臺中高等行政法院判決
110年度訴字第67號
111年7月28日辯論終結
原 告 梁聯發
訴訟代理人 陳孟嬋 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 陳富義
溫碧鋐
輔助參加人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 江日順
上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國110年1月
20日院臺訴字第1100160976號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將 原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當 者，不在此限。」。本件原告起訴狀載訴之聲明為：「一、 訴願決定及原處分關於變更臺中市東區樂業段8-2地號土地 使用分區為『廣場兼停車場用地』部分撤銷。二、訴訟費用由 被告負擔。」（參見本院卷一第15頁），嗣於民國111年5月 31日以行政訴訟辯論意旨狀將訴之聲明更正為：「一、訴願 決定及原處分（即核定『變更臺中市都市計畫主要計畫（第 四次通盤檢討）（第二階段）案』乙案）中『變48案』關於將『 加油站專用區』變更為『廣場兼停車場用地』部分撤銷。二、 訴願決定撤銷。三、訴訟費用由被告負擔。」，並聲請命「 變更臺中市都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）（第二階 段）」變更內容明細表新編號48案（下稱「變48案」）之其 他土地所有權人財政部國有財產署、台灣糖業股份有限公司 （下稱台糖公司）參加訴訟（參見本院卷二第106頁）。惟 查，被告以109年6月4日台內營字第1090809039號函（下稱 原處分)核定「變更臺中市都市計畫主要計畫（第四次通盤 檢討）（第二階段）」案（下稱系爭變更計畫案），原處分 所規制之法律效果，除原告所有之臺中市東區樂業段8-2地 號土地關涉原告之權益外，其餘他人土地並無關原告權益部
分，原告對之尚不具訴訟實施權能，且無合一確定之必要， 故原告上開變更聲明一，係將其無訴訟權能部分亦擴張於訴 之聲明中，於法未合；又原告上開變更訴訟聲明第二項「訴 願決定撤銷」，與第一項顯有重覆聲明之情形。是以，原告 上開訴之變更，本院核認不適當，不予准許，並以原起訴聲 明部分為審理範圍。至原告聲請命台糖公司、財政部國有財 產署參加訴訟部分，雖「變48案」內之土地所有權人尚有台 糖公司、財政部國有財產署，然其等土地於都市計畫通盤檢 討變更計畫案中之權益主張歸屬各該所有權人，並無與原告 合一確定之必要，又本件原告訴訟結果難認將使第三人之權 利或法律上利益受損害，是本件尚無依行政訴訟法第41條或 第42條命參加訴訟之必要，原告此部分聲請，並無理由，先 予駁回。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣輔助參加人（以下簡稱參加人）依都市計畫法第26條規定 ，自102年9月2日公告辦理系爭變更計畫案之作業，並依同 法第19、20、28條規定，分別於103年7月23日、107年5月8 日及108年9月6日辦理公開展覽，該公開展覽草案及公開展 覽期間人民陳情意見，自103年起至106年止提請臺中市都市 計畫委員會（下稱臺中市都委會）審議後，報請被告都市計 畫委員會（下稱被告都委會）107年3月27日第919次會議、1 08年6月18日第948次會議、109年2月11日第962次會議審議 決議後，被告於109年6月4日以原處分核定（本院卷一第155 頁），交由參加人以109年6月17日府授都計字第1090137948 號公告實施，自109年6月18日零時起生效（本院卷一第117 頁）。系爭變更計畫案計有24案變更內容，其中「變48案」 之位置為東區新建國市○○○○○○○○區及綠地用地，其變更內容 包含兩部分，第1部分：由原計畫「加油站專用區」（油專1 1）0.22公頃部分，變更為新計畫「廣場兼停車場用地」； 第2部分：由原計畫「綠地用地」(綠62)0.01公頃，變更為 新計畫「道路用地」（0.01公頃）。原告所有臺中市東區樂 業段8-2地號土地(下稱系爭土地)位於上開「變48案」原計 畫「加油站專用區」位置中。原告不服原處分將其所有之系 爭土地由「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場用地」， 提起訴願，經行政院以110年1月20日院臺訴字第1100160976 號訴願決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.程序部分：
⑴原告起訴時主張訴之聲明第一項為「訴願決定及原處分關 於變更臺中市東區樂業段8-2地號土地使用分區為『廣場兼 停車場用地』部分撤銷。」惟查，參加人及被告是以變更 位置「東區新建國市○○○○○○○○區○道路用地」為一體，編 列為「變48案」。「變48案」又分為兩部分，一部分是將 其中0.22公頃原土地使用分區為「加油站專用區」的土地 變更為「廣場兼停車場用地」；另一部分則是將0.1公頃 「綠地用地」變更為「道路用地」。鑒於都市計畫是以一 定地區內土地為整體考量，故倘有違法情事亦應以一體撤 銷，否則在土地使用規劃上將喪失其整體性；爰依行政訴 訟法第111條第1項、第3項第2款規定，請求變更訴之聲明 。
⑵行政訴訟法都市計畫審查程序專章係於109年7月1日施行， 而原處分係於109年6月4核定、同年月17日發布。然原處 分將系爭土地的使用分區從「加油站專用區」變更為「廣 場兼停車場用地」，使之成為公共設施保留地，確已直接 侵害原告財產權、限制原告就系爭土地之使用用途，具有 個案變更之行政處分性質，是原告依司法院釋字第742號 解釋意旨及行政訴訟法施行法第14條之5規定，以原處分 違法為由提起本件之訴，於法有據。
2.被告相關審議程序係基於錯誤事實，以致其審議結果違法： ⑴被告都委會第919次會議及其專案小組均未發見參加人提出 之變更理由有公文書記載不實之情事，「變48案」範圍中 之系爭土地原屬臺灣臺中農田水利會（下稱臺中農田水利 會）所有，早於105年中即變更登記為原告所有，故被告 相關審議程序有違反行政程序法第9條、第36條有利不利 一律注意原則，原處分據此會議決議而為核定，應屬違法 ：
①被告都委會107年3月27日第919次會議討論之第4案為系 爭變更計畫案，係經臺中市都委會105年4月28日第55次 會議及105年5月27日第56次會議審議通過，並准參加人 105年6月28日檢附計畫書、圖報請被告核定。後經被告 都委會組成專案小組會議提出意見，再由參加人107年2 月26日函復被告並檢送修正計畫書、圖及處理對照表。 ②臺中市都委會第55次會議召開時，系爭土地確實為臺中 農田水利會所有，然原告已於105年5月27日公開標得系 爭土地，並於同年7月12日完成所有權登記。故參加人 向被告提出105年6月28日函檢附計畫書、圖前，顯然未 再經過仔細查證、確認，造成公文書記載不實的情事。 且參加人以105年6月28日函提出後，又經被告都委會召
開專案小組會議、參加人再次函送修正計畫書、圖及被 告都委會召開第919次會議等，至少3次機會足以發現系 爭土地已不再是臺中農田水利會所有，然仍無人察覺此 錯誤，可見被告都委會及專案小組之審議程序職權行使 流於形式，有違行政程序法第9條、第36條有利不利一 律注意之規定。
⑵「變48案」範圍中「私有土地的有無」及「私有土地與公 有土地之比例」，對於被告都委會及專案小組審查判斷「 變48案」是否符合都市計畫法第42條第2項規定有直接之 影響，其初步建議意見既基於錯誤的事實，其審議結果應 不能作為原處分核定之依據，應予撤銷：
①按都市計畫法第42條第1項第1款及第2項規定：「（第1 項）都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左 列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童 遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。…… （第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公 有土地。」明定都市計畫中若有設置公共設施用地之需 求，應優先利用公有土地。
②被告都委會第919次會議及專案小組初步建議意見乃基於 參加人提供錯誤訊息及未盡職權調查義務，致認定「變 48案」範圍內土地均為公營事業及公法人所有，始認為 符合都市計畫法第42條第2項規定，無適法性之問題。 然此基於錯誤事實之審議程序，無法保障都市計畫範圍 內人民之權益，也無法達成系爭都市計畫合法性、合理 性審查之目的，形同虛設。
⑶被告共提出18次專案小組會議紀錄。第1、2次與本件無涉 ；第3至第13次會議後，參加人曾於107年2月26日函送修 正計畫書、圖及處理情形給被告，被告於107年3月27日召 開第919次會議；第919會議之後，有第14次至第18次專案 小組會議，被告於第18次會議後，於108年6月18日召開第 948次會議。第3次至第13次專案小組會議及第919次審查 會是基於錯誤之事實及不完全之資訊而為審議，以致該次 審議結果違反行政程序法第9條、第36條「有利不利一律 注意原則」及都市計畫法第42條「公共設施應優先利用公 有土地」計畫原則，不得作為原處分核定之依據。被告辯 稱「所有權變更不是都市計畫考量的原因，不影響整體都 市發展必要的檢討」云云，試圖消弭上開違法審議之瑕疵 ，然其主張顯與憲法第15條、第23條及都市計畫法第42條 規範意旨不符。蓋人民財產權受憲法保障，故有別於公有 土地，人民對其私有土地有自由使用、收益、處分之權，
國家機關除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。 基此，在以都市計畫變更土地之使用分區時，針對公有土 地或私有土地在「變更必要性」的審查密度應有所不同； 其次，從財政支出觀點，公共設施利用公有土地或私有土 地，對政府財政負擔、預算編列影響也大不相同。是故， 都市計畫內之土地究竟是「公有」或「私有」，顯然是都 市計畫規劃配置公共設施用地必須考量之重點，對於被告 審查判斷「變48案」是否符合憲法第23條比例原則、都市 計畫法第42條優先儘用公有土地原則有直接影響，非如被 告辯稱不是都市計畫考量之因素。 3.被告都委會第948次會議未進行實質審議： ⑴被告都委會第948次會議就「變48案」未進行實質審議，僅 依專案小組未附理由之建議意見通過，與營建署107年8月 31日函覆指示之處理方式及被告都委會第919次決議內容 不符；此外，參加人對原告陳情提出之研析意見內容避重 就輕，就「變48案」範圍內土地之公私有比例陳述與事實 不符，有公文書記載不實的情形；再者，被告未就原告及 鄰地所有權人台糖公司之陳情理由及參加人提出之研析意 見具體檢附理由表示意見，均略以「本案建議照市府研析 意見辦理，未便採納」回應，形同未做任何審查，有違正 當法律程序原則：
①原告曾於參加人補行公開展覽、公開說明會期間向被告 提出陳情，被告指示營建署107年8月31日函請參加人先 行研處並提出研析意見，於被告都委會審議該計畫案時 再由參加人列席代表詳予說明以供審議之參考。然被告 都委會後續再次召開第948次會議時並未將原告之陳情 意見提出於會議中討論，且未責由參加人列席就原告陳 情意見具體說明。該處理方式顯與營建署107年8月31日 函覆所要求之內容不同。
②被告都委會第948次會議附錄「㈤依本會第919次會議決議 再公展案件陳情意見綜理表」之記載，原告及鄰地所有 權人台糖公司都曾就「變48案」提出陳情，參加人研析 意見表示略以：「3.針對意見書內容相關意見說明如下 ：⑴變48案變更範圍內土地以國有土地及台糖土地為主 ，考量台糖公司為公營事業單位，非一般私人土地，符 合『優先利用適當公有土地』之變更原則。……」惟參照經 濟部提出之書面報告「台糖公司雖為經濟部所屬國營事 業機構，惟係依公司法規定設立之股份有限公司，含有 民股股東在內，屬於私法人，依國有財產法第4條第2項
第3款『事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。 但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。』規定， 即公司組織型態之國營事業機構名下之土地，屬公司『 私有土地』，並非『公有土地』，其經營及處分事實亦不 在『國有財產法』規定。」台糖公司所有土地，仍屬私有 土地，不能逕與國有土地等同視之。因此，「變48案」 範圍內土地共計0.22公項（即2,200平方公尺），其中 原告所有系爭土地占838平方公尺（38%）、台糖土地占 986平方公尺（45%），「私有土地」面積合計為1,824 平方公尺，占比為83%，「變48案」顯然不符合「公共 設施用地應優先利用公有土地」之變更原則。參加人提 出研析意見避重就輕，對於公、私有土地之陳述與事實 不符，其公文書之不實記載對於被告都委會及其專案小 組之決議、原處分及訴願決定都產生不當的誤導，足以 損害公共利益及原告之財產權。
③又第948次會議附錄「㈤依本會第919次會議決議再公展案 件陳情意見綜理表」之記載，被告都委會專案小組針對 原告及台糖公司之陳情理由不僅未逐一說明回應，且對 於「原告、台糖公司陳情理由」與「參加人研析意見」 明顯相佐之處（譬如「變48案」應編列為廣場用地使用 或併鄰近使用分區變更為商業用地），也未具體說明其 選擇採納「參加人研析意見」，而不採納「原告及台糖 公司陳情理由」的原因何在，逕以「本案建議照市府研 析意見辦理，未便採納。」一語帶過，等同於對原告、 台糖公司之陳情未做任何審查，違反系爭變更計畫案須 由參加人提出、被告依法審查核定之制度設計精神，不 符正當法律程序。
⑵參加人未依被告都委會第919次會議結論就「變48案」提出 相關開闢計畫及期程，亦未說明辦理徵收之財務規劃，而 被告都委會第948次會議對於第919次會議提出之要求未再 行審視、確認，逕照案通過，顯未依法進行審查，徒增公 共設施保留地的問題及日後處理的社會成本：
①被告都委會第919次決議曾附以負擔：就系爭土地為都市 計畫之變更，應依法先踐行公開展覽及公開說明會等法 定程序，並要求參加人須就「變48案」提出相關開闢計 畫及期程，以避免形成公共設施保留地，此乃配合被告 102年11月29日台內營字第10203489291號函所推行之「 都市計畫公共設施保留地檢討變更作業」落實還地於民 的政策，避免再增加日後處理公共設施保留地之社會成 本。
②惟參加人於被告都委會第948次會議時仍未具體提出上開 說明，亦未提出辦理徵收的財務規劃，僅略以：「……⑵ 變更範圍內私有土地取得方式除一般徵收方式取得外， 台糖公司土地亦得採租用方式減少用地取得費用。⑶有 關本案事業及財務計畫將請本府建設局妥予編列，納入 計畫書敘明。……」表示意見，然被告都委會第948次會 議對此部分卻未再予要求確認，仍照案通過。
③況依土地徵收條例第30條第1項及土地徵收補償市價查估 辦法第2條第1款之規定，土地徵收應以市價補償。然被 告都委會於參加人未提出任何財務計畫下就逕予變更， 變更後原告系爭土地變成公共設施保留地，一夕之間毫 無利用可能及價值，徵收期日又遙遙無期，對原告財產 權造成莫大損害。更況，原告取得系爭土地之資金全來 自銀行貸款，姑且不論每月應付利息將近20萬元，借款 銀行更於系爭都市計畫發布實施後表示因系爭土地價值 大幅變更，可能不再借款給原告，如今原告也無法透過 出售土地彌補這個資金缺口，已因原處分而致生存之危 機。
⑶參加人在第7至13次專案小組會議均未依專案小組建議補提 「變48案」之開闢計畫及期程供審議，第7至13次會議中 專案小組對「變48案」已無實質討論，直至第919次會議 以前，參加人檢送修正書、圖給被告，仍未依要求提出具 體開闢計畫及期程，因此，在參加人未提出開闢計畫及期 程前，不應認為「變48案」已通過都市計畫的審議程序而 逕為核定。
⑷被告第14至18次專案小組會議及被告第948次會議有出於錯 誤之事實認定或不完全之資訊為判斷、違反一般公認之價 值判斷標準、違反法定正當程序及比例原則等情。對於被 告第919次會議提出之要求未再行審視及確認，也未查對 參加人是否已經依照自己提出之研析意見妥予編列財務及 事業計畫並納入計畫書中，即照案通過，這樣流於形式的 審查方式，形同未經審查。故原處分依據第948次會議審 議結果所為核定，應屬違法而應予撤銷。
4.「變48案」將原「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場」 應非必要、合理之規劃：
⑴參考被告都委會第919次會議紀錄附錄「㈧公民或機關團體 逕向本部陳情意見綜理表」，參加人所屬建設局及台糖公 司提出將「變48案」使用分區變更為「廣場兼停車場」非 必要、合理之規劃。
⑵編號「逕56」：「陳情人及建議位置：臺中市政府建設局
、東區樂業段34-7、38-4、42-3號（台糖公司土地）及8- 2號（原告系爭土地）等4筆土地；建議事項：本案不建議 變更為廣兼停用地；陳情理由：有關新建國市場南側土地 擬調整變更為『廣場兼停車場用地』一案，查旨揭土地目前 為加油站專用區，計有東區樂業段34-7、38-4、42-3及8- 2號等4筆土地，為台糖及私人所有，其北側已開闢為雙向 通行道路使用，因上開用地為不規則形狀，倘變更為廣兼 停用地，恐不符廣場使用機能，爰本案不建議變更為廣兼 停用地。」
⑶編號「逕51」：「陳情人及建議位置：台糖公司中彰區處 、東區樂業段34-7、38-4、42-3地號等3筆土地（即系爭 土地毗鄰土地）；建議事項：1.建請貴府變更為商業區等 更適宜之用地，促使地盡其用；2.倘本案仍須變更為廣場 兼停車場用地，請貴府補充開闢計畫及時程，避免形成公 共設施保留地，損及本公司權益；陳情理由：貴府擬將本 公司所有臺中市○區○○段34-7、38-4、42-3號等3筆面積計 986平方公尺加油站專用區土地變更為廣場兼停車場用地 一案，毗鄰臺中糖廠區段徵收範圍內建國市場（已營運） 旁，且上述區段徵收內約11公頃公設地業已接近開闢完成 ，既然加油站專用區已無使用需求，考量未來該區域商業 活絡，應以毗鄰分區變更為原則，變更為可建築使用之用 地。」
⑷「變48案」緊鄰臺中糖廠區段徵收區，在該區段徵收範圍 內已有相當充足之公園廣場綠地，「變48案」再將系爭土 地變更為「廣場兼停車場用地」顯非必要、合理之規劃。 ⑸被告及參加人就「變48案」合理性、公益性、必要性部分 避重就輕，至今都未提出說明。然廣場兼停車場用地之用 地主管機關是參加人所屬建設局，其於106年5月1日明確 表示「本案不建議變更為廣兼停用地」；另在110年10月2 8日函又再次表示「因台中市未開闢公園綠地眾多、市府 財源有限，另考量該建議開闢地點鄰近已陸續開闢完成東 光園道、有泉源公園、湧泉公園(帝國糖廠)，及綠空鐵道 下方園道等4處相對環境友善安全之公園綠地空間可供民 眾使用，爰本局暫無開闢計畫亦無事業及財(務)計畫編列 」（本院卷一第393頁；鄰近公園廣場綠地之分布情形， 可參本院卷一第30頁），足見連用地主管機關即參加人所 屬建設局都認為本件變更使用分區為「廣兼停」根本毫無 合理性、必要性。
5.被告未通知原告出席相關會議，以致法定程序違法： 原告身為土地所有權人，在參加人決議變更土地使用分區的
過程中卻未收到任何通知，原告是在貸款銀行告知後才知道 系爭土地要經變更為廣場兼停車場用地，且原告亦曾於陳情 表上勾選要列席參加人都市計畫委員會，但參加人竟沒有通 知原告列席，程序上均顯有瑕疵。對此，參加人雖提出公開 展覽說明會簽到簿表示原告已有出席說明會，但原告因他人 告知而出席說明會，與參加人有無踐行通知之法定程序係屬 二事，不因原告有出席而使違法程序變為合法。 6.被告之判斷恣意濫用且違法：
本件被告及參加人雖主張都市計畫是由專業獨立之委員會作 成決議，然依最高行政法院見解，行政機關就特定事項雖有 判斷餘地，其專業認定應受司法尊重，但此並非容許行政機 關得以恣意為之而認為行政法院完全不得加以審查，而只是 審查密度較為寬鬆而已。針對行政機關之判斷餘地，在行政 機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，行政法院得予撤 銷或變更。易言之，行政法院得就：(1)行政機關所為之判 斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)對於法 律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範 。(3)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準 。(4)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(5)作成 判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(6)行 政機關之判斷，是否出於與事務無關之考量，亦即違反不當 聯結之禁止。(7)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家 應遵守之原理原則，如平等原則、比例原則等為審查(最高 行政法院107年度判字第515號判決參照)；此外，上開例示 法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結 論之理由時，法院始有可能審查。倘行政機關進行判斷僅有 結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其 他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷 出於恣意濫用而違法（最高行政法院103年度判字第66號、1 05判字第380號、106年判字第379號判決參照）。本件被告 之判斷有前述諸多恣意濫用及違法情事等語。
㈡聲明：
1.訴願決定及原處分關於變更臺中市東區樂業段8-2地號土地 （即系爭土地）使用分區為「廣場兼停車場用地」部分撤銷 。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
1.系爭變更計畫案經被告依都市計畫法規定程序辦理： 按都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，不得隨
時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤 檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。 系爭變更計畫案係參加人依上開規定辦理都市計畫通盤檢討 ，參加人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經臺中 市都委會審議通過，報請被告核定，復經被告都委會審議修 正通過，由參加人依照決議修正主要計畫書、圖，經被告依 都市計畫法第20條規定核定，及參加人依都市計畫法第21條 規定公告發布實施，於法並無不合。
2.原告及相關陳情事項已經充分討論，並由臺中市都委會及被 告都委會作成決議：
⑴系爭土地係屬「臺中市都市計畫」範圍內，原屬「加油站 專用區」。參加人依都市計畫法第26條規定，自102年起 辦理主要計畫第四次通盤檢討作業，並依同法第19、20、 28條規定辦理公開展覽，公開展覽期間臺中市議會何敏誠 議員就大智路周邊地區提出意見：「新的建國市場（台糖 區段徵收區）附近已設有加油站，應把中油加油站廢除， 變更為商業、社教及機關使用。」經臺中市都委會105年4 月29日第55日次會議決議（「變48案」）：「有關建國市 ○○○○○○○○區變更之意見，酌予採納，針對『油專11』除中油 公司土地現況已設置加油站使用部分維持加油站專用區使 用外，其餘建議併同東側及北側道路用地變更為廣場兼停 車場用地。」。
⑵案經被告都委會107年3月27日第919次會議決議（「變48案 」）：「本案建議除下列各點外，其餘准照市府核議意見 通過：1.同意採納逕31案臺中市政府經濟發展局陳情變更 事項，即本案撤回『變更道路用地變更為廣場兼停車場用 地』項目。2.為避免形成公共設施保留地，請臺中市政府 補充廣場兼停車場用地及道路用地之開闢計畫及期程。」 。
⑶參加人依被告都委會第919次會議決議，於107年5月8日起 辦理再公開展覽期間陳情意見，原告於107年5月30日提陳 情案，建議將系爭土地（陳情意見編號：再人1)：「請准 將廣兼停變更為停車場用地。以利日後建國市場繁榮後解 決周邊停車問題。」。
⑷被告都委會108年6月18日第948次會議審議情形：再人1案 參加人研析意見：「建議未便採納。理由：1.考量中油公 司對於油專11剩餘土地已無利用需求，且因油專11於第三 次通盤檢討前為加油站用地，故配合建國市場及周邊停車 需求調整其公共設施用地性質。2.陳情土地坐落於進德路 、忠孝路及建成路交會處，且位於新建國市場之入口處，
交通動線複雜，不宜進行高強度開發使用。且考量陳情土 地範圍狹長不整，不適宜興建立體化之停車設施使用，故 建議仍依本市都委會及內政部都委會專案小組會議通過方 案，變更為廣場兼停車場用地，以發揮公共開放空間設置 效益，形塑建國市場入口景觀意象，並作為加油站設施與 建國市場之緩衝空間。」被告都委會第948次會議決議： 「本案照市府研析意見辦理，未便採納」。
3.綜上，被告依法以原處分核定後由參加人依法公告發布實 施，並無不法，原告提起撤銷訴訟為無理由等語。 ㈡聲明：駁回原告之訴。
四、參加人陳述要旨：
㈠系爭變更計畫案經被告依都市計畫法規定程序辦理： 系爭土地係屬「臺中市都市計畫」範圍內，原屬「加油站專 用區」。依都市計畫法第26條規定，參加人自102年起辦理 主要計畫通盤檢作業，並依同法第19條、第20條、第28條規 定，分別於103年7月、107年5月及108年9月辦理公開展覽， 該公開展覽草案及公開展覽期間人民陳情意見自103年起至1 06年止，提請臺中市都委會審議共9次，後續分別經被告都 委會107年3月27日第919次會議、108年6月18日第948次會議 及109年2月11日會議審議通過。
㈡原告及相關陳情事項已經充分討論，並由臺中市都委會及被 告都委會作成決議：
1.關於變更為廣場兼停車場用地（「變48案」）審議程序說明 如下：
⑴「變48案」之變更理由為：「1.建成路北側『油專11』範圍 內僅部分土地為臺灣中油公司所有，現況已設置『振興路 加油站』使用；其餘土地為台糖公司、國有財產署及一般 私人所有，且現況閒置。2.考量加油站專用區內閒置土地 大部分為國有土地及公營事業土地，為促進土地有效利用 ，並增加建國市場周邊停車空間，故將閒置加油站專用區 變更為廣場兼停車場用地，以利整體規劃利用。」。 ⑵公開展覽期間陳情意見：臺中市何敏誠議員就大智路周邊 地區提出意見：「新的建國市場(台糖區段徵收區)附近已 設有加油站，應把中油加油站廢除，變更為商業、社教及 機關使用。」。
⑶105年4月29日臺中市都委會第55次會議決議（「變48案」 ）：「有關建國市○○○○○○○○區變更之意見，酌予採納，針 對『油專11』除中油公司土地現況已設置加油站使用部分維 持加油站專用區使用外，其餘建議併同東側及北側道路用 地變更為廣場兼停車場用地。」。
⑷107年3月27日被告都委會第919次會議決議（「變48案」） ：「本案建議除下列各點外，其餘准照市府核議意見通過 ：1.同意採納逕31案臺中市政府經濟發展局陳情變更事項 ，即案撤回『變更道路用地變更為廣場兼停車場用地』項目 。2.為避免形成公共設施保留地，請臺中市政府補充廣場 兼停車場用地及道路用地之開闢計畫及期程。」。 ⑸108年6月18日臺中市都委會第948次會議審議情形：再人1 參加人研析意見：「建議未便採納。理由：1.考量中油公 司對於油專11剩餘土地已無利用需求，且因油專11於第三 次通盤檢討前為加油站用地，故配合建國市場及周邊停車 需求調整其公共設施用地性質。2.陳情土地坐落於進德路 、忠孝路及建成路交會處，且位於新建國市場之入口處， 交通動線複雜，不宜進行高強度開發使用。且考量陳情土 地範圍狹長不整，不適宜興建立體化之停車設施使用，故 建議仍依本市都委會及內政部都委會專案小組會議通過方 案，變更為廣場兼停車場用地，以發揮公共開放空間設置 效益，形塑建國市場入口景觀意象，並作為加油站設施與 建國市場之緩衝空間。」被告都委會第948次會議決議： 「本案照市府研析意見辦理，未便採納」。
⑹被告以原處分核定系爭變更計畫案，皆依都市計畫法規定 辦理，並無違誤。
2.考量系爭土地不宜高強度開發立體停車場，單純作停車場用 地之使用顯不符土地使用效益，爰以變更為廣場用途為主， 兼作停車場用途為輔。又參加人於111年1月6日邀集原告、 訴訟委任律師及相關單位研商未來土地利用事宜，經參加人 所屬交通局初估系爭土地條件，可供約20輛自小客車之停車 需求，劃設平面收費停車場使用。原告如評估有申請作臨時 停車場之需求，得依停車法及相關規定提出申請。 ㈢「變48案」中將「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場」 之部分，具有公益性、合理性、必要性：
1.「變48案」中「加油站專用區土地」於臺中市都委會決議前 ，其土地為臺灣中油公司、台糖公司、國有財產署、農田水 利會（現行政院農業委員會農田水利署）所有，當時非原告 所持有，係考量該地區整體未來發展，並非針對原告。 2.都市計畫係屬未來長遠之規劃，考量地區内之經濟、交通、 衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發 展，並對土地使用作合理之規劃，故臺中市都委會係基於地 區整體未來發展，決議變更該等土地為「廣兼停」用地，並 無不妥。原告所提係屬民事產權買賣爭議，似應與其原土地 所有權人農田水利會協商是否涉及退款等事宜，尚無涉系爭
變更計畫案辦理流程。
3.參加人所屬都市發展局於110年11月11日、111年1月6日召開 2場研商會議，交通局均未針對停車場後續開發及相關規劃 表示反對意見。
4.有關「變48案」之事業及財務計畫編列部分：「廣兼停」用 地面積計2,260平方公尺（19.3%國有、80.7%私有地），經 評估倘開闢為廣場使用，開闢經費約為3億2千萬元(用地費 約3億1千萬元、工程費約1千萬元），因臺中市未開闢公園 綠地眾多、參加人財源有限，另考量該建議開闢地點鄰近已 陸續開闢完成東光園道、有泉源公園、湧泉公園（帝國糖廠 )及綠空鐵道下方園道等4處相對環境友善安全之公園綠地空 間可供民眾使用，爰參加人所屬建設局暫無開闢計畫亦無事 業及財務計畫編列，後續視地方發展需求、人口成長、車輛 持有率、施政先後順序及經費籌措情形，配合編列相關預算 辦理之。
5.公益性部分：
⑴提升都市氣候調適機能：因應都市空間水泥建築、不透水 鋪面、各類經濟活動熱源、高密度開發，以及原有自然水 綠覆蓋率縮減等結果，造成整體環境失去氣溫平衡與調節 功能，引發都市熱島效應，亦衍生都市面臨強降雨時地表
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