高雄高等行政法院判決
110年度訴更一字第9號
民國111年6月14日辯論終結
原 告 良益企業股份有限公司
代 表 人 陳榮吉
訴訟代理人 陳昆明 律師
被 告 臺南市政府地政局
代 表 人 陳淑美
訴訟代理人 蔡文健 律師
楊家瑋 律師
高華陽 律師
上列當事人間農地重劃事件，原告不服臺南市政府中華民國108
年9月25日府法濟字第1081113834號訴願決定，提起行政訴訟，
本院以108年度訴字第437號判決後，原告不服，提起上訴，經最
高行政法院109年度上字第509號判決廢棄原判決，發回本院更為
審理，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。 事實及理由
壹、程序方面：
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者， 訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變 更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第 2項及第3項第2款分別定有明文。
二、查原告起訴時訴之聲明為：「訴願決定及原處分(被告民國1 08年3月26日南市地農字第1080376813號函)均撤銷。」（見 本院108年度訴字第437號卷第11頁，本院卷二第97頁）。嗣 於訴狀送達後，於111年6月14日本院言詞辯論時追加聲明為 ：「訴願決定及原處分(被告107年10月22日南市地農字第10 71179160號函及108年3月26日南市地農字第1080376813號函 )均撤銷」（見本院卷二第98頁）。經核原告上開訴之追加 ，其請求之基礎事實相同，且被告對於原告所為上開追加並
無異議而為本案言詞辯論，依前揭規定，原告所為訴之變更 ，應予准許。
三、惟按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者 ，其效力繼續存在。」「又非授予利益之合法行政處分，得 由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。但廢止後仍應為 同一內容之處分或依法不得廢止者，不在此限。」行政程序 法第110條第3項及第122條分別定有明文。準此，行政機關 就同一事件，變更原先處分之內容而重新作成處分，原先處 分即因重新處分之作成而被廢止，自失其效力，原先處分即 非屬行政爭訟之客體。查被告於107年10月22日以南市地農 字第1071179160號函(下稱107年10月22日函)請原告於同年1 1月22日前繳納差額地價新臺幣（下同）1,039,500元，因原 告未於上開期限內繳納，被告乃變更原先處分內容，重新作 成新處分以展延原告繳納期限，即108年3月26日南市地農字 第1080376813號函(下稱原處分)請原告於同年5月3日前繳納 差額地價，逾期未繳納，將依法移送強制執行等情，此為兩 造所不爭，並有上開被告107年10月22日函及原處分附卷可 參(本院108年度訴字第437號判決《下稱前審判決》卷第65-75 、41-42頁)。揆諸上開說明，107年10月22日函即因重新處 分(即原處分)之作成而被廢止，自已失其效力，是原告追加 撤銷訴訟之程序標的107年10月22日函即欠缺權利保護要件 ，並無理由，應予駁回，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告所有坐落臺南市○○段八分段1913、1914-3、1914-4地號 等3筆土地（於107年度西港區地籍圖重測作業後分別改為港 安段311、305、310地號，以下合稱系爭土地），位屬58年 西港農地重劃區。嗣臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政 事務所）辦理107年度西港區地籍圖重測作業，發現系爭 1913、1914-3、1914-4地號等3筆土地之登記面積分別為2, 067平方公尺、1,075平方公尺、714平方公尺，實測面積則 為2,131平方公尺、1,145平方公尺、745平方公尺，合計實 測面積較登記面積多出165平方公尺，超過地籍測量實施規 則第243條所定之法定誤差範圍，佳里地政事務所遂依地籍 測量實施規則第232條規定，以107年5月1日所測量字第1070 041030號函(下稱107年5月1日函)請被告查處。被告乃於107 年6月7日召開「107年度地籍圖重測區，西港區西港段1207 地號等65筆土地圖簿不符」案說明會，並以107年6月19日南 市地農字第1070661694號函(下稱107年6月19日函)檢送說明 會紀錄予原告。繼以107年10月22日函請原告於同年11月22
日前繳納差額地價1,039,500元，因原告未於上開期限內繳 納，被告復以108年3月26日函請原告於同年5月3日前繳納差 額地價，逾期未繳納，將依法移送強制執行(即原處分)。原 告不服，循序提起行政訴訟，前經前審判決駁回，原告仍不 服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第509號判決（ 下稱發回判決）廢棄，發回本院審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、被告主張之請求權基礎錯誤：
(1)被告主張本件是107年辦理地籍圖重測，發現測量之面積與 土地謄本所登記面積不符，測量面積多於登記面積165平方 公尺，遂請求原告補繳差額地價1,039,500元。惟地籍圖重 測，乃土地法第46條之1所規定「已辦地籍測量之地區，因 地籍圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實 施地籍測量」，係為重新製作地籍圖並查核地籍資料之特定 目的所實施之地籍測量，應依土地法第46條之1、第46條之2 、第46條之3等規定辦理，就重測之結果重新繪製地籍圖， 並予以公告確定。地政機關應為之處分是據以辦理土地「標 示變更登記」，依法並無差額地價找補之規定。被告要求原 告補繳差額地價，顯無根據，其請求權基礎不存在。 (2)原告所有之系爭土地，係於66年4月14日向訴外人丁國亨所 購買，而丁國亨於58年10月17日因農地重劃交換分配取得系 爭土地，之後出售予原告，原告並非系爭土地58年辦理農地 重劃當時之土地所有權人，被告自不應向原告補徵差額地價 。
2、被告引用農地重劃條例施行細則第28條、第49條、第51條之 規定作為請求之依據，亦有違誤：
(1)系爭土地在58年實施農地重劃，已依農地重劃作業程序之規 定，在重劃區內土地完成交換分配交接後，已經逕為辦理地 籍測量之程序，均依農地重劃條例施行細則第28條、第49條 、第51條之規定辦理完畢，沒有爭議，重劃程序完畢才結案 ，並告確定。且依農地重劃條例第27條規定：「農地重劃後 分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其 原有土地」，既然視為「土地所有權人原有土地」，主管機 關及其他土地所有權人即無地價差額找補請求權之存在。是 程序確定後，土地所有權人縱然發現自己受分配之土地實際 面積比應分配面積減少，亦無權再要求重劃機構重啟程序給 付差額地價，重劃機構亦無權回復49年前已結案之重劃程序 ，命所有權人補繳差額地價。
(2)本件農地重劃程序已結案49年，豈可再引用農地重劃條例及
同條例施行細則第28條、第49條、第51條來翻案，恢復重劃 確定前之程序要求原告補繳差額地價之理，被告顯係曲解法 令，違法濫權，其請求權於法無據。
3、被告之差額地價請求權已因時效完成而消滅： (1)行政程序法第131條之規定於102年5月22日修正公布，而本 件之農地重劃於58年完成，係在行政程序法第131條修正施 行前，被告引用法務部90年3月22日（90）法令字第008617 號函釋要旨：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消 滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定者，應依 行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得 類推適用民法消滅時效之規定。」因此，時效規定縱令類推 適用民法之規定，民法之請求權消滅時效最長亦為15年。 (2)又此項請求權應自何時起算，依最高行政法院104年2月份庭 長法官聯席會議決議之意旨，縱令被告有請求權，亦應自58 年土地分配交接時起算請求權時效，迄至73年已滿15年，是 被告之請求權已因時效而消滅，自不得於107年再請求。 4、被告以因測量儀器更新，107年地籍圖重測時，發現與58年 農地重劃後老式測量儀器測量之結果有異等由，向原告追繳 差額地價，亦顯失公平：
(1)土地所有權人於58年參加農地重劃，所提供之土地原登記面 積，本是依地政機關老式測量儀器所測定，重劃完成當時依 一定比例分配交接之土地面積，亦係依老式測量儀器所測定 之面積而定案，如有誤差，原登記之面積與重劃後分配之面 積，都是相同老式儀器所測量，產生之誤差相同。重劃後原 告分配之土地便是自己原有參加重劃之土地依比例分回之土 地，並無政府或其他人的土地在裡面，此乃農地重劃條例第 27條所規定「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自 分配確定之日起，視為其原有土地」之意涵，賦予重劃程序 之確定力。
(2)觀諸被告107年10月22日函之內容，58年西港區農地重劃區 之土地，經於107年辦理地籍圖重測結果，土地面積減少者 僅有蔡招治等3名土地所有權人，應補發之差額地價為1,106 ,743元，然而，土地面積增加者卻有原告等35名土地所有權 人，應補繳之差額地價高達31,981,728元，為減少的28.89 倍，顯不合理。足見原先土地所有權人參加重劃原始土地之 實際面積比地政機關登記之土地面積多很多，才會發生這種 現象。
(3)被告除非能說明原告於重劃後分配到之土地，49年後重測之 結果，比登記面積多出部分，是政府減少之土地，否則重劃 機關原即無權在重劃程序終結49年之後，向原告追繳差額地
價。被告追繳差額地價之處分，於法無據，自屬濫權之不法 行為。
5、「農地重劃」與「地籍圖重測」是兩種不同之作業程序，各 規範法規無法互相援引：
(1)按內政部訂頒之「數值法地籍圖重測作業手冊」第3章「規 劃準備」規定：「307校核圖解法地籍圖數值化成果圖：…… 四、完成數化地籍圖分幅接合後，逐宗檢算數化地籍圖成果 之面積與土地登記面積之較差，面積較差超過規則第243條 規定之容許面積配賦值者，應由土地登記機關查明原因或辦 理更正。」核係地籍圖重測之作業規範。復按內政部93年4 月1日內授中辦地字第0930723465號函檢送研商「早期農地 重劃村莊保留地區，地籍誤謬應如何解決事宜」會議紀錄及 105年3月18日函檢送研商「已辦竣農地重劃地區經辦理地籍 圖重測後，發現地籍誤謬之處理方式」事宜會議紀錄，均係 指明農地重劃執行土地分配後逕行辦理地籍測量時之處理方 法。倘係農地重劃分配土地實施交換交接並經逕為辦理地籍 測量，爭議處理程序完畢定案後，則非重劃機關或土地所有 權人得翻案爭執。被告援引上開規定，作為向原告補徵差額 地價之理由，顯無足取。
(2)「農地重劃」最後雖亦需經「辦理地籍測量」之手續，目的 在確立地籍資料，倘未發現實際分配面積與應分配面積有無 增減之問題而分配確定者，從確定那一刻起，即不得翻案。 「地籍圖重測」之目的，是在重新建立地籍圖，如重測結果 與原有資料不符者，依法亦只能辦理土地標示變更登記，土 地法第46條之3第3項定有明文，並不得類推適用辦理農地重 劃作業程序所規定地籍測量之差額地價補償，因為本件「農 地重劃」當時業已辦理地籍測量。本件被告引據不相干之法 規函釋，就已確定之重劃程序自行翻案，命原告補繳差額地 價，於法無據。
6、依發回判決意旨，系爭土地在58年西港區辦理農地重劃當時 之土地法第三編第六章土地重劃第135條至142條、土地法施 行法第33條至35條、行政院35年10月31日制定公布之土地重 劃辦法第4條、第5條、第7條第1、2項、第26條、第27條及 臺灣省地政局51年11月2日(51)112地戊字第2429號函(下稱5 1年11月2日函)所訂定辦理農地重劃工作程序表及進度表， 其中程序表第(十)項定有清理及補償項規定，對重劃行政機 關及重劃區內土地所有權人有規制效力。被告依據69年12月 19日施行之農地重劃條例及其施行細則命原告繳納差額地價 ，顯然適用法規錯誤。依最高行政法院95年8月22日及104年 2月份庭長法官聯席會議決議之意旨，被告之差額地價公權
利，於58年重劃土地分配交接給地主，並辦竣逕為辦理地籍 測量後，請求權時效即起算，至107年地籍圖重測始發現， 請求權已因時效而消滅。本件佳里地政事務所在107年辦理 地籍圖重測，但「地籍圖重測」並無增減人民私權之效力。 原處分以系爭土地經地籍圖重測發現面積增加超過地籍測量 實施規則第243條所定法定誤差，並認定系爭土地實際面積 超過登記面積之依據，並據此導出此誤差係因農地重劃作業 錯誤所致，適用法規亦有不當。農地重劃現金補償或差額地 價之計算標準，土地重劃辦法第13條、第14條規定，其實都 是規定農地重劃當時，如何計算重劃土地之地價之標準。被 告在58年重劃土地分配交接程序完成時，差額地價找補之公 權利已經過49年之久，土地分配交接逕為辦理地籍測量時， 並無面積不符之情事，當時主管機關並無啟動差額地價補繳 之程序，中間更無中斷時效之情事，已逾49年之久，公權利 自已消滅，已沒有計算地價差額之餘地。
7、被告檢送目錄一、二、三之土地分配卡、土地清冊、差額地 價補償清冊等資料，尚非鈞院函請檢送之重劃程序全部資料 。目錄十八的106年度西港區地籍圖重測面積不符繳納差額 補償明細表，所列資料不實，此由原告所有重測前八分段19 13、1914-3、1914-4地號重測後港安段311、305、310地號 部分，並不在該明細表內；另鈞院曾以109年度簡上字第51 號、第68號、第69號、第70號案審理上訴人即地主王升勇、 王明發及被上訴人王俊雄、王駿銘、王星富等人所有，重測 前西港段1210地號、重測後港安段580地號部分，均不在該 繳納差額補償明細表內均可證之。由於上開資料不全，因此 無法看出西港農地重劃區重測前後之全部重劃程序及其相關 資料，以及被告辦理106年地籍圖重測因而徵收、支出差額 地價補償之所有資料。
8、由被告提出上開文件，足證系爭土地於106年實施地籍圖重 測之面積，比重劃後登記面積增加，顯然另有緣故，與58年 之農地重劃分配土地之作業無關：
(1)目錄三「西港地重劃區土地所有權人分配面積差額地價補償 清冊」，可以看出重劃機關在58年西港農地重劃區重劃作業 辦理重劃土地分配交接予土地所有權人後，已經辦理地籍測 量，而且因分配面積比應分配面積少，而辦理差額地價補償 予地主丁國亨等人之作業，並於63年4、5月間發放地價差額 完畢。既然58年農地重劃土地分配交接後，已測量其面積不 足，顯然已經測量比對處理，自無40幾年後突然土地面積增 加之理。
(2)目錄八「地籍圖重測實施計畫」：「壹、依據之法令為：一
、土地法第45條、第46條之2至第46條之3。二、地籍測量實 施規則有關段界調整(第81條)及重新實施地籍測量(第6章) 之規定。三、土地法第46條之1至第46條之3執行要點」。其 中並無農地重劃條例及其施行細則補繳差額地價之適用（鈞 院更一卷第370頁）。「貳、目的：辦理地籍圖重測之理由 ：……四……為達釐整地籍之目的，地籍圖重測區全部土地均辦 理地籍調查，由土地所有權人或管理機關派員到場會同重測 人員指定界址並設立界標。如土地使用性質相同，指界人尚 得協議按現況使用情形施測或截彎取直，與土地鑑界完全依 地籍圖施測有所不同，可有效解決圖、地不符之情形，促進 土地有效利用及方便管理。且土地登記面積是以重測結果登 載，消弭圖、簿間之面積差異。因此，本重測計畫除藉由地 籍調查確定各宗土地之界址，亦清理、補建及聯測都市計畫 樁位，俾消除圖、地、簿間之差異，達釐整地籍之目的。」 足見本件地籍圖重測之目的係在消除圖、地、簿間之差異， 達釐整地籍之目的，指界人尚得協議按現況使用情形施測或 截彎取直，與土地鑑界完全依地籍圖施測有所不同，可有效 解決圖、地不符之情形。土地登記面積是以重測結果登載， 消弭圖、簿間之面積差異。因此，現場地籍圖重測結果之土 地現況，已非58年農地重劃後分配交接之情況，地籍圖及土 地面積若有增加，即非必58年農地重劃時所造成。故地籍圖 重測結果如有圖、地、簿不符時，確定後僅得依法更正登記 。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨：
1、原告主張地籍圖重測結果經公告期滿，所有權人無異議者， 即屬確定，地政機關應為之處分是據以辦理土地標示變更登 記，依法並無差額地價找補之規定云云：
(1)本件係因佳里地政事務所於辦理地籍圖重測規劃準備程序之 地籍資料整理作業時，發現原告所有系爭土地面積增減超出 地籍測量實施規則第243條規定之法定誤差值，依內政部訂 頒之「數值法地籍圖重測作業手冊」第3章「規劃準備」規 定：「307校核圖解法地籍圖數值化成果圖：……四、完成數 化地籍圖分幅接合後，逐宗檢算數化地籍圖成果之面積與土 地登記面積之較差，面積較差超過規則第243條規定之容許 面積配賦值者，應由土地登記機關查明原因或辦理更正。」 佳里地政事務所遂以107年5月1日函請被告查處，經被告核 對原始分配資料確認錯誤後，於107年6月7日邀集相關人等 （含原告），在佳里地政事務所4樓會議室召開說明會，說
明本件之緣由及後續處理方式，會議紀錄並經被告以107年6 月19日函寄送至相關人等（含原告）。
(2)原告未於10日內以書面聲明異議，故被告續以107年9月18日 南市地農字第1070992876號函請佳里地政事務所依地籍測量 實施規則第232條辦理系爭土地面積更正及標示變更登記， 更正前系爭1913、1914-3、1914-4地號土地面積分別為2,06 7平方公尺、1,075平方公尺、714平方公尺，變更後面積則 分別為面積為2,131平方公尺、1,145平方公尺、745平方公 尺。前述系爭土地面積更正完竣後，被告以107年10月22日 函請原告依法繳納差額地價。
(3)系爭土地於釐清重劃地籍後，自107年12月12日起辦理地籍 圖重測公告作業，並於108年1月11日公告完竣，原告對此並 無異議，被告乃依法予以辦理地籍圖重測登記作業。本件係 於地籍圖重測規劃準備程序時之地籍資料整理作業，發現原 告所有系爭土地面積增減超出地籍測量實施規則第243條規 定之法定誤差值，復依「數值法地籍圖重測作業手冊」及地 籍測量實施規則第232條先行辦理面積更正後，再依農地重 劃條例施行細則第49條規定辦理差額地價找補與後續地籍圖 重測公告作業。綜上所述，系爭土地於重測前之地籍計算面 積即已超出登記面積，被告依法函請原告繳納差額地價，於 法有據。
2、原告主張地籍圖重測結果如果有土地面積與登記面積不符時 ，依法只有土地標示變更登記一途，完全不涉及土地面積增 多或減少時，得請求地價差額補償乙事，尤其本件農地重劃 案結案已50年，任何請求權均已時效消滅云云： (1)按農地重劃之程序，重劃區內之土地於依農地重劃條例第27 條規定辦理分配確定後，方依同條例第34條逕為辦理地籍測 量作業，於地籍測量完竣後，如地籍測量之面積與重劃後土 地分配清冊之面積不符時，再依同條例施行細則第49條及第 51條規定辦理差額地價找補作業。
(2)西港農地重劃係於58年辦理，當時測量以圖解方式測繪地籍 圖，並以人工繪圖及圖面量距方式計算土地登記面積，依當 時測量及面積計算之技術，尚無法發現圖簿不符之情形；然 現今地政事務所辦理地籍圖測量作業，已採取數值方式並以 衛星接收儀辦理加密控制點測量，再以精密之電子式測量儀 器量測土地，並輔以電腦計算土地面積，現今之測量技術及 精度已較58年間辦理農地重劃當時相對提高。 (3)本件系爭土地經確認係屬農地重劃區有交換分合之土地，經 採新式測量儀器辦理地籍測量後，發現有圖簿不符之情形， 故按內政部105年3月18日函檢送研商「已辦竣農地重劃地區
經辦理地籍圖重測後，發現地籍誤謬之處理方式」事宜會議 紀錄：「七、會議結論：（一）……另農地重劃相關法令，對 於農地重劃後土地所有權人所受之損益應互相補償皆訂有明 文。是以，農地重劃區內參加交換分配之土地，日後再辦理 地籍測量或地籍圖重測，發現圖簿不符等面積增減情形，如 經主管機關查明係屬重劃作業所致，仍應依本部93年4月1日 內授中辦地字第0930723465號函示規定辦理差額地價相互找 補。」因測量後發現土地有增減將致使土地所有權人之權利 有所損益，經核對農地重劃清冊資料，應為重劃當時儀器精 度不佳造成測量面積與登記面積不符，故依地籍測量實施規 則第232條依實算面積辦理登記面積逕為更正作業，並依農 地重劃條例施行細則辦理後續差額地價找補作業。 (4)依行政程序法第131條及最高行政法院104年2月份庭長法官 聯席會議決議意旨，本件差額地價之請求權，應自原告收受 被告107年10月22日函通知原告繳納差額地價時起算，逾5年 間不行使而消滅，並無原告所指應在農地重劃工程完竣之前 ，且其請求權時效應自農地重劃工程完竣後起算因而失效之 情事。
3、本件因涉及限制人民之權利，故被告依行政程序法第102條 規定，於107年6月7日邀集相關人等（含原告）召開說明會 ，並給予處分相對人陳述意見之機會，且作成會議紀錄，並 以107年6月19日函檢送會議紀錄予原告，上開函文載明土地 所有權人倘對紀錄內容有疑義，請於文到10日內以書面提出 ，惟原告未於前開期間表示其他意見。至於被告要求原告繳 納差額地價之依據，係依農地重劃條例施行細則第49條第6 款、第51條及內政部105年3月18日函檢送研商「已辦竣農地 重劃地區經辦理地籍圖重測後，發現地籍誤謬之處理方式」 事宜會議紀錄，而非原告所訴僅依被告107年6月19日函附之 會議紀錄即要求原告繳納差額地價。
4、早期農地重劃區辦理地籍測量，因當時測量儀器簡陋及設備 有限，施測當時之測量技術精度不足或疏誤，且圖籍比例尺 過小，故地籍圖精度亦相對較差；且當時土地分配僅依施工 後農水路位置，參照分配圖上應分配面寬，採竹尺或皮尺量 距，逐筆依序量測埋設分配界標；加上早期製圖及面積計算 技術係以圖解法測繪計算，存有儀器精密度與正確性不佳之 問題，並缺少作業規範，造成農地重劃圖籍與實地不符情形 。現今因測量技術及儀器相較58年精密優良，早期施測當時 之測量技術精度不足或疏誤，並非單純之系統性偏差，自無 原告所訴以新式測量儀器測量之結果，土地面積增加部分累 計與減少部分累計應相當之理。
5、對發回判決有不同見解如下：
(1)最高行政法院108年度判字第526號判決略以：「……鑑於上訴 人因為土地登記面積短少，而買得實際面積較大之係爭(3筆 )土地供其使用，因此受有利益。在此範圍內，被上訴人依 農地重劃案主管機關之職掌，本諸農地重劃法制之規範設計 ，得要求上訴人將其多得之利益先給付予被上訴人，再由被 上訴人返還予受損害之人（至於受損害之人為何人，則尚有 待審酌）。因該權利具有『返還不當得利』之性質，有關前述 『法可預見性』及『交易安全』考量因素之權重較低（甚或可不 予考量）。從而本院認：『在上訴人享有利益而應返還之範 圍，被上訴人仍得依前述已廢止之土地重劃辦法第13條規定 ，對上訴人享有返還【差額地價】之權利（但限定在上訴人 所受利益範圍內）』……」。最高行政法院109年度判字第487 號判決略以：「……本件系爭土地屬58年度農地重劃區，目前 為都市計畫農業區，臺南市政府因發現84年度辦理地籍圖重 測時，似未落實重測區內外土地測量、圖籍接合作業，致使 3份不同時期測繪之地籍圖（包含58年度農地重劃保留區、5 8年度農地重劃區、84年度地籍圖重測區之地籍圖）接合困 難，另慶安段及港南段與東側西港段土地現地多已開發建設 為住宅，跨段界混同使用，如遇有土地所有權人申辦合併複 丈，將因分屬兩地段無法辦理合併，僅能先予段界調整使其 併於同一地段，為利地籍管理及齊一測量經度，俾消除圖、 地、簿間之差異，遂擬定係爭計畫，並經內政部105年11月3 日函核准。上開計畫內容略以：『壹、依據：一、土地法第4 5條、第46條之1至第46條之3。二、地籍測量實施規則有關 段界調整（第81條）及重新實施地籍測量（第6章）之規定 。三、土地法第46條之1至第46條之3執行要點。貳、目的： ……四、……惟重測過程中若有重劃土地面積增減過大之情形， 則依重劃前後地籍圖、登記簿、重劃前後對照清冊等相關資 料查明實情，按應分配面積協商調整土地界址或以重劃基金 找補差額地價，俾符合重劃分配面積為宜，並參照內政部93 年4月1日函釋規定、105年3月18日函附會議紀錄及相關規定 ，以個案由臺南市政府依上述方式解決。』等語。被上訴人 已於重測計畫書中詳予敘明其必要性、法令依據及測量後如 發現地籍誤謬、面積增減情形時之處理方式，與內政部105 年3月18日函檢送『研商已辦竣農地重劃地區經辦理地籍圖重 測後，發現地籍誤謬之處理方式
』」事宜會議結論相符等情，業據原審論明(原判決第19頁第 20行至第21頁第11行參照)，經核並無不合。上述係爭計畫 就其辦理理由，已詳述其必要性(訴願卷第84頁至第86頁參
照)，上訴人主張係爭計畫內容，未見敘明其必要性部分， 非屬有據。且本件係於107年辦理係爭土地之地籍圖重測時 ，始發現係爭土地因重劃作業而有圖簿不符情形，致實際面 積較登記面積增加情事，則差額地價應以因該面積增加而得 行使請求之時點計算其數額。本件被上訴人依被上訴人 農地重劃審議協調會106年度第1次會議決議(臺南市農地重 劃審議協調會設置要點第2點參照)以更正時(107年)公告土 地現值計算差額地價，而非以58年間之公告土地現值計算差 額，尚無違誤。……」
(2)探究最高行政法院108年度判字第526號判決理由所稱「本諸 農地重劃法制之規範設計，得要求上訴人將其多得之利益先 給付予被上訴人，再由被上訴人返還予受損害之人（至於受 損害之人為何人，則尚有待審酌）。因該權利具有『返還不 當得利』之性質」，可知該號判決著眼於農地重劃差額地價 補償之本質在於糾正調和各受分配土地者的利益（狀態）， 而非追究造成此狀態之原因。本件在58年農地重劃程序中， 所進行者僅為圖上作業，未進行實地測量之情形下，即有圖 簿不符之高度可能性，是以由此情形，推知系爭土地面積差 額係因重劃程序所致，與論理法則、經驗法則並無違背。前 引最高行政法院108年度判字第526號、109年度判字第487號 2案，與本件同屬西港區農地重劃案，最高行政法院於該2案 均表明被告對原告享有請求返還差額地價之權利，在本件亦 應為相同之認定。
6、被告固然逕依106年土地公告現值核定差額地價，惟公告土 地現值係直轄市及縣（市）政府對於轄區內土地，依據平均 地權條例及地價調查估計規則等法令規定，由地價人員調查 轄區內土地買賣實例及影響地價之因素，製作買賣實例調查 表，繪製地價分布圖，並實地勘查檢討劃分地價區段，據以 估計區段地價，提經地價評議委員會評定並計算宗地地價後 ，於每年1月1日公告。可知公告土地現值之調查程序，與發 回意旨所稱之地價查估程序差異甚微，在已有公告土地現值 查估程序之情況下，另進行地價查估程序，不啻為重複相同 程序而浪費行政資源，是以在行政程序上，既然公告現值查 估程序嚴謹程序相當，逕以該程序所得地價結果為本件差額 地價計算基準，以節省行政支出，應無不可。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰
系爭土地於107年度地籍圖重測後，發現圖簿不符之面積增 加情形，是否屬58年農地重劃分配作業疏失所致？被告以原 處分命原告繳納系爭土地之差額地價，是否有據？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有臺南市政府地籍圖 重測土地標示變更結果通知書（前審卷第253頁）、面積不 符土地清冊暨差額地價計算表（前審卷第162-163頁）、佳 里地政事務所107年5月1日函（前審卷第107頁）、107年6月 7日「107年度地籍圖重測區，西港區西港段1207地號等65筆 土地圖簿不符」案說明會紀錄（訴願卷第100-101頁）、被 告107年6月19日南市地農字第1070661694號函（前審卷第16 1頁）、被告107年10月22日函（前審卷第65-75頁）、系爭 處分（前審卷第41-42頁）、訴願決定書（前審卷第43-59頁 ）、前審判決（前審卷第291至313頁）及發回判決（本院卷 1第15至31頁）等附卷可稽，應堪認定。
(二)地籍圖重測之目的、程序與農地重劃不同，已辦竣農地重劃 地區，原則上不列入重測範圍，倘已完成農地重劃地區再辦 理地籍圖重測發現面積有增減情形時，應先查明是否為重劃 分配作業疏失所致：
1、應適用法令：
(1)土地法
A.第46條之1：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅 失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」 B.第46條之2第1項：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應 於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾 期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、 鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、 地方習慣。」
C.第46條之3：「(第1項)重新實施地籍測量之結果，應予公告 ，其期間為30日。(第2項)土地所有權人認為前項測量結果 有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於 公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。(第3 項)經複丈者，不得再聲請複丈。(第4項)逾公告期間未經聲 請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦 理土地標示變更登記。」
(2)地籍測量實施規則（依土地法第47條授權內政部訂定）第18 5條：「地籍圖重測，應依下列程序辦理：一、劃定重測地 區。二、地籍調查。三、地籍測量。四、成果檢核。五、異 動整理及造冊。六、繪製公告圖。七、公告通知。八、異議 處理。九、土地標示變更登記。十、複(繪)製地籍圖。」 (3)土地法第46條之1至第46條之3執行要點（下稱執行要點） 第1點：「（第1項）一、重測區範圍之勘選，應於重測工作 開始前半年，依下列原則，實地審慎勘選：㈠地籍圖破損、
誤謬嚴重地區。㈡即將快速發展之地區。（第2項）下列地區 不列入重測範圍：㈠已辦理或已列入土地重劃、區段徵收或 土地、社區開發且有辦理地籍測量計畫者。㈡都市計畫樁位 坐標資料不全者。㈢地籍混亂嚴重，辦理重測確有困難者。 」
2、得心證理由：
(1)地籍圖重測，係針對地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其 他重大原因（如土地分割、天然地形變遷及人為界址變動等 ）致生圖、簿、地不符情形之地區，由主管機關基於職權劃 定地區重新辦理地籍測量，實地調查土地界址，利用地籍調 查及測量等方法，測定各宗土地界址、位置、形狀後，重新 計算面積、編定新地段、地號，繪製全新地籍圖及辦理土地 標示變更登記。重測之目的在於確實整理地籍，將人民原有 土地所有權範圍，完整正確反映於地籍圖，以建立完整正確 土地資料，使圖地簿相符，解決老舊地籍圖引起之問題，達 到健全地籍管理之目的，並無增減人民私權之效力（司法院 釋字第374號解釋意旨參照）。臺灣光復後，雖於45年至61 年間辦理地籍圖修正測量，62年至64年間試辦地籍圖重測， 惟因欠缺法律依據，為全面實施地籍圖重測，方於64年間修 正土地法增訂第46條之1至第46條之3等規定，作為辦理地籍
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