 有確認利益，且應認原告主張有理由。
2.先位聲明第2項為一般給付訴訟，請求權基礎為被告核定原 告所居住之懷仁新村、慈祥新村為同意改建眷村之公法給付 行政關係，即以「新制眷村改建執行之簡介」第5點「新制 眷村改建之流程」所為請求，依該篇簡介之參考文獻欄第10 點至第14點記載，可知前開改建流程內容應依被告所發布「 國軍老舊眷村改建作業流程圖」、「國軍老舊眷村改（遷） 建說明會作業規定」、「國軍老舊眷村改建基地聯建小組設 置要點」、「國軍老舊眷村新建工程住宅社區規劃設計原則 」等規定撰寫而成，而改建作業程序區分三個階段進行，各 階段應進行事項與原告起訴狀所提出甲證11新制眷村改建執 行之簡介所提及改建內容、順序大致相符，可見原告依被告 所發布國軍老舊眷村改建作業程序，請求被告續行改建，應 有理由：
⑴本件懷仁新村改建基地之改建計畫，已執行至「規劃設計、 發包階段」，於前述法律關係未消滅情形下，被告自應繼續 執行，若非被告執行怠惰（詳後述），亦早已完成改建。另 依被告於鈞院103訴1624該案開庭時所述，可知被告並無任 何不能興建之理由，惟無人敢承擔逾時之責而已。又依眷改 條例第1條前段、第22條之1及105年修法理由，可知不同意 改建眷戶於105年修法後，不僅得於實施改建後領取補償， 尚得以價購、承租原規劃改建基地之零星餘戶，在在彰顯被 告作為眷改條例之主管機關，有依眷改條例興建住宅以照顧 原眷戶之義務。復依立法院第9屆第2會期外交及國防委員會 第20次全體委員會議紀錄主決議內容，可知被告對於不同意 改建戶尚得以其他非訟程序解決爭議，非必以訴訟方式解決
問題，顯見本件確有續為改建程序可能，被告延宕至今，責 無旁貸。
⑵綜上，眷改條例既未廢止，且前述法律關係亦未消滅，被告 應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市「懷仁新村」 新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村 改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階 段施工交屋階段之程序。
3.退步言，倘認懷仁新村改建基地因遭被告刪除而無法續行改 建，則被告此一違法刪除行為，已使原告喪失眷改權益，原 告自得依行政訴訟法第7條及國家賠償法相關規定，合併請 求財產上給付，並依國家賠償法第2條第2項、第5條、第7條 第1項前段、民法第216條等規定，請求被告賠償原告因此所 受之損害，即備位聲明各項所示輔助購宅款金額： ⑴原告為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶，已由被告核定懷仁新 村為同意改建眷村，原告既於93年間填具「台北市懷仁新村 改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書」表明改建 之意願、坪型，經法院認證並由被告據以核定，則原告依眷 改條例第5條規定所享有之原眷戶權益，自經由行使同意權 而具體特定，故就被告規劃興建之懷仁新村改建基地，享有 承購住宅、領取輔助購宅款之權益，屬國家賠償法第2條第2 項所稱之權利。
⑵被告為眷改條例之主管機關，依職權推動、執行國軍老舊眷 村改建，應屬執行職務行使公權力之行為。被告於101年間 將懷仁新村改建基地自國軍老舊眷村改建總冊刪除，雖經行 政院核定，然並未對外公告，亦未對原告送達，此屬推動國 軍老舊眷村改建工作之內部程序。又被告所屬軍情局分別於 108年3月18日、108年5月2日以開會通知單通知原告，被告 將重新辦理臺北市懷仁新村、慈祥新村改遷建說明會之意旨 ，原告所居住該二村之遷村區位調整至「慈光五村改建基地 」及「木柵營區重建基地」，並要求原告於108年4月1日、1 08年5月13日之法定說明會2個月內，應繕具改（遷）建申請 書經法院或民間公證人公證後，繳交至列管單位，否則將被 列為不同意改建眷戶，依眷改條例第22條之規定註銷原眷戶 權益，此等開會通知書，實已將被告刪除懷仁新村改建基地 之內部行為予以外部化，對於原告基於93年認證結果而具體 化之公法上給付行政關係直接產生影響，被告刪除懷仁新村 改建基地之行為，自開會通知單送達原告時起生效。 ⑶然眷改條例僅授權被告就推行、辦理、執行眷村改建有處理 相關事務之權限，並未規定經原眷戶達到同意門檻後，被告 仍得以任何理由逕自將改建基地刪除，則被告違背眷改條例
賦予推動老舊眷村改建、興建住宅照顧原眷戶之意旨，一再 拖延改建程序，嗣後更以其推行、辦理眷村改建不力為由， 逕將懷仁新村改建基地刪除，使原告失去改建權益，所為無 異過河拆橋，亦與誠信原則不符，有逾越權限之不法。況被 告本得透過變更設計之方式續行改建，或於訴訟外與違佔建 戶達成和解以達改建目標，被告數十年來不思解決之道，僅 泛稱無法排除違占眷戶，恣意以挾帶方式，偷渡刪除懷仁新 村改建基地，行政院不查而逕為核定，被告所為不具正當理 由，有裁量濫用之不法。
⑷衡酌國家賠償案件之特性與兩造間財力、資源，及證據偏在 情形，原告既已舉證被告有不法行使公權力，致生原告受損 害，此時即應推定被告違法刪除懷仁新村改建基地之行為具 有過失，使被告就其無過失情狀負擔較高之舉證責任。復依 依原告所提甲證20附件之規劃成果報告書，被告早該完成改 建，則被告違法行使公權力之行為，導致原告無法依國軍老 舊眷村改建計畫之內容，於102年以前依眷改條例第5條規定 承購住宅並領取輔助購宅款，就原告因此所失利益，被告自 應負擔賠償責任。則因懷仁新村改建基地坐落於臺北市士林 區（地號福林段一小段地號238、252、394、395、398-1） ，總面積為：5,383.01㎡（計算式：114㎡+137㎡+3599.4㎡+150 6.61㎡+26㎡=5,383.01㎡，甲證20規劃成果報告書第2-1頁參照 ）；慈祥新村土地總面積為1040㎡。而行政院所核定之國軍 老舊眷村改建計畫雖未對外公布予原告，然被告勢經行政院 核定改建計畫後始於108年重新召開懷仁新村、慈祥新村之 法定說明會，是懷仁新村、慈祥新村之改建計畫，依眷改條 例第20條第1項暨眷改條例施行細則第17條所指「行政院核 定改建計畫當期」，應指108年度甚明。再依108年懷仁新村 之土地現值252,000元/㎡、慈祥新村之土地現值為296,000元 /㎡計算（甲證28參照），則原告每人所得取得輔助購宅款數 額應為1,128,571元乘以每人承購坪數，即34坪型：38,371, 444元；30坪型：33,857,156元；28坪型：31,600,012元（ 計算式：輔助款總額：（〔5383.01㎡×252,000元/㎡〕+〔1040㎡× 296,000元/㎡〕）×69.3%=1,153,400,454.36元；總坪數：34 坪×24人+30坪×5人+28坪×2人=1,022坪；1,153,400,454.36 元÷總坪數1,022坪×個人所得坪數=個人輔助購宅款金額，則 承購34坪型者最多應可取得38,371,444元；承購30坪型者最 多應可取得33,857,156元；承購28坪型者最多應可取得31,6 00,012元之輔助購宅款）。原告因被告違法行使公權力之行 為，導致無法依國軍老舊眷村改建計畫之內容，依眷改條例 第5條之規定享有承購住宅及領取輔助購宅款之權益，就原
告因此所失利益，被告自應依備位聲明各項所示輔助購宅款 金額，分別給付以填補原告所失利益。
(二)聲明：
1.先位聲明：
⑴確認原告等依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項承購被告機 關所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法 律關係存在。
⑵被告應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市「懷仁新 村」新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁 新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第 三階段施工交屋階段之程序。
2.備位聲明：
⑴被告應分別給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠 英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由 志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平、陳國瑞、 沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各38,371,444元， 及原告王少剛、王翔陵自原告行政訴訟追加訴之聲明狀送達 翌日起，其餘原告自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌 日起均至清償日止，按年息百分之五計算之利息。 ⑵被告應分別給付原告林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、 唐本怡各33,857,156元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五 狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。 ⑶被告應分別給付原告朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自 原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按 年息百分之五計算之利息。
⑷被告應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自 原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按 年息百分之五計算之利息。
⑸被告應給付曹君正、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38, 371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日 起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。 四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.就原告先位聲明第1項部分：
⑴被告93年11月22日令，主要係被告為踐行眷舍改建，轉知軍 情局，有關臺北市懷仁新村改建基地原眷戶暨違占建戶法院 認證基本資料暨改建意願及坪型需求統計表審查結果，屬被 告與下級機關間推動老舊眷村改建工作之內部程序及往來文 件，至多僅能得知懷仁新村已達改建門檻。被告固備查懷仁 新村已達改建門檻之結果，然就慈祥新村、梅林新村與謝文
志散戶部分，經被告審查結果則認暫予保留，未予備查，更 無從得知有核定將懷仁新村、慈祥新村納入改（遷）建入懷 仁新村改建基地之事實，故原告起訴請求確認此部分法律關 係存在，即不應准許。又該令係被告與下級機關間內部往來 文件，並不對外發生任何效力，性質上應非行政處分，自不 屬得依行政訴訟法第6條訴訟類型之對象，故原告起訴不備 要件，應予駁回。
⑵被告對懷仁新村改建基地進行改建相關作業，即表示被告對 於原告享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購 宅款之權益並無爭執，故原告先位聲明第1項請求，並無確 認利益。
2.就原告先位聲明第2項部分：
⑴行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫， 已將懷仁新村改建基地刪除，此經最高行106判52判決中敘 及：「……行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改 建計畫，已將懷仁新村改建基地刪除，此有上開函附於原審 卷可稽，則於本件再提起撤銷訴訟，已欠缺權利保護必要。 」而為實質審究，原告於本件再行爭執行政院101年8月20日 函核定刪除之程序為不合法，即無再審究必要，故原告於本 件中主張被告應立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改 建計畫程序（即應續行尚未完成之第二階段中之發包階段和 第三階段之施工交屋階段），顯欠缺履行標的，自無可能執 行，亦不足採。
⑵原告所依據甲證20號附件之規劃成果報告書，距今已逾10年 ，因懷仁新村改建基地上不同意改建戶不願配合遷離，致被 告當時無法清空基地上建物進行改建，並申請建照執照，況 建築法規有關建蔽率與容積率之管制規定，係以建照執照時 為準，故前揭報告書是否符合未來申請建照執照時之建築法 規相關管制規定，無從確定，倘原告勝訴，則本件能否依前 揭報告書執行，已有疑問？又臺灣高等法院106年度重上更 一字第124號民事判決（下稱高院106重上更一124民事判決 ）認定懷仁新村未達改建標準，被告無法拆除不同意改建戶 房舍，則前揭報告書如何執行？原告請求依前揭報告書續行 ，係要求被告為事實上不能之行為，於法未合。又本件關鍵 在於基地無法騰空，原因是被告對4戶占用戶進行相關民事 訴訟，都敗訴確定，不可能按照原規劃執行。 ⑶被告基於實現眷改條例之目的，對於老舊眷村改建方式與眷 村土地及不適用營地之運用方法，參考眷村分布位置，依條 件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營 地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興
建住宅地區，以提高土地之利用效率，並避免資源浪費，對 於規劃之內容與改建方式，不僅有規劃之權限，亦有其裁量 權，非眷戶所得置喙。故被告酌量當時之社會經濟狀況，財 政收支情形及前揭考量，認將懷仁新村改建基地刪除較妥， 並報經行政院核定，自無不法。況依最高行106判52判決所 述，行政院於101年8月間核定刪除懷仁新村改建基地，並非 行政處分，自無合法與否問題，更無許原告有再為爭執空間 。則刪除懷仁新村改建基地為既定事實，原告請求被告繼續 於懷仁新村進行改建，自無可能實現。
3.就原告備位聲明各項部分：
原告依國家賠償法規定請求，然未為該法之前置程序先為請 求，故此部分為不合法。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述及聲明：
(一)參加人杜聿琛（下稱杜君）未為聲明，陳述要旨略以： 1.原告先位聲明第1項是否具備確認利益，實有疑義： 被告於108年6月19日準備程序中當庭明示對於原告先位聲明 第1項之法律關係確實存在，並不爭執，原告應無提起確認 訴訟之確認利益存在。
2.軍情局93年12月7日劍往字第0930017613號函（下稱93年12 月7日函）為違法，原告基此所提先位聲明，於法不合： ⑴軍情局93年12月7日函為違法：
依眷改條例第22條、91年2月27日修正前國軍老舊眷村改建 條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）第20條第1項、國 防部89年12月20日（89）祥祉字第15726號函發布「國防部 辦理國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定」(下稱眷改 說明會作業規定)第2條、第4條第1項、第5條第5項、第7項 及第8項規定可知，核定改建或不改建處分作成之前，被告 應辦理第一階段說明會，並於第一階段說明會起算3個月內 ，取得達4分之3以上之原眷戶同意改建時，方能依法續行改 建計畫。被告於92年12月31日召開辦理第一階段認證說明會 ，同意改建戶認證之申請期限應於93年3月31日屆滿，而於9 3年3月31日之期限屆至前，提出同意改建認證申請書之住戶 並未達到法定之4分之3門檻，足認本改建案並未具備通過第 一階段之法定要件，依法不得進行後續改建程序，此經高院 106重上更一124民事判決明確闡釋。系爭土地之管理機關， 於92年12月31日第一階段說明會時，仍為國立臺灣大學，被 告於召開說明會時，既非系爭土地之管理機關，自無權就改 建計畫召開說明會，足見軍情局93年12月7日函除有錯誤計 算同意戶比例等程序違法瑕疵外，更存在行政機關管轄錯誤
之明顯瑕疵，顯與眷村改建程序不合，並經高院106重上更 一124民事判決及最高法院108年台上字第1426號民事判決（ 下稱最高院108台上1426民事判決）所肯認。況「臺北市懷 仁新村眷戶眷籍資料暨補正名冊」尚未審定，亦未按規定公 告於「懷仁新村自治會公佈欄」。
⑵原告提起先位聲明第1項即便有確認利益，仍因軍情局93年12 月7日函違法，無從依法進行後續改建計畫，不符起訴之實 質要件：
退步言之，即認原告先位聲明第1項具備確認利益，此一法 律關係之前提，仍為軍情局93年12月7日函之合法性，此函 為違法，業經前開民事確定判決認定在案，其理由具有拘束 各行政機關之效力，被告顯無從依此違法核定結果，辦理後 續之眷村改建計畫，則原告就此所訴，應無理由。 ⑶軍情局93年12月7日函既為違法，原告提起先位聲明第2項， 亦無理由：
原告提起先位聲明第2項，應以第一階段之合法性作為前提 。然軍情局93年12月7日函為違法，已如前述，懷仁新村後 續改建計畫在此違法狀況下，自無可能繼續合法進行，原告 無視改建程序第一階段說明會之明顯違法，仍訴請先位聲明 第2項，合法性已失所附麗，難認有據。
3.杜君於懷仁新村改建案中之法律地位，應為眷改條例第26條之比照原眷戶，而非眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，被告對此一身分定性，長期以來態度反覆，導致相關訴訟枝節蔓生，請鈞院予以釐清： ⑴若杜君為未領有使用房舍所有權狀之原眷戶，被告在滿足眷改條例第22條要件時，固可依該規定註銷原眷戶之居住資格，並合法聲請強制執行裁定而收回營產眷舍，進而續行改建之程序，然若杜君資格為比照原眷戶，對房屋享有合法產權與所有權狀，在憲法財產權及法律保留原則保障之規範下，被告本無從任意以行政命令註銷杜君之居住資格。因此，杜君於懷仁新村改建案中之法律地位，究竟為原眷戶抑或比照原眷戶，被告長期以來態度反覆，不但影響懷仁新村改建程序之合法性，也使相關訴訟爭議叢生延宕，導致懷仁新村目前尚未完成改建之窘境，實有必要由鈞院於本件中釐清，解決爭議。 ⑵杜君當初辦理房屋自費興建時，向臺灣土地銀行（下稱土銀）申請貸款之53年3月25日借據之條款六，明確記載土銀係「代領建物所有權狀」，由此前後脈絡以觀，其意應為「代替借款人領取建物所有權狀」，顯見此一借據係基於「借款人為建物所有權人」基礎所作成。由上揭借據之條款四，可知既然臺灣省政府（局）能夠在此一住宅上設定抵押權，該住宅之所有權自不可能屬於國有，更徵該住宅為杜君貸款自費興建，得辦理第一次登記之合法建築物，此亦符合臺灣省國民住宅興建管理辦法第114條後段及興建國民住宅貸款條例第7條之規定，更與早期申辦懷仁新村建物登記第二類謄本末段「其他登記事項」所載「52年度國民住宅貸款機關臺灣土地銀行有法定抵押權」相符，上述事實確實存在。再依上揭借據之條款二、四之記載，及借據左下角「承辦單位」欄位蓋有「國防部情報局」關防大印，可徵被告明確知曉該合法建築物確為杜君貸款所自建。又杜君享有合法產權且持有權狀，並非違法占用，被告提起民事拆屋還地訴訟遭駁回確定，是因改建程序違法所致。 4.杜君所反對者，並非原地改建之方案，而是被告於處理懷仁新村改建案時，長期罔顧應循之法定程序，導致包括杜君在內之懷仁新村住戶飽經訟累，嗣又聲請命杜君參加訴訟，並引用杜君之訴訟立場，反對原告之起訴主張，實屬分化懷仁新村住戶之兩面手法，無法認同。又懷仁新村為得改建之軍眷住宅，並非國軍在台軍眷業務處理辦法所稱之列管眷舍，亦非同辦法第102條所稱「已在營（公）地自建眷舍列入營產管理者」，而被告108年間辦理懷仁新村遷建慈光五村改建基地法定說明會，亦有嚴重違法情事。杜君也認被告應確實依法完成改建程序，不應將無法改建責任推卸予杜君承擔，也希望本件可徹底解決懷仁新村改建案爭議，讓同意戶或是不同意戶都能確認住戶的法律關係，及被告應以何種方式完成改建。 (二)參加人陳克敏（下稱陳君）未為聲明，復經合法通知無正當 理由而未於言詞辯論期日到場，惟據其先前陳述要旨略以： 陳君非不同意懷仁新村改建計畫，與其他懷仁新村之居民立 場並無不同，僅希望能原地改建並保全居住權利，被告只需 依眷改條例之規定處理，即可合法、簡易、公平且迅速解決 爭議。然因被告無法保障陳君與其他住戶原地改建並分配眷 舍之權利，導致陳君仍在考量中，被告即以一連串違法作為 即撤銷原眷戶居住憑證及原眷戶權益、強制執行，剝奪陳君 依眷改條例所享有之權利。被告又將自身行政責任疏失推至 陳君身上，甚以訴訟爭議為由終止懷仁新村改建，停止改建 後，堅持將陳君案件與其他住戶以不公平方式分開處理，逕 行終止使用借貸契約，並持續進行民事訴訟，使陳君無從享 有眷改條例之權利，無疑耗費訴訟資源，以損害他人為主要 目的，而屬權利濫用。陳君與被告間之民事訴訟，業經最高 院108台上1426民事判決所確定，而就陳君與被告間之眷戶 資格確認，亦經鈞院107年度訴更一字第102號確定判決認定
陳君於國軍老舊眷村改建條例之原眷戶資格仍存在。 (三)參加人王子萍、萬人輔皆未為聲明，陳述要旨皆略以：不認同原告主張及陳述。 六、爭點：
(一)原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟，是否合法？若合法 ，則有無理由？
(二)附表一所示之原告提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟， 有無理由？
(三)附表一所示之原告提起備位聲明第1至3項所示損害賠償，有 無理由？
(四)附表二所示之原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟、先位 聲明第2項所示一般給付訴訟，及備位聲明第1、4至5項所示 損害賠償，有無理由？
七、本院之判斷：
(一)前提事實：
前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有被告93年11 月22日令（本院卷1第165-167頁）、懷仁新村新建工程規劃 成果報告書（核定版，外放隨卷附）、軍情局100年7月20日 函所檢附之懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計 表（本院卷1第291、293-299頁）、軍情局100年9月21日函 所檢附之懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表