最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第961號
上 訴 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 龔君彥 律師
複 代理 人 田 欣 律師
訴訟代理人 劉力綝 律師
被 上訴 人 新北市私立淯薪托嬰中心
代 表 人 黃聖凱
訴訟代理人 林大偉 律師
上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，上訴人對於中
華民國109年6月23日臺北高等行政法院108年度訴字第1414號判
決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 理 由
一、爭訟概要：
㈠被上訴人係經許可設立之兒童及少年福利機構。上訴人所屬 社會局因民眾舉發被上訴人涉有虐待及妨害嬰幼兒身心健康 情事，於民國108年1月9日至被上訴人營業處所稽查結果， 發現被上訴人僱用之主管人員夏惠娟及托育人員江佩柔、陳 慧婷等人有多次持鍋鏟擊打甫滿週歲之嬰幼兒腳底及強壓塞 入空間約與嬰幼兒體型相當之儲物櫃層板間內，以虐待及妨 害嬰幼兒身心健康之情事。上訴人乃認定被上訴人違反行為 時即108年4月24日修正公布前兒童及少年福利與權益保障法 （下同）第83條第1款規定，且違規情節重大（嚴重），而 依同法第107條第1項規定暨行為時新北市政府處理違反兒童 及少年福利與權益保障法事件裁罰基準（下稱兒童及少年福 利與權益保障法事件裁罰基準）附表項次33之規定，以108 年1月9日新北府社兒托字第1080060320號函（下稱原處分） 裁處被上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令被上訴人 於文到即日起停辦1年，及公布其名稱（含負責人姓名）。 ㈡被上訴人不服，循序提起行政訴訟。經臺北高等行政法院（ 下稱原審）以108年度訴字第1414號判決（下稱原判決）將 訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷；並確認原處分關於停 辦1年部分為違法；而駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就原
判決對其不利部分不服〔原判決關於駁回被上訴人請求確認 原處分公布被上訴人名稱（含負責人姓名）違法部分，未據 提起上訴，不在本件上訴判決範圍〕，提起本件上訴。二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。三、原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，及確認原處分 關於停辦1年部分為違法，其主要論據如下： ㈠被上訴人所僱用之主管人員夏惠娟、托育人員江佩柔、陳慧 婷分別有對該中心收托之兒童，以持鍋鏟擊打腳底、強壓塞 入儲物櫃層板間等行為虐待等情，業經當庭勘驗錄影光碟屬 實，且夏惠娟於上訴人所屬社會局執行稽查時，對上開虐童 情事復坦承不諱，則被上訴人所僱人員確有虐待兒童之違反 兒童及少年福利與權益保障法第83條第1款情事，乃屬明確 ，揆諸行政罰法第7條第2項明文，已應推定被上訴人有故意 。其次，兒童及少年福利與權益保障法制定之目的，係為促 進兒童及少年身心健全發展並保障其權益，增進其福利，該 法第83條第1至4款所列舉者，即係為實現前揭立法目的而課 予兒童及少年福利機構之行政法上義務，兒童及少年福利機 構應負管理監督責任以履行之。然被上訴人自稱其實際負責 人為代表人之配偶黃鈺婷，辦公室位於被上訴人代表人所經 營、與托嬰中心在同棟大樓但未連通之幼兒園內，平日負責 托嬰中心之管理者，即為管理人員夏惠娟。夏惠娟既受僱擔 任托嬰中心之管理者，即係代表被上訴人監督管理托嬰中心 之營運，詎其同為施虐者之一，應認被上訴人並無自外於夏 惠娟所為餘地，伊所謂已盡選任監督責任而無過失，委無可 採
㈡被上訴人僱用之人員有虐待兒童行為，既經新聞媒體廣泛報 導，夏惠娟於上訴人所屬社會局人員108年1月9日執行稽查 時亦坦承不諱，則上訴人以被上訴人有違反兒童及少年福利 與權益保障法第83條第1款之事實，客觀上明白足以確認， 未通知被上訴人陳述意見即作成原處分，核與行政程序法第 103條第5款、行政罰法第42條第6款等規定，並無不合。 ㈢本件被上訴人前未曾因違反兒童及少年福利與權益保障法第8 3條第1款規定而受罰，為上訴人於原審所自承，被上訴人既 係第1次違規，則依兒童及少年福利與權益保障法事件裁罰 基準附表項次33規定之標準，上訴人得裁處之罰鍰額度為6 萬元至14萬元，乃原處分科處被上訴人法定最高額30萬元， 已逾兒童及少年福利與權益保障法事件裁罰基準，有違行政 自我拘束原則。再者，本件被上訴人所僱人員對於兒童施行 之虐待行為，乃為體罰與身體拘束，就其態樣而言並非無前 例且無法歸類之特殊情形，尚無援引本院及原審前例見解而
須破格重罰之適用情形。至上訴人以被上訴人人員施以虐待 之人數、期間，認定違規情節重大，雖非無據，惟兒童及少 年福利與權益保障法事件裁罰基準中對於「情節重大」情形 已另有規範，罰鍰額度之提高並不與焉，則原處分對於被上 訴人裁處超出兒童及少年福利與權益保障法事件裁罰基準所 定額度之罰鍰，應有未洽。
㈣原處分勒令被上訴人停辦1年，尚在法定裁罰範圍內。然法院 就法律上屬於自由裁量權之行使，除不得逾越法律所規定範 圍之外部性界限，尚應受比例原則、公平正義原則之規範， 謹守法律秩序之理念，體察法律之規範目的，使其結果實質 正當，合於裁量之內部界限，俾與立法本旨相契合。基此， 非情節最重大之違規，不應動輒以最大處罰相繩，而需審酌 實際情況，作成適當裁量，方可謂符於行政法上之比例原則 ，否則即屬濫用權力之違法。本件被上訴人所僱涉犯虐童之 3名員工，行為期間約為2、3個月，虐童方式則係體罰與身 體拘束，其情節嚴重，並將影響受虐及其他目擊兒童之身心 健康等情，固均屬實，惟本案之所以引起媒體廣泛報導、檢 察機關與監察院進行調查追究，乃至兒童及少年福利與權益 保障法修正等強烈反應，除經由新聞媒體大量播放之檢舉影 片中幼童哀號扯動人心外，涉案人員第一時間之回應與態度 激發眾怒當亦屬之。惟就上開違反行政法上義務行為之可責 難程度、所生影響，是否均已屬最嚴重違規而應裁處最嚴重 之處罰，實有斟酌餘地，乃上訴人遽處以最重之停業1年， 應有裁量濫用之違法。
四、經核原判決關於罰鍰及停業期間部分，有違背法令之情形， 應予廢棄。茲論述理由如次：
㈠按兒童及少年福利與權益保障法第2條規定：「本法所稱兒童 及少年，指未滿18歲之人；所稱兒童，指未滿12歲之人；所 稱少年，指12歲以上未滿18歲之人。」第75條第1項第1款規 定：「兒童及少年福利機構分類如下：一、托嬰中心。……」 第83條第1款規定：「兒童及少年福利機構或兒童課後照顧 服務班及中心，不得有下列情形之一：一、虐待或妨害兒童 及少年身心健康。……」第107條第1項規定：「兒童及少年福 利機構或兒童課後照顧服務班及中心違反第83條第1款至第4 款規定情形之一者，由設立許可主管機關處新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰，並命其限期改善，屆期未改善者，得按 次處罰；情節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下並公布 其名稱。」
㈡原判決以被上訴人上開違反行政法上義務行為係第1次違規， 其可責難程度、所生影響，是否屬最嚴重違規而應裁處最嚴
重之罰，實有斟酌餘地為由，論斷原處分關於裁處被上訴人 罰鍰30萬元及命停業期間1年之部分有裁量濫用之違法情形 部分，則有評價違規事實失當，致適用法規不當之判決違背 法令情形：
⒈按行政機關對於違反行政法義務之行為行使裁罰權，應遵 循法律授權之目的及範圍，實踐具體個案正義，俾符合實 質平等原則。且「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其 他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規 定者，從其規定。」行政罰法第1條復定有明文。準此， 主管機關對具體違規個案為裁罰時，自須依行政罰法第18 條規定，考量個案違規行為情節之應受責難程度、所生影 響及行為人所得利益，並考量受處罰者之資力等全般情狀 ，使罰當其責，方符合比例原則。
⒉復按行政機關依裁量權所為之行政處分，如無逾越法律授 予之裁量權限或濫用裁量權力之情形，自具合法性（行政 訴訟法第201條參照）。準此，主管機關就行為人罰責之 裁量，若符合法規授權目的，無違反誠信原則、平等原則 、比例原則等一般法律原則，其行使裁量權即無濫用或怠 惰之違法情事。又上級機關對於違反個別行政法規定義務 之行為，臚列較常見之行為態樣，以行為人被查獲之次數 多寡作為考量因素，明定通案裁罰基準，俾辦理裁罰機關 執行時有客觀標準可資參考，固能避免恣意輕重之情形， 達到法律適用一致性，符合平等原則之目的。但個案因具 特殊情形，如依通案裁罰基準所訂定之標準予以裁罰，呈 現情重罰輕之扞格現象，行政機關為求處罰允當，對於通 案裁罰基準疏未規定之情節，依行政罰法第18條規定，審 酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及考量 受處罰者之資力等因素，在法定處罰限度內，從重處罰， 因未逾法律授權範圍，且衡諸個案之特殊違規情節，不生 輕重失衡情形，符合實質平等原則，並能體現個案具體正 義，即無違反比例原則。換言之，原處分機關行使裁量權 有無違法瑕疵，尚不能徒以通案裁罰基準作為判斷之唯一 標準，且無從置個案特殊情節於不論，徒因原處分之裁罰 與通案裁罰基準規定之裁罰標準未盡一致，即謂其有違反 行政自我拘束原則或平等原則之裁量違法情事。 ⒊查原判決認定：被上訴人僱用之主管人員夏惠娟與托育人 員江佩柔、陳慧婷等3人（占該托嬰中心托育人員總員額 近半數）自107年10月間起，至108年1月9日止，連續多次 持鍋鏟擊打甫滿週歲嬰幼兒腳底，並強壓塞入空間約嬰幼 兒體型相當之儲物櫃層板間內，予以虐待等情，核與卷內
證據資料相符，無違背經驗法則、論理法則，自堪予本院 判決基礎。
⒋是以，原判決據以論斷夏惠娟、江佩柔、陳慧婷係被上訴 人所僱人員，故意違反兒童及少年福利與權益保障法第83 條第1款規定之虐待兒童情事，依行政罰法第7條第2項規 定，應推定為被上訴人之故意行為；上開違規行為事實， 客觀上明白足以確認，上訴人未予被上訴人陳述意見即作 成原處分，核無違反行政程序法第103條第5款及行政罰法 第42條第6款之規定等節，於法核無違誤。
⒌按人性尊嚴係任何自然人成為權利主體所不可或缺之基本 權要素，國家行使公權力，除不可侵犯人性尊嚴外，亦負 有保護人民之人性尊嚴不受侵犯之義務。因此，違反行政 法義務之行為如有嚴重侵犯人性尊嚴之情形者，主管機關 自應嚴肅對待，從重裁處其行政責任，方能維護國家法秩 序之基本價值。經審酌被上訴人收取費用受託照護甫滿週 歲之嬰幼兒，竟放任僱用之主管人員夏惠娟帶領其他托育 人員以上開違反專業倫理，侵犯人性尊嚴之手法，對甫滿 週歲，身心發育尚屬萌發階段，認知及行為自主能力仍不 足之嬰幼兒為虐待，違規期間長達2至3個月之久，被虐待 嬰幼兒人數多人等情節，足見上訴人認定被上訴人違規情 節嚴重，於法尚無不合。
⒍觀諸兒童及少年福利與權益保障法事件裁罰基準附表項次3 3：「一、第1次處6萬元以上14萬元並公布其名稱，及限 期1個月改善。二、第2次或經前次裁罰未於期限內完成改 善者，處14萬元以上22萬元以下罰鍰並公布其名稱，及限 期1個月改善。三、第3次以上或經前次裁罰未於期限內完 成改善者，處22萬元以上30萬元以下罰鍰並公布其名稱， 及限期1個月改善，並按次連續處罰至改善為止。四、屆 期未改善或違反情節重大者，勒令停辦1個月以上1年以下 。五、命其停辦而拒不遵從或停辦期限屆滿未改善者，設 立許可主管機關應依第108條第2項規定廢止其設立許可。 」之規定，可見係將兒童及少年福利機構違反第83條第1 款至第4款規定情形，一致性以被裁罰次數作為罰鍰裁量 標準。本件被上訴人違規情節嚴重，已如前述，若視同一 般違規案件處理，而徒以被上訴人係第1次被查獲裁罰為 基準，適用上開裁罰基準所定「第1次處6萬元以上14萬元 並公布其名稱，及限期1個月改善。」之標準，裁處罰鍰 ，明顯有罰不當其責之情形。則上訴人審酌被上訴人上開 違規情節重大，就罰鍰部分，於兒童及少年福利與權益保 障法第107條規定之罰鍰限度內，從最重裁處罰鍰30萬元
；而關於命停辦部分，則依上開法條規定之停辦期間限度 內，並參據該裁罰基準所定「……違反情節重大者，勒令停 辦1個月以上1年以下。」之標準，命上訴人停辦1年，核 諸前開說明，與行政罰法第18條第1項規定之意旨不相牴 觸，並無違背比例原則，不構成裁量違法之情形。 ⒎是故，原判決既認定上訴人認定被上訴人違規情節嚴重且 公布其名稱，於法並無不合（見原判決第18頁第11至12列 所載），卻以被上訴人係第1次違規之形式，而質疑被上 訴人違規行為是否屬最嚴重，應裁處最嚴重罰責，實有斟 酌餘地云云，而論斷原處分未適用兒童及少年福利與權益 保障法事件裁罰基準附表項次33規定之標準裁罰，構成違 法，其評價被上訴人違規事實之非難性，容欠允洽，則原 判決關於罰鍰及停業期間部分，自有違背法令之情事。本 件被上訴人違反兒童及少年福利與權益保障法第83條第1 款規定之行為，其違規情節嚴重，上訴人於法定罰鍰額度 及停辦期間之限度內，作成原處分對被上訴人裁處罰鍰30 萬元及停辦期間1年，自屬適法有據。被上訴人訴請撤銷 ，為無理由。
五、綜上所述，上訴意旨指摘原判決有違背法令情形，求予廢棄 ，為有理由。又本件關於被上訴人上開違規行為，是否構成 情節嚴重，兩造於原審已為充分攻擊防禦，其事證已明，爰 由本院逕將原判決除已確定部分外予以廢棄，並判決駁回被 上訴人在原審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 111 年 7 月 28 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 7 月 29 日 書記官 莊 子 誼