公平交易法
最高行政法院(行政),上字,109年度,864號
TPAA,109,上,864,20220811,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第864號
上 訴 人 公平交易委員會
代 表 人 李 鎂
訴訟代理人 劉栖榮
劉錦智
林馨文（兼送達代收人）
被 上訴 人 和平電力股份有限公司
代 表 人 張安平
訴訟代理人 李家慶 律師
吳志光 律師
劉昌坪 律師
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國109年5月13
日臺北高等行政法院107年度訴更二字第116號判決，提起上訴，
本院判決如下：
　　主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。　　　　理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由黃美瑛變更為李鎂， 茲由新任代表人於民國110年2月5日具狀向本院聲明承受訴 訟，核無不合，應予准許。
二、緣經濟部為解決原審輔助參加人台灣電力股份有限公司（下 稱輔助參加人）因民眾抗爭無法順利興建電廠，導致電力不 足之窘境，分別於84年1月、84年8月、88年1月、95年6月分 3階段4梯次開放民間經營電廠，國內通過審核並實際運轉之 民營電廠自88年起有麥寮汽電股份有限公司（下稱麥寮公司 ）、長生電力股份有限公司（下稱長生公司）、被上訴人、 嘉惠電力股份有限公司（下稱嘉惠公司）、新桃電力股份有 限公司（下稱新桃公司）、國光電力股份有限公司（下稱國 光公司）、星能電力股份有限公司（下稱星能公司）、森霸 電力股份有限公司（下稱森霸公司）、星元電力股份有限公 司（下稱星元公司）等9家民營發電業者（Independent Pow er Producer，下稱IPP業者或IPP），並經輔助參加人分別 與上開9家IPP業者簽訂購售電合約（Power Purchase Agree ment，下稱PPA），由渠等依PPA所訂定之購售電費率計價售 電予輔助參加人。嗣因台灣中油股份有限公司（下稱中油公 司）自95年12月22日起陸續調漲發電用天然氣價格，國光公 司、長生公司、嘉惠公司、新桃公司、森霸公司、星能公司



聯名向輔助參加人要求修訂PPA之燃料成本（費率）調整機 制（被上訴人、麥寮公司為燃煤發電廠，星元公司當時尚未 商轉）。輔助參加人自96年8月起陸續與上開6家IPP業者召 開協商會議，於96年9月11日協商會議作成結論，雙方同意 將燃料成本（費率）調整機制修訂為按即時反映調整機制， 且雙方未來應就影響購電費率之各項因素（如利率、折現率 ）繼續協商，以符合購售電價格之公平性及合理性。嗣輔助 參加人依上述協商會議結論及因被上訴人、麥寮公司分別於 96年12月發函要求調整購售電費率，自96年10月間起至97年 間陸續完成上開能量電費計價公式調整後，輔助參加人持續 與各家IPP業者就購售電費率結構因利率調降部分研議調整 機制進行協商，分別於97年9月4日、10月9日、12月3日與渠 等進行3次「IPP購電費率隨利率浮動調整機制協商」會議， 惟均無法達成建立購售電費調整機制之合意。復經輔助參加 人於101年6月15日報請經濟部能源局（下稱能源局）介入協 處其與國光公司、森霸公司、星能公司、星元公司等4家IPP 業者間之購售電合約爭議，並經能源局召開4次協處會議， 惟迄能源局於101年9月26日召開第4次協處會議，被上訴人 及其他8家IPP業者仍未同意接受能源局提出之協處方案。本 件經上訴人主動立案調查結果，以9家IPP業者為在臺灣地區 少數經政府特許成立向輔助參加人供應電力之事業，其彼此 間係處於同一產銷階段，為具有水平競爭關係之國內發電業 者。渠等於97年間起至101年10月止逾4年期間，藉所組成之 臺灣民營發電業協進會（下稱協進會）集會，達成彼此不與 輔助參加人完成調整購售電費率之合意，相互約束事業活動 ，而為「以拖待變」之種種方式，聯合拒絕與輔助參加人協 商，已足以影響國內發電市場之供需功能，核屬違反行為時 公平交易法第14條第1項「事業不得為聯合行為」之禁止規 定，乃依同法第41條第1項前段、第2項暨「公平交易法第10 條及第14條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」之規定，以 102年3月15日公處字第102035號處分書（下稱原處分）命被 上訴人及其他8家IPP業者自原處分送達之次日起，應立即停 止前開違法之聯合行為，並對渠等分別裁處罰鍰（被上訴人 部分裁罰金額為新臺幣13億5仟萬元）。9家IPP業者均不服 ，提起訴願，訴願決定將原處分關於罰鍰部分撤銷，由上訴 人另為適法之處分，其餘部分訴願駁回。被上訴人就訴願駁 回部分不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分關於認定被上 訴人違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及 命被上訴人立即停止前項違法行為部分及該部分訴願決定均 撤銷。經臺北高等行政法院102年度訴字第1731號判決撤銷



訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反行為時公平交易法 第14條第1項聯合行為之規定及命被上訴人立即停止該違法 行為部分。上訴人不服，提起上訴，經本院104年度判字第3 39號判決廢棄該判決，發回臺北高等行政法院更為審理，再 經臺北高等行政法院以104年度訴更一字第68號判決（下稱 更一審判決）撤銷訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反 行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命被上訴 人立即停止該違法行為部分。上訴人及輔助參加人均不服， 提起上訴，經本院以107年度判字第505號判決（下稱發回判 決）廢棄更一審判決，發回臺北高等行政法院更為審理，復 經臺北高等行政法院107年度訴更二字第116號判決（下稱原 判決）將訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反行為時公 平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命被上訴人立即停 止該違法行為部分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。三、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及輔助參加人於 原審之陳述，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反行為時 公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命被上訴人立即 停止該違法行為部分，其理由略謂：
　㈠原處分界定發電市場錯誤：
　　⒈被上訴人等IPP業者依電業法相關規定，應經輔助參加人同 意授予特定發電廠區之發電專營權，且經中央主管機關特 許成立給照後，始得於各自之特定營業區域內，經營「發 電業」。本件開放IPP發電當時電業法將電業權區分為三 種（即發電業、輸電業、配電業）且三種電業權營業區域 亦係（由主管機關及輔助參加人）分別授與而不同；是IP P民營發電業者間於本件若能形成具競爭因素（經濟學上 競爭圈）之「發電市場」，允宜與「輸電業、配電業」（ 迄今仍為輔助參加人獨占壟斷而不發生競爭關係之「市場 」）市場，加以區隔，不可混為一談。
　　⒉原處分界定本件「發電市場」時，將「電力系統」，或電 業法規定之發電業、輸、配電業及售電業混為一談（即將 輸配電業形成之電力網或電力系統，故意錯置於本件發電 業所形成之發電市場，致達到推論全島為一地理市場之結 論）。原處分悖於由電業法、「開放發電業作業要點」及 PPA等形塑之「發電市場」供給及需求雙方（即被上訴人 等IPP及輔助參加人），而將「電力市場」（包含前揭「 發電業」、「輸配電業」及「售電業」市場），簡化為「 發電市場」，事實及理由即有矛盾，因此原處分所為市場 界定及聯合行為之分析，自不足採。




　　⒊依據輔助參加人外購電力之統計表顯示，除輔助參加人以 綜合電業自有電廠發電外，輔助參加人向被上訴人等IPP 外購電力僅約占76％，尚有24％以上係向汽電共生、再生能 源業者等外購（上訴人提出外放專家意見書，莊春發教授 ，獨立電廠公平交易法處分案專家證詞一文參照）。原處 分縱然以輔助參加人外購之物理性質之電力產品界定市場 ，惟僅以簽立PPA之IPP為限認定本件發電市場（賣方或供 給者），核與前開輔助參加人外購電力逾24％並非向IPP購 入事證不符，即原處分發電市場界定有誤。原處分界定「 發電市場」時，前後不一且互相矛盾，則原處分就市場界 定一體兩面之競爭關係，亦因認定事實基礎有誤會，而無 足採。
　　⒋輔助參加人對電力商品從上游發電、中游輸電、配電，到 下游售（供）電獨家垂直統合經營，而被上訴人等IPP僅 能從事上游發電業。原處分顯然將輔助參加人與被上訴人 等IPP間同處上游之「發電市場」，與包含上、中、下游 整個電力市場混為一談，並將中游或下游市場現尚無競爭 之實況一併忽視而界定為本件發電市場；同時對本件發電 市場供給者僅限定為被上訴人等IPP，而完全避視再生能 源業者亦提供輔助參加人外購電力24％，未界定本件應為 次級之發電批發市場，亦與事實不符。
　㈡原處分界定發電市場認有競爭關係，亦有錯誤：　　⒈106年電業法修正後，發電市場上，除再生能源發電業者（ 可直接將所生產電能，直接銷售與實際消費者）外，所稱 自由化至多僅停留在模式2［即開放2家以上之發電業進入 市場，然該等業者僅能將其發電躉售予特定之躉售電業（ 輸電業者），再由該特定躉售電業統籌提供電力予配電業 ，由該配電業提供電力予消費者］。而本件IPP在當時電業 法等規範下，與垂直整合綜合電業（包含發電業、輸配電 業、售電業）之輔助參加人簽立PPA，且購售電費率固定 、契約重要條件各IPP原則上一體適用、應接受輔助參加 人電力調度、售電數量及價格亦繫於輔助參加人之調度與 否而固定等綜合以觀，被上訴人等IPP發電業者間，或輔 助參加人與IPP業者間，於106年電業法修正前，尚不會發 生經濟學上競爭關係（就IPP所生產之電能或電力依PPA出 售予獨一買受人即輔助參加人言）；原處分以無（水平） 競爭關係之行為主體即被上訴人等IPP，界定發電市場， 亦有誤會。
　　⒉參照招標及PPA約定購售電費率契約要件，被上訴人等IPP 業者受限於與輔助參加人間PPA約定，致垂直整合電業（



輔助參加人）於獨占本件發電市場買方情狀，不存在被上 訴人等IPP業者，可藉由調整發電躉售價格（即購售電費 率），使輔助參加人能轉換購買其他IPP業者發電來源的 可能性（即無替代可能性），因此原處分以被上訴人等各 IPP在本件發電市場上有競爭關係云云，並不足採。　　⒊依原處分理由三、行為主體之記載，其僅著眼電力（能） 之物理特性相同一致，未參酌本件發電市場為獨一買方之 綜合電業輔助參加人；又自獨一買方即需求人角度觀察， 本件「發電市場」被上訴人等IPP業者（供給者）提供之 「商品」為電能（沒有服務），輔助參加人為唯一買受者 買受後，經由其提供輸、配電系統（就輔助參加人及電能 實際消費者言），係將電能（力）運送或配送至特定消費 者所提供者為「服務」，同理輔助參加人即售電業者，將 上開電能售予實際消費者時，亦僅提供計算多少電能交實 際消費者使用及消費者應支付多少費用並收取等之「服務 」，並非物理性質電力商品，原處分將發電市場之「商品 」電能，與輸、配電及售電業市場提供「服務」混為一談 ，就本件發電市場之界定，自有違誤。況依原處分調查結 果之記載，其以汽電共生、再生能源發電供電穩定性不足 ，認本件汽電共生、再生能源業者之發電產品電能（力度 ）因不計入備載容量，非本件發電市場之產品，核與上訴 人所稱以電能（力）物理性質定義發電市場（上訴人主張 原處分界定之發電市場應包括「汽電共生」「再生能源」 等）亦有前後不一，相互矛盾處，而其因此所為IPP業者 間有競爭關係之分析及理由，亦失所據，而無足採。　　⒋輔助參加人與被上訴人等IPP業者間簽立之PPA均為25年之 長約，且輔助參加人為本件PPA長期（25年）契約之獨一 買方，又為綜合電業，被上訴人等IPP業者無法在公平交 易法市場界定規則下，納入市場，即無公平交易法上之競 爭關係。原處分混淆電力系統輸配電業（及售電業），並 據以分析本件發電地理市場，應為「……國內本島係屬單一 電力網，故以台灣本島列為一地理市場範圍，並以『發電』 為一特定商品或服務市場範圍」云云，亦顯有誤會而不足 採。
　　⒌本件發電市場界定錯誤，則不論是PPA購售電費率或輔助參 加人要求調降PPA購售電費率，原處分認被上訴人等合意 拒絕協商之聯合行為，均不可能發生競爭，亦不會構成本 件聯合行為，故原處分自有未洽。
　㈢被上訴人等IPP與輔助參加人簽立之PPA中「購售電費率」整 體排除被上訴人等IPP業者相互之競爭意願，即無競爭關係



：
　　⒈被上訴人為燃煤之基載發電IPP（與麥寮公司相同），不區 分保證（或非保證）時段，除輔助參加人指定應停機檢修 等原因外，本即按機組容量全天24小時滿載發電（並接受 輔助參加人調度），且被上訴人電廠生煤使用許可證及固 定污染源操作許可證所限制之生煤年許可量，僅足供被上 訴人履行PPA所定之發電義務，再受限於環保要求，並無 多餘之生煤使用量可用以發電並爭取較多交易機會，足證 被上訴人與其他IPP業者間，並無以價、量競爭之可能。 又以輔助參加人為唯（獨）一買方之PPA之「購售電費率 」之規定，被上訴人等各IPP業者於保證時段之電力商品 產出及價格，均受PPA保障，故於契約存續期間或契約此 部分約定變更前，獨一買方（即輔助參加人）就被上訴人 等各IPP業者保證時段購買之電力商品之價格及數量，均 屬固定，足證保證時段，被上訴人等各IPP業者無法以（ 價、量）競爭方式，變動各該PPA約定之保證時段售電價 格。而唯一買方輔助參加人對PPA約定之各該保證時段規 定之發電量，亦無法（因價、量）轉向其他IPP業者購買 ，而無替代可能性。因此，於PPA存續且尚未變更期間， 被上訴人等9家IPP業者於保證時段內發電之電力商品，對 唯一買方輔助參加人（即需求面）言，並無相互替代之可 能，即無競爭狀態。因保證時段不具競爭關係，自不能納 入本件界定「發電市場」之範圍。
　　⒉保證時段非原處分假設之競爭關係之「發電市場」，則將 「保證時段」與「非保證時段」區分，始能正確解讀及界 定本件「發電市場」，惟非保證時段重要計費之「能量費 率」，亦不具競爭因素：
　　　⑴輔助參加人於非保證時段向被上訴人調度發電之計價基 準為能量費率，而該費率於電價競比或招標公告時即已 經確定，且經明訂於PPA，因此在PPA存續及有效期間， 不論是本件獨一買方（需求者）輔助參加人，或賣方（ 供給者）各IPP，均不能且無法變動。又不論能量費率 如何調整，諸如原處分敘述輔助參加人與長生公司等6 家燃氣IPP（不包括燃煤之被上訴人及麥寮公司）協商 達成由「前一年台電天然氣電廠平均熱值成本」調整修 訂為按「台灣中油公告之發電用天然氣平均熱值成本」 調整（即時反映調整機制），本件發電市場之供給者即 被上訴人等IPP，均因決定調度非保證時段之電力決定 權在輔助參加人（依經濟調度），即不可能控制非保證 時段之發電量，因此被上訴人等IPP業者於非保證時段



亦無法控制產量及價格，就原處分界定之發電市場言， 並無競爭可能。
　　　⑵輔助參加人獨一買方PPA架構下，因電力調度全由輔助參 加人控制，且PPA付款架構乃著重於不論IPP業者之發電 有無被調度，其固定成本均會透過保證時段之容量費率 ，其變動成本（主要時燃料成本，非保證時段之額外調 度）則透過非保證時段之能量費率轉嫁至獨一買方輔助 參加人，且因被上訴人各IPP業者所生產之電力僅能售 予輔助參加人（不能亦無法直銷售予最終用電之實際消 費者），故亦不承擔銷售之風險。是被上訴人等IPP業 者，在非保證時段，亦如同保證時段般，無從控制原處 分所指電能（力）「發電市場」之產量及價格進而爭取 與獨一買家（輔助參加人）交易機會，並不會發生任一 IPP可於非保證時段為價格調整，進而衡量其他IPP業者 替代其供給之可能性可言。是本件以能量費率為計費之 非保證時段，亦因在各IPP間無競爭因素，即就原處分 界定之發電市場言，並無競爭可能。
　　　⑶以嘉惠及新桃公司（第一、二階段燃氣業者）言，其能 量費率與其他燃氣業者為最低，然其以能量費率為基礎 計算非保證時段，由輔助參加人購買之電力數量，以與 同為燃氣第三階段營運之森霸公司等4家IPP業者相較， 竟然為最低。顯然與原處分假設之價量（供給、需求） 之競爭，完全相反，反證本件非保證時段各IPP間無競 爭。又第三階段燃氣發電廠如國光等4家公司，依據PPA 規定能量費率均較第一階段及第二階段各IPP業者為高 ，但輔助參加人購買其非保證時段之電力數量占所有購 買電力之比率，竟然高於同為燃氣之第一、二階段之長 生等3公司，亦足證明（反證）輔助參加人向各IPP購電 時，非保證時段各IPP間無競爭。另以燃煤發電之麥寮 公司、被上訴人言，因屬24小時滿載發電之「基載」機 組，猶未能達到輔助參加人所設定基載電力總發電量配 比上限之情況下，自不可能也無法藉由降低售電價格向 輔助參加人爭取更多交易機會。且燃煤之IPP業者燃料 成本遠低於燃氣IPP業者燃料成本；而非保證時段支付 之能量費率最重要之因子即燃料成本，因此就燃煤之IP P業者言，其非保證時段之能量費率遠低於燃氣IPP業者 ，實無法想像輔助參加人在非保證時段，不區分屬燃煤 、燃氣IPP業者，逕按能量費率高低決定向本件所有IPP 業者調度，並因此發生競爭關係。再者，燃氣IPP業者 之發電量，又受制於中油公司供應之天然氣量（即燃氣



業者依約能向中油公司購買之天然氣受限制，致使每年 可供應輔助參加人之發電量受有限制），加上購售電合 約已明定燃氣業者之容量因數，一旦輔助參加人於一年 中之前階段多調度燃氣IPP業者之電力，同年後段IPP業 者受限於燃料即天然氣不足，可供輔助參加人調度量亦 因此而減少。參以所有IPP業者均需遵守環評結論，燃 煤、燃氣所生污染物不得逾越之限制，因此，本件IPP 業者，因燃料、環評、契約、法令之拘束，實不可能在 非保證時段發生任何競爭。
　　⒊依據輔助參加人與各IPP業者間PPA均約定自PPA生效日起每 滿5年內或有必要時，由雙方商檢修正；但對容量費率中 主要之資本費率乃採明文約定，且並無任何調整機制。因 此，除非確定各IPP業者間必然均能於短期間內即完成購 售電費率本件爭執之資本費率修改，否則各IPP業者對彼 此而言，均為市場「外」之潛在競爭者，此時若不認為各 IPP與輔助參加人間分別（或個別）形成一市場，則會形 成沒有市場內之既成競爭，而全部僅有潛在競爭之極為奇 怪而無法圓滿說理情狀，故本件不但無競爭關係，亦無潛 在競爭關係。
　㈣原處分界定發電市場錯誤，致認定被上訴人等IPP合意拒絕調 整與輔助參加人間購售電費率，足以影響發電市場之供需功 能，違反公平交易法聯合行為等，亦失所據，不能採據：　　⒈輔助參加人依「經濟調度」（或「優良電業運行慣例」） 理論為電力調度時，考量之因素甚多，最優先考量是維持 電力系統之穩定及安全，最後方是發電成本，即本件所指 非保證時段之「能量費率」。輔助參加人向何IPP、何時 間、調度多少電力、電度價格為何，悉由輔助參加人依「 經濟調度」原則為之，各IPP業者，並不知情，且若符合 契約規定，依約僅能無條件配合輔助參加人之電力調度發 電，故被上訴人等IPP彼此間，在獨一買方輔助參加人操 控之電力（經濟）調度下，無法發生價、量之競爭關係。　　⒉輔助參加人依據PPA之「經濟調度」、「優良電業運行慣例 」等原則向各IPP調度發電，因購售電費率中「能量費率 之高、低，並非輔助參加人是否優先調度發電」要件，且 「能量費率」於被上訴人等IPP間並無競爭關係，則原處 分所指被上訴人等IPP「合意拒絕調整與輔助參加人間之 購售電費率，已足以影響國內發電市場之供需功能」，而 違反行為時公平交易法第14條第1項則更不可能成立。　㈤被上訴人等IPP基於「合約一體適用原則」，就原處分所指發 電市場及訟爭購售電費率協商下，並不具競爭關係，本件認



定被上訴人等IPP業者有聯合行為之「合意」，證據亦嫌不 足：
　　⒈由輔助參加人主導之本件系爭協商，一開始即係由輔助參 加人提出協商方案，要求被上訴人等IPP一體適用。輔助 參加人與各IPP業者，雖在101年底間分別達成協議，並再 經被上訴人等各IPP內部會議核定後簽協議，除協議內容 對各IPP言均一致（讓利輔助參加人），且不論協議何時 成立，均一律溯及於101年12月1日生效，亦足證明輔助參 加人始終堅持被上訴人等IPP業者應一體適用。　　⒉原處分認定被上訴人等IPP合意之證據均非直接證明IPP間 有意思聯絡，為「以拖待變」方式聯合拒絕輔助參加人要 求調降PPA費率之合意，屬水平競爭事業間彼此對價格為 拘束之行為。原處分所指本件涉訟「IPP購電費率隨利率 浮動調整機制協商」應即指「容量費率」即反映電廠投資 固定成本主要是「資本費率」部分。資本費率僅涉及各IP P業者保證時段發電量電費計算，而保證時段（以資本費 率為主容量費率加能量費率）並不具競爭因素，無法為公 平交易法上（界定）市場競爭，因此原處分認定被上訴人 等IPP間有意思聯絡，屬水平競爭事業間彼此對價格為拘 束之聯合行為，本失所據。
　　⒊輔助參加人於本件訟爭協商程序中，先於97年9月4日起提 出「IPP購電費率隨利率浮動調整機制」方案，次於101年 5月17日起再提出ROA方案，上開方案均由輔助參加人提出 ，並邀集各IPP業者一同集會協商（且一體適用），因此 從此角度言，各IPP業者組成協進會討論本件「購售電費 率」似亦為因應獨一買家即輔助參加人之要求；同理，各 IPP業者（麥寮公司除外）於101年5、6月間召開媒體公關 公司因應當時社會攻擊（容量費率造成）輔助參加人向IP P購電成本過高之會議，或亦不能單以IPP間組成協進會及 所為決議，即能證明IPP間有聯合行為合意。況本件協商 修約最後協議內容並未實質變動原PPA之購售電費率。因 此本件發電市場在獨一買方輔助參加人提出協商方案且堅 持所有IPP應「一體適用」之情狀下，以原處分認定被上 訴人等IPP間有默示合意之間接證據（以限制競爭，影響 輔助參加人買方市場功能，因是由輔助參加人主動提出一 體適用方案，並採集體協商，而無法證明），自難認已經 充分證明。
　㈥綜上，原處分市場界定尚有錯誤，被上訴人等IPP間不存在競 爭關係，且在履約階段亦不存在潛在競爭關係。原處分認為 被上訴人等IPP等透過協進會之運作，為「以拖待變」方式



，聯合拒絕與輔助參加人要求調降PPA費率之合意，達到合 意相互約束事業活動，限制彼此之競爭，且足以影響市場供 需功能，有違行為時公平交易法第14條第1項規定，核有違 誤等語。
五、上訴意旨略謂：
　㈠發回判決指明保證時段與非保證時段之區別只是交易價格之 不同，該二時段之費率及交易數量共同構成輔助參加人完整 之購電價格，因此更一審判決將該二時段劃分為不同產品市 場係有違經驗法則，惟原判決仍持與更一審判決相同之見解 ，就保證時段與非保證時段分別觀察，並界定市場與認定競 爭關係。發回判決指明能量費率之高低成為非保證時段之競 爭因素，並進一步表示縱除該價格因素外仍有其他考慮因素 ，惟價格如係決定交易對象之重要因素，即不應忽視之，然 原判決仍持與更一審判決相同之見解。發回判決已明示公平 交易法第4條所稱之「競爭」包括「潛在之競爭」在內，雖P PA契約期間長達25年，然契約訂定後非不能調整，甚至未來 是否續約，攸關各業者已投入之成本，9家IPP業者亦應斟酌 個別情形而自行考量決定是否與輔助參加人協商，惟原判決 仍認PPA簽訂後排除IPP業者相互之競爭意願，價格數量均已 固定，即無競爭，認「本件不但無競爭關係，亦無潛在競爭 關係」。原判決再度採取發回判決已摒棄之市場界定方法， 並拒絕依發回判決指示之方法界定市場。故原判決有未依發 回判決意旨為判決之違背法令。
　㈡原判決就發回判決所指明可作為市場界定依據之處理原則相 關規定之意義有所誤解。原判決過度限縮聯合行為之規範目 的，並仍隱含認為IPP與輔助參加人屬於同一經濟體之見解 ，然該見解業經發回判決指明有違經驗法則。原判決甚至認 為本件係輔助參加人利用獨占買方之絕對優勢，要求各IPP 修約時應一體適用，為公平交易法上之限制競爭行為或不公 平競爭行為，並非IPP間為聯合行為，惟原判決不但漠視本 件協商起源於96年IPP業者先行聯名發函要求輔助參加人修 訂燃料成本條款之事實，且係在缺乏完整事證與論理下，即 逕行認定輔助參加人有濫用獨占地位之行為，亦顯有適用法 令不當之違法。
　㈢原判決認原處分事實欄與理由欄關於市場界定之前後論述矛 盾，惟自理由中實完全無法理解原處分前後矛盾之處何在， 且觀原處分內容全無原判決所指將發電業、輸、配電業及售 電業混為一談或將「電力市場」簡化為「發電市場」之可言 ，則原判決難謂符合論理法則。原判決先認為本件應僅著眼 於IPP所屬之發電市場有無競爭狀態，不應將輸配電或售電



市場一併納入考量；然其後又指上訴人忽視輔助參加人售電 予消費者之階段，顯有理由矛盾之違法。原判決忽視契約自 由原則之意涵，且對契約條款之解釋亦有違論理法則。原判 決對於本件前後兩階段協商（96年間修訂燃料成本及97年間 本件續行研商修訂利率浮動機制）對於何方當事人有利之解 讀，亦不符合論理法則。
　㈣上訴人於更二審程序中再三強調，即使法院對於本件市場界 定結果與原處分略有出入，但只要被上訴人等IPP均屬於同 一市場而有競爭關係，即仍該當聯合行為之主體要件。惟原 判決對上訴人此等答辯說明完全忽視，且未說明何以不採之 原因，顯有判決不備理由之違法。原判決就上訴人或輔助參 加人所提之答辯說明及相關資料，多所忽視，完全未交代不 予採納之理由，有判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄 原判決；訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反行為時公 平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命被上訴人立即停 止該違法行為部分均予維持。
六、本院按：
　㈠行為時公平交易法第4條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」、第7條規定：「（第1項）本法 所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與 有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數 量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束 事業活動之行為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事 業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或 服務供需之市場功能者為限。（第3項）第一項所稱其他方 式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘 束力，事實上可導致共同行為者。（第4項）……」、第14條 第1項規定：「事業不得為聯合行為。……」公平交易法對事 業為聯合行為之禁止規範，旨在於防止具競爭關係之複數事 業，藉由合意採取共同行為之方式，相互約束事業活動，以 達限制競爭的目的。而聯合行為之構成要件為：⒈行為主體 係具水平競爭關係之事業；⒉事業間具有契約、協議或其他 方式之合意；⒊事業間之合意係對商品或服務之價格、限制 數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束 事業活動予以決定；⒋須足以影響生產、商品交易或服務供 需之市場功能。所謂「足以」影響市場功能，解釋上僅需事 業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功能之危險為 已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要。再者，聯合 行為之成立，與合意內容有無法律上拘束力，合意後有無實



際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益無涉，僅限制競 爭效果的程度具危險性即符合其要件。
　㈡聯合行為之上開要件中，有關「行為主體係具水平競爭關係 之事業」及「須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場 功能」部分，須界定相關市場始得認定事業是否為同一產銷 階段具有水平競爭關係之事實，且該事業間如透過合意而為 上開限制競爭之行為時，該行為是否足以影響相關市場之供 需功能。所謂相關市場，係指經濟學上之競爭圈而言，因商 品替代性之廣狹、商品銷售區域之不同而解釋其區域或範圍 。界定相關市場應綜合產品市場及地理市場加以判斷。產品 市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求 或供給替代性之商品或服務所構成之範圍；地理市場係指就 結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易 地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。在考量產品市場、 地理市場外，並得視具體個案，衡量時間因素對於特定市場 範圍之影響。
　㈢我國電力市場尚未完全自由化，僅於發電階段開放民營，且 均為特許事業。IPP業者僅能從事發電業務，所產生之電力 ，一律只能躉售予輔助參加人，再由輔助參加人併同自身生 產之電力，售與終端使用者如企業及家戶。IPP業者依PPA之 約定，直接供給電能至輔助參加人電力系統之變電所（即責 任分界點）。被上訴人與其他8家IPP業者之營業區域、地理 位置、連結輔助參加人電力系統之變電所（即責任分界點） ，雖不相同，惟我國本島係屬單一電力網，各IPP業者分別 供電至輔助參加人之變電所後，輔助參加人得跨區統籌調度 9家IPP業者所提供之電力，且各IPP業者間所提供之電力特 性相同，具有高度需求或供給替代性，輔助參加人即有於各 IPP業者間選擇或轉換交易對象之可能。據輔助參加人外購 電力狀況及電力來源負載曲線圖以觀，輔助參加人對於各種 供電來源之選擇，主要是考量各種電力之取得成本及供電上 限，責任分界點（即PPA所約定各IPP送電之變電所）作用僅 係在確認分界點兩側電力設備之產權及維護責任歸屬，並以 該處所設電錶核計傳輸之電量，目的在釐清契約雙方之權利 義務，與市場界定考量因素無關。又因電力無法儲存，故IP P業者須於發電後即輸配送電予輔助參加人，再由輔助參加 人供電予用電者，且發電之調度亦須考量電力系統之安全運 轉及供電品質，依照經濟調度原則優先調度低能量費率機組 以及考量發電限制予以調度電力。基於IPP業者與其他發電 業者所供應之電力具有替代性，加上國內本島係屬單一電力 網，即可容易地將渠等所提供之電力輸配送至臺灣本島任一



區域，故以臺灣本島構成一地理市場範圍。而就本件產品市 場部分，包括被上訴人在內之9家IPP業者出售予輔助參加人 之產品均為電力，渠等出售之電力僅止於發電予輔助參加人 之階段，並於完成供電至PPA所約定之變電所後，其後均由 輔助參加人統籌輸配送電力，是本件產品應為發電階段之電 力，並以「發電階段的電力」為一特定產品市場範圍。是原 處分就本件市場之界定，於法核屬有據。發回判決意旨就本 件市場界定業已明示須考量需求替代性，以我國本島為單一 電力網，各IPP業者所提供之電力特性相同，輔助參加人是 否容易於各IPP業者間選擇或轉換交易對象為市場界定方法 。按行政訴訟法第260條第3項規定，受發回之高等行政法院 ，應以本院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，乃原 審未依發回判決指示之方法審查市場之界定，逕悖於發電市 場電力產品之特性、未自需求替代性論斷，及誤解原處分以 PPA形塑發電市場，並認輔助參加人同時為輸、配電業者， 上訴人不應將電力市場簡化為發電市場為由，遽以IPP業者 所屬之發電市場應界定為躉售批發之次級發電市場，即有判 決不適用法規、適用法規不當、理由不備及矛盾，尚有未合 。
　㈣IPP業者彼此間處於同一產銷階段，渠等之電力產品具有替代