最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第684號
上 訴 人 蘇俊文
陳蔡信美
陳致曉
陳割
曾永霖
林美淑
陳麗珠
陳秌沛
周秀茹
洪天熺
孫盟堯
張玲綿
黃春香
謝杉陽
朱素玲
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 吳任偉 律師
莊曜隸 律師
參 加 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 許雅芬 律師
鄭婷婷 律師
蔡宜君 律師
參 加 人 交通部鐵道局
代 表 人 伍勝園
訴訟代理人 孔繁琦 律師
上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國109年4月8日
高雄高等行政法院106年度訴字第400號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本案縮略用詞列表：
全 稱 簡 稱 交通部臺灣鐵路管理局 臺鐵局 交通部鐵路改建工程局 鐵工局 交通部鐵道局(由鐵工局與交通部高速鐵路工程局整併) 鐵道局 行政院經濟建設委員會 經建會 臺灣省政府交通處辦理臺南地區進行鐵路立體化（地下化、高架化）可行性研究暨規劃 82年研究案 鐵工局84年12月綜合規劃報告 84年綜規報告 鐵工局96年臺南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告 96年綜規報告或原軌案 (於現有軌道下方施作地下永久軌) 鐵工局98年3月「臺南市鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業」評估報告 98年3月綜規報告 鐵工局98年7月「臺南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告」 98年7月綜規報告或核定案 (於現有軌道東側土地施作地 下永久軌) 臺南市都市計畫委員會 臺南市都委會 104年5月14日第40次會議決議通過「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）案」 系爭變更主要計畫一 104年5月14日第40次會議決議通過「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地）案」 系爭變更主要計畫二 系爭變更主要計畫一、二 系爭變更計畫案 內政部都市計畫委員會 被上訴人都委會 被上訴人105年9月10日台內營字第1050813183號函核定系爭變更計畫案 原處分 (地下永久軌配置於現有軌道東側) 反臺南鐵路東移自救會 自救會 自救會提案 自救會原軌案
二、事實概要：
㈠參加人臺南市政府為臺南市區鐵路地下化興建工程，依都市計 畫法第27條第1項第4款規定，以民國104年7月30日府都綜字 第1040687086A號函(下稱104年7月30日函)檢陳經臺南市都委 會同年5月14日第40次會議決議通過系爭變更主要計畫一及系 爭變更主要計畫二，報經被上訴人以原處分核定，臺南市政 府據以105年9月20日府都綜字第1050949303A號公告(下稱105 年9月20日公告)系爭變更計畫案自105年9月21日零時起發布 實施生效。
㈡上訴人不服原處分，共同循序向高雄高等行政法院（下稱原審 ）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審1 06年度訴字第400號判決（下稱原判決）駁回，上訴人等乃提 起上訴(另原判決當事人欄除上訴人蘇俊文等15人外，其餘原 審原告59人未上訴，已確定)。
三、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原 判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠都市計畫法未規定變更都市計畫須舉行聽證，被上訴人未辦 理聽證程序，不違反行政程序法第107條規定。司法院釋字 第709、739號解釋釋憲標的均與本件所涉及之都市計畫法第 27條第1項第4款法條、變更都市計畫案件類型無關。被上訴 人已先於105年9月10日作成原處分，不能以其不及適用內政 部105年10月31日內政部台內法字第1052101137號令訂定發 布「內政部舉行聽證作業要點」而指摘其程序違法。 ㈡依被上訴人都委會第880次會議決議揭示之理由，核定案改建 後之道路寬度為25～40公尺之公園道，對紓解鄰近地區交通 與塑造市中心區意象，具有具體效益，符合規劃專業與臺南 市長期發展願景所需；而「自救會」提出原軌施作之整體空 間規劃，其市中心區縱向道路過於狹小（寬度僅11～16公尺 ），且僅為雙向各一車道之狹小道路，不符合臺南市中心區 應有之道路規劃等級，且都市環境與景觀亦未能獲得明顯改 善。又被上訴人都委會決議所謂比較兩方案有關道路寬度之 都市規劃效益，應認為核定案之公益性明顯優於「原軌案」 ，應係指優於「自救會」之提案。
㈢原有軌道東側自衛民街起至中華陸橋南端文化新城有一縱向 平行巷道，各路段之路面寬度不一，取其均值稱為原6米平 行巷道，係沿著鐵道線提供臨路住戶進出及不特定用路人南
北雙向往來通行，同時備供鐵道沿線防、救災、鐵路緊急事 故（翻覆、火燒車）之救援需求，且依96年綜規報告之規劃 ，亦認為須先有替代性道路才能將原道路納入施工範圍。原 軌案將原6米平行巷道北自衛民街起，南至林森路一段為止 ，及將原6米平行巷道自林森路一段向南至中華東路3段393 巷24弄巷道終點為止，有新設6米平行巷道以取代遭劃入施 工範圍之6米平行巷道之必要。工程需地範圍內合法建築物 之拆餘部分，所有人就該賸餘部分建物之改建或增建，仍可 繼續為從來之使用，需有道路供其通行。依核定案，在施工 期間兼具臨時巷道的功能，而免設平行巷道，但原軌案將臨 時軌配置在永久軌東側，在施工期間，鐵道沿線原臨路建物 土地出入之人車，須跨越過臨時軌道區，才能使用覆蓋板上 的西側臨時巷道通行進出，違反軌道及道路交通安全的要求 。
㈣長榮新城路段之平行巷道、開元國小西側為開元路71巷通往 開元人行陸橋之巷道，及保仁路以南約160公尺平行巷道， 劃入原軌案的臨時軌施工範圍，均有重新設置平行巷道以取 代遭劃入施工範圍的原有平行巷道功能之必要。原軌案因設 置6米平行巷道需地面積合計16,980平方公尺：原軌案由於 考量交通及防、救災需求，應設置2,830公尺長之6米平行巷 道，故需地面積必須增加16,980平方公尺（計算式：2,830 6＝16,980平方公尺）。
㈤核定案公、私有土地拆遷範圍（需地面積）小於原軌案，另 核定案係考量設站地點應具有良好之集散服務系統及便利轉 乘之地點、應接近旅客之供應點及擴大客源、具有因應將來 成長時，車站設施及站區轉運設施之可擴充性等條件，及運 量預測結果顯示林森站及南臺南站均具有增設通勤車站之需 求潛力，故認為增設南臺南站及林森站兩座通勤站具有必要 性。
㈥「原軌案」公、私有土地拆遷範圍56,797平方公尺，「核定 案」公、私有土地拆遷範圍為51,418平方公尺。核定案依其 土地權屬表所載，需取得非臺鐵局土地5.1公頃，其中公有 土地面積為21,121平方公尺、私有土地面積則為30,297平方 公尺，合計51,418平方公尺，小於原軌案需地面積。又核定 案需用私有土地面積30,297平方公尺，較原軌案的33,516平 方公尺減少3,219平方公尺，且核定案需用368筆私有土地， 比原軌案需用542筆私有土地，減少使用174筆私有土地，足 認比原軌案更符合都市計畫法第42條第2項規定之計畫指導 原則。
㈦核定案不必另外施作臨時軌工程，則與臨時軌工程相關工作
的時間即可減省，就施工期間而言，明顯較優於原軌案之結 論。在永久軌施工區以覆蓋板供通行、救災之用，免去設置 臨時巷道的土地需求、工程時間與經費；且完工後將由較寬 闊的鐵路廊帶道路取代各路段寬狹不一的原6米平行巷道功 能，也提高路地的使用效能。
㈧兩方案規劃路線範圍所需拆除之房屋建物面積，即使未納入 可能需設置6米平行巷道之情形下，原軌案估計共將拆除71, 157平方公尺房屋面積及116,996平方公尺樓地板面積，相較 核定案僅需拆除49,740平方公尺房屋面積及95,586平方公尺 樓地板面積，原軌案對於人民使用居住之建物將有更大範圍 之影響。但如果鐵道是經過人口密集的住宅區，主張向軌道 兩側取得需用土地之原軌案與只向東側取得需用土地之核定 案，前者影響的土地筆數與拆遷戶數，應該會比後者多（兩 側的總數大於一側），不過就個別土地或建物所有人所受影 響或侵害的程度而言，後者應該會大於前者（本來兩側分擔 改為一側單獨負擔）。由於98年3月綜規報告第一冊附錄三 及附錄四的建物拆遷調查表，未載明其公私權屬，而建物登 記面積，未必等同實際建築面積，且牴觸施工之建築物均已 拆除，因此無從再調查據以比較，何況原軌案本來就沒有規 劃並調查如在東側新設6米平行巷道所需拆除之房屋面積， 當然無從逕認核定案對私有建物的拆除面積、拆除總樓地板 面積小於或大於原軌案，自難遽以認定原處分違法，且此僅 為單一項目，在其他整體利益衡量仍可認核定案較優時，即 不影響原處分之適法性。
㈨無論是原軌案或是核定案所規劃的鐵路地下化施工，依我國 鐵道工程施工技術水準均有施作可行性，純從施工技術的觀 點來看，兩方案對古蹟造成的風險應屬相當。然核定案比原 軌案的施工範圍與臺南車站古蹟間距離更遠。依臺南市政府 「臺南市區鐵路地下化計畫工程技術論壇簡報」之「核定案 斷面示意圖」及「方案綜合比較表」顯示，核定案所規劃的 鐵路地下化施工範圍與臺南車站古蹟間之距離約20公尺，而 原軌案所規劃之永久地下站體與臺南車站、月台古蹟有重疊 部分。基於相對位置距離的比較來看，核定案之地下化施工 對臺南車站古蹟造成的風險應低於原軌案。
㈩系爭變更計畫案並無司法院釋字第732號解釋所指報請徵收交 通事業所必須者「以外」之毗鄰地區土地（即非交通事業所 必須之土地），使土地資源之利益重新分配或移轉國家或其 他私人享有之情形。本件本於行政機關對於行政計畫之確定 享有一定的計畫形成自由之觀點，被上訴人綜合上述各項爭 點之比較觀察，而以原處分核定系爭變更計畫案，尚難認為
有何利益衡量之程序瑕疵或衡量不合比例之利益衡量結果瑕 疵之違法等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院判斷：
㈠按都市計畫係由主管行政機關依據都市現在及既往情況之認 知，於進行調查、評估、分析、評價、預測在時間推移下都 市未來發展形態及所追求之價值目標，就一定地區內有關都 市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重 要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，於 改善居民生活環境及維繫世代發展等各方需求，以專業、多 元、彈性及綜合之手段，事前就所設定之都市發展目標可能 涉及之問題、有關之解決方法、步驟或措施等加以討論規劃 ，以實現其預設目標之計畫決定，此觀都市計畫法第1條、 第3條及第5條規定可明。
㈡都市計畫決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創 造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解 決之個案，依據法令從事，而立即呈現成果之行政行為有別 。立法者多以訂定目標性、指示性之框架規範，至於計畫目 標之設定，以及如何達成該目標或應如何具體化履行該任務 ，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基此特性，行政機 關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對 計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無 計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，並非因此不 受節制，仍應受到立法者事先設定之指示及事後之司法審查 ，加以控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下 會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計 畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手 段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則 ，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般 原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾 及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行 全面合法性審查。復因都市計畫之規劃者在進行規劃及計畫 決定時，必須綜合考量前述各項需求及政策、財政等各種複 雜因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益 ，評估各種可行性，而為適切之比較衡量。故行政機關享有 之計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能 受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比 較衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形 成計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為 之特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何 具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調
和、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業 之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高 權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量 原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無 瑕疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合 比例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法 情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。
㈢經查，參加人臺南市政府以104年7月30日函檢陳經臺南市都 委會同年5月14日第40次會議決議通過系爭變更主要計畫一 及系爭變更主要計畫二，報經被上訴人以原處分核定，臺南 市政府據以105年9月20日公告上開計畫案自105年9月21日零 時起發布實施生效，為原判決確定之事實。而兩造已就原判 決確定之事實所援引之82年研究案、84年綜規報告、96年綜 規報告、經建會96年10月25日都字第0960004851號函（98年 7月綜規報告附錄一）、行政院96年10月26日院臺交字第096 0049234號函（98年7月綜規報告附錄一）、98年綜規報告、 行政院98年9月9日院臺交字第0980054496號函（系爭變更主 要計畫一附件一第1頁）、交通部101年4月3日交路字第1010 403808號函（系爭變更主要計畫一附件二第1頁）、臺南市 政府101年7月12日府都綜字第1010570884號函（系爭變更主 要計畫一附件三第1頁）、104年7月30日府都綜字第1040687 086A號函、臺南市都委會104年5月14日第40次會議決議、被 上訴人都委會第880次會議紀錄、臺南市政府105年9月20日 公告、原處分等，於原審言詞辯論時就之陳述辯論，並有兩 造言詞辯論意旨狀可憑，本院自得斟酌據以為裁判。本案為 上訴人對系爭計畫案提起之行政訴訟，是以本案審查之標的 爲原處分核定通過之系爭變更計畫案。
㈣都市計畫法第7條第1款、第2款規定：「本法用語定義如左： 一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫 圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22 條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計 畫之依據。」第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本 法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「都市計畫由各 級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：一 、市計畫由直轄市、市政府擬定，……。」第15條規定：「( 第1項)市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就 左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調 查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長 、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住 宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及
具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其 他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、 大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設 施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。 (第2項)前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主 要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以5 年為一期，最長不得超過25年。」第19條規定：「(第1項) 主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於 各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽 30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點 刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展 覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出 意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議 結果及主要計畫一併報請內政部核定之。(第2項)前項之審 議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者， 其審議期限得予延長，延長以60天為限。(第3項)該管政府 都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公 開展覽及舉行說明會。」第20條第1項第2款規定：「主要計 畫應依下列規定分別層報核定之：……二、直轄市、省會、市 之主要計畫由內政部核定。」第21條第1項規定：「主要計 畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）政府應於接到核 定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發 布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周 知。」第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任 意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討 一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。……。 」第27條第1項第4款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有 下列情事之一時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣 轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直 轄市或縣（市）興建之重大設施時。」第28條規定：「主要 計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定 及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之 規定辦理。」可知主要計畫主要是依據計畫地區範圍人口之 成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之調查與推 計，預測未來發展目標，規劃土地使用及主要道路、其他公 眾運輸系統、主要上下水道系統及公共設施等配置，而為綜 合性、一般性、長期性及全盤性計畫，以作爲發展及建設之 原則性指導，並爲細部計畫之準則。又為兼顧計畫之穩定性 及因應變化之可調整彈性，指示主管機關以預測25年內之發 展為原則，惟應隨時事變化，於都市計畫發布實施後3至5年
為一期加以通盤檢討，如遇都市計畫法第27條所定情事，並 得視實際情況辦理個案變更。又都市計畫法對於公共設施用 地之規劃原則之規範密度規定於第42條：「(第1項)都市計 畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地 ：一、道路、公園、綠地、廣場、……。二、學校、社教機構 、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用 地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用 地。四、本章規定之其他公共設施用地。(第2項)前項各款 公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第43條規定： 「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來 發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便 利，及確保良好之都市生活環境。」第44條規定：「道路系 統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預 期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者， 應避免穿越市區中心。」
㈤經查：
⒈系爭變更計畫案乃參加人臺南市政府就其列為臺南市興建之 重大設施「臺南市區鐵路地下化」之個別開發行為，依都市 計畫法第27條第1項第4款規定辦理之主要計畫個案變更，主 要在於配合該鐵路地下化工程而變更土地使用配置及管制。 ⒉「臺南市都市計畫」以日治時期日人所訂之計畫爲基礎，光 復後，分別於38年及45年發布實施都市計畫，當時都市計畫 範圍大致涵蓋現今臺南市東區、南區、北區、中西區等以火 車站爲核心之周邊地區，以及部分安平區聚落；後於68年將 臺南市行政轄區全部納入都市計畫範圍後，又分別於72年、 85年及92年完成主要計畫通盤檢討，另分別於78年及80年完 成第一期公共設施保留地及工業區專案通盤檢討。92年完成 主要計畫第四次通盤檢討後，爲使都市計畫能與區政建設工 作推展相互呼應，遂依據各行政區範圍分別辦理通盤檢討。 與系爭變更計畫案相關者爲東區及北區部分，其後配合都市 發展需要，多次分別於全市主要計畫及行政區主要計畫辦理 個案變更。100年完成中華電信股份有限公司用地專案通盤 檢討，該案已彙整主要計畫歷次個案變更，且迄至系爭變更 計畫案爲止並無其他變更，故本次即以其檢討後之計畫爲現 行計畫內容。
⒊系爭變更計畫案緣起於為解決西部縱貫鐵路對臺南市區造成 之交通及都市發展問題，並促進交通運輸系統整合及協調， 達到均衡區域發展的目標。臺南市政府及前臺灣省政府於80 年6月中旬開始辦理臺南市區鐵路立體化(郊區化)可行性研 究，先後完成82年研究報告、84年綜規報告，再於88年6月
完成綜規報告第一次修訂，後又於89年、90年及92年再配合 中央主管機關意見修訂綜規報告之工程內容，96年再依經建 會審議意見辦理綜規報告第三次修訂，其後遞經補充評估之 98年3月綜規報告，續經相關部會、參加人臺南市政府、鐵 工局、臺鐵局等共同研商，預估總經費新臺幣293.6億元， 工期7年8個月，並依「中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法 」協商中央及地方經費分攤方式，最後完成98年7月綜規報 告，經行政院98年9月9日院臺交字第0980054496號函核定， 其工程用地範圍經交通部101年4月3日交路字第1010403808 號函核定。嗣經參加人臺南市政府就此臺南市興建之重大設 施，辦理完成系爭變更計畫案。經核系爭變更計畫案之啓動 並未違反都市計畫法第27條第1項第4款「配合中央、直轄市 或縣(市)興建之重大設施」之規定。
⒋上述系爭變更計畫案配合之臺南市區地下化工程研議過程中 ，關於98年7月綜規報告(核定案)：係規劃以現有軌道維持 鐵路營運，不另設置臨時軌，而於現有軌道東側，採用明挖 覆蓋單孔雙軌隧道施作地下永久軌，完工後，站體東移，現 有軌切換至永久軌營運。而與核定案差異較大者，如96年綜 規報告(原軌案)：規劃於現有鐵路東正線東側設置臨時軌道 ，將現有軌道之營運切換至臨時軌，臨時軌所需私有土地以 徵收方式取得，並辦理地上物拆遷及補償。地下永久軌所需 私有土地以徵收方式取得(範圍及於現有軌道西側土地、民 房)。地下化永久軌施工完畢後，臨時軌之營運切換至地下 永久軌。此外，另有自救會原軌案：自救會所稱之原軌案與 96年綜規報告原軌案不同。96年綜規報告需徵收現有軌道西 側私有土地，拆遷西側民房(即原軌路權併用西側土地施工) ；自救會之主張則爲：①永久軌置於原有軌道下方；②永久軌 路權西側與原有軌道路權西側對齊；③以「徵用」方式取得 現有軌道東側土地設置臨時軌道，完工後，徵用之土地返還 原土地所有權人。
⒌次依據系爭變更計畫案之計畫書記載，臺南市區鐵路地下化 計畫範圍北起臺南市永康區永康橋以南約0.17公里處，南至 生產路以南約1.91公里，全長8.23公里。位於臺南市主要計 畫範圍內之長度約6.76公里，工程用地範圍面積約14.85公 頃，其中涉及變更面積總計約11.87公頃。計畫目標乃為解 決鐵路平交道所產生之交通瓶頸問題，提高鐵、公路行車安 全；改善鐵路行車產生之噪音、振動等環境公害問題，提昇 生活品質；促進都市整體發展，提高土地利用價值；站區開 發結合車站古蹟保存，強化臺南古都風貌促進都市整體發展 ；配合都市捷運之規劃，期建立都會區完整大眾捷運系統；
改善鐵路設施提高服務水準，促進鐵路客貨運輸之現代化。 並於進行分析自然環境、自然與人文景觀資源、人口等資訊 及鐵路地下化工程範圍涉及之臺南市北區、東區之土地使用 現況；現行鐵路南北貫穿，造成部分鐵路兩側地區道路系統 無法銜接；計畫區範圍內與鐵路橫交之17條寬度寬窄不一之 道路(實踐街、長榮路5段、開元路、東豐路、小東路、大學 路西段、民族路、青年路、東門路、光華街、大同路一段14 1巷、府連路、大同路一段197巷、林森路一段、榮譽街、中 華東路、生產路)及與鐵路平行之3條道路(北門路、大同路 、前鋒路)之交錯關係及其交通量、服務水準、受鐵路與平 交道之影響等情，從而預測並設定系爭變更計畫案之空間機 能定位及配置構想，解決縱貫鐵路貫穿臺南市區造成之市區 阻隔，交通耗費，消弭鐵路沿線兩側都市發展限制，秉此規 劃並決定上述鐵路地下化之土地使用配置。且除將原臺南車 站改為地下站，另新增林森、南臺南地下通勤站，沿途消除 鐵路沿線9處平交道、8處地下道(5處車行地下道、3處人行 道地下道)、2處鐵路橋涵及3處陸橋等方式，預期完工後可 消除市區鐵路平交道造成之市區阻隔與交通壅塞問題並有利 行車安全，並促進臺南市古都之都市更新發展。工程用地劃 設原則，以不影響現有鐵路之營運，減少用地徵收且符合安 全施工距離原則下，地下化工程之連續壁開挖與現有軌道中 心淨距為3.0公尺；外軌道中心與隧道內壁淨距應預留3公尺 作為標準軌設置空間；另引道段之開挖面與現有軌道距離至 少2.5公尺；豎曲面之縱坡應避開立體橫交道路，使其盡可 能於施工期間仍保持立體交叉，避免新增臨時平交道，以減 少現有交通與人車安全造成衝擊；曲線半徑在上述原則下， 應較現有線型為佳；南北引道所造成之道路阻隔，需尋找替 代道路或增設道路供人車通行。南北引道應參考原計畫道路 及現況道路之寬度，各另外徵收8公尺寬之平行道路，供未 來施工及完工通行使用。至其發展定位與規劃構想，於機能 定位上，係以未來「臺南市區鐵路地下化計畫」工程完成後 ，由北而南長達8.2公里之地面層騰空後，成為市中心區之 重要發展軸帶，故配合此重大建設之推動將鐵路兩側都市空 間定位為「永續發展廊帶」，其中因鐵路地下化騰空土地與 臺南站及南臺南站區部分，將以生態綠園道作為周遭不同特 色區劃新生廊帶之主軸，並為平面及立體空間之串連。進而 據之規劃本案變更範圍，以交通運輸系統、開放空間系統、 空間配置以及都市防災等面向為主發展其構想。其中空間配 置構想，則以鐵路地下化工程範圍西側原鐵路用地之土地將 騰空不再做為鐵路使用，而鐵路地下化工程設計之用地範圍
寬度約16.3公尺，考量工程結構安全、鐵路行車安全、鐵路 地下化工程完工後其上方騰空廊帶除必要之車站站體、通風 口、逃生口、抽水機房等公共設施及公用設備外，已無法進 行開發建築，故依據鐵路地下化計畫定線之工程用地範圍， 將該地面騰空廊帶規劃為適當公共設施用地，除工程引道段 及站區外，主要規劃為公園道(兼供鐵路使用)使用，以作為 鐵路沿線人口稠密地區之出入動線、紓解周邊道路交通擁擠 問題，並提昇地區環境及景觀品質。透過以鐵路地下化工程 以及鐵路地下化騰空之南北連續性綠色廊帶，營造都市綠帶 景觀與串連周邊公園、綠地、廣場、學校等開放空間及市中 心都市活動機能，依據鐵路沿線地區發展特性，分別賦予適 當機能定位。
⒍系爭變更主要計畫一與系爭變更主要計畫二基於上述目標與 規劃構想，爰變更土地使用配置及管制。關於其用地範圍、 所有權權屬、變更原則、實質變更及土地取得方式之內容分 述如下：
⑴系爭變更主要計畫一：①變更臺南市鐵路地下化工程用地範圍 土地(即原鐵路東側土地)之土地使用配置及管制，此部分工 程用地包括北區及東區都市計畫內鐵路地下化工程用地範圍 土地，工程用地範圍地籍面積14.85公頃，權屬依序為臺鐵 局管理之國有土地(面積約9.81公頃，占工程用地範圍土地 面積比例約66.1%)、其他公有土地(約2.79公頃，占比約18. 8%)、其他私有土地(約1.75公頃，占比約11.8%)、國營事業 土地(約 0.50公頃，占比約3.4%)。②變更原則：以地下層作 為鐵路軌道使用之土地，地面層得供公園、綠地及道路使用 ，並配合公園道系統規劃為整體性綠化廊道，輔以景觀設計 ，塑造都市景觀軸線，串聯地區開放空間系統，因之配合土 地使用及交通系統需求變更為公園道用地(兼供鐵路使用)。 另外部分穿越現有公園用地及道路用地之路段，則配合週邊 土地使用變更為公園用地(兼供鐵路使用)及道路用地(兼供 鐵路使用)。軌道使用地面層部分，主要位於既有鐵路用地 西側作為臨時軌平面鐵路及鐵路地下化南北兩端之鐵路引道 段，鐵路引道段地面層提供隧道出口使用，因此引道段土地 變更為鐵路用地。另為配合鐵路地下工程需要於引道段東側 規劃8公尺便道提供工程施工使用，施工完成後將作為社區 出入引道，故施工便道土地變更為道路用地(兼供鐵路使用) 。車站使用部分：臺南市區鐵路地下化工程新增兩處通勤站 (林森站及南臺南站)，車站使用土地變更為車站用地，並配 合車站土地使用需求，於細部計畫研擬土地使用管制要點。 ③實質變更內容：變更位置為私校2用地(聖功女中)至計畫範
圍南界之鐵路地下化工程用地範圍，包括：A、原計畫商業 區(單位公頃，下同，0.25)、高密度住宅區(1.33)、中密度 住宅區(2.98)、「公61」公園用地(0.01)、公園道用地(0.3 1)、「文小16」國小學校用地(0.02)、「文大12」大專學校 用地(0.03)、鐵路用地(5.21)、保護區(0.10)、農業區(0.0 4)等變更為公園道用地(兼供鐵路使用)(10.29)；B、原計畫 道路用地(0.54)變更為道路用地(兼供鐵路使用)(0.54)；C 、中密度住宅區(0.43)、「私校2」私立學校用地(0.01)變 更為鐵路(0.44)；D、「公73」公園用地(0.16)變更為公園 用地(兼供鐵路使用)(0.16)；E、「車專4」車站專用區(0.2 7)、中密度住宅區(0.18)變更為車站用地(0.44)。④土地取 得方式，私有土地由交通部採一般徵收方式或私人捐贈方式 取得；公有土地非屬市有地由交通部與臺南市政府依法辦理 撥用，市有地則由交通部與臺南市政府協議使用。 ⑵系爭變更主要計畫二：①就鐵路地下化工程完工後，變更關於 地下化工程範圍西側，即原鐵路用地之土地騰空不再做鐵路 使用後之土地使用配置及管制，此部分變更範圍內之鐵路用 地地籍面積4.36公頃，權屬依序為臺鐵局管理之國有土地( 面積約4.34公頃，占工程用地範圍土地面積比例約99.54%) 、臺南市政府土地(約0.02公頃，占比約0.46%)；②變更原則 ：配合「臺南市區鐵路地下化計畫」第一階段都市計畫變更 ，以延續全線帶狀都市綠化空間，確實消弭鐵路兩側都市發 展限制，達到都市縫合與整體發展之目的。未來鐵路地下化 工程完成，沿線臺鐵局管理之國有土地已無鐵路使用需求， 故配合上述鐵路地下化計畫工程範圍土地平面層規劃為公園 道系統之構想，將柴頭港溪至開元路、民族路至中華東路、 鐵路地下化工程範圍西側原鐵路用地內臺鐵局管理之國有土 地，一併變更為公園道用地。③實質變更內容：變更位置為 永康區、北區之行政區交界(柴頭港溪)至開元路(3-2-20M) 及民族路(3-6-34M)至中華東路(2-1-30M)等區段間之鐵路地 下化工程用地西側，將原有之鐵路用地(單位公頃，下同，4 .34)、住宅區(0.02)變更為公園道用地(4.36)。④土地取得 方式為「作為都市計畫變更負擔之公共設施，提供予臺南市 政府作為公園道使用」。
⒎綜上，系爭變更計畫案係為解決都市人口近用縱貫鐵路沿線 空間而密集形成之市區中心，已因該鐵路造成之交通阻隔及 都市發展問題，而配合該既有穿越臺南市區之縱貫鐵路地下 化工程，及就完工後地面層土地與其西側原鐵路用地如何使 用配置所為之規劃，核其設定之目標及採取之措施，並無 逾越都市計畫法有關主要計畫及個案變更及公共設施用地配
置之指導原則，並其計畫內容採取之措施，亦有其合理必要 之正當性。
㈥形成系爭變更計畫案之前的政策構思過程，諸如84年綜規報 告、96年綜規報告(原軌案)、98年3月綜規報告，或者在與 公眾對話過程中人民提出之想法例如自救會原軌案，並非系 爭變更計畫案所配合之興建方案。本件司法之審查標的為系 爭變更計畫案，至於行政機關之政策方案則非法院可代替其 選擇。惟上開興建政策定調前曾經構思或於對話過程中出現 之主要方案，適足呈現系爭變更計畫案配合核定案之利益衡 量過程，而於系爭變更計畫案審議過程中，予以衡量回應， 此有臺南市都委會第40次會議紀錄，及被上訴人審議時，聽 取專案小組、臺南市政府、鐵工局、自救會、在地居民團體 意見，召開「擴大專案小組會議」讓支持與反對雙方進行說 明論證可參。據被上訴人第880次都委會於聽取規劃機關、 民眾陳情及自救會之意見後，決議通過系爭變更計畫變案之 理由，略以臺南市政府配合核定案而為之系爭變更計畫案， 其對都市規劃及健全都市發展效益之合理性、公益性及必要 性較優：「⒈臺南鐵路地下化案之空間規劃，是否能塑造出 臺南市中心區長遠發展的關鍵改善，實為本案都市計畫審議 最核心議題。觀察核定案，其改建後之道路寬度為25～40公