高雄高等行政法院判決
111年度訴字第61號
民國111年6月2日辯論終結
原 告 黃鐘男
被 告 高雄市鳥松區公所
代 表 人 蔡登山
訴訟代理人 張惠卿
游振和
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國
110年12月30日高市府法訴字第11030968000號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告為辦理土地移轉不課徵土地增值稅及免贈 與稅，於民國109年8月5日申請其所有坐落高雄市鳥松區山 水段130地號農業區土地(下稱系爭土地)農地農用證明書， 經被告核給109年8月11日高市鳥區經字第10931018100號農 業用地作農業使用證明書 (下稱系爭農用證明書)。嗣經被 告所屬政風室辦理110年度農業用地作農業使用證明業務專 案查核，由被告於110年5月27日重新辦理審查與現勘，發現 系爭土地於核發系爭農用證明書時即存有水泥地舖面及固定 軌道之移動式鐵門，且查無該等設施之農業設施容許使用同 意證明文件，乃以110年9月16日高市鳥區經字第1103100250 0號函(下稱原處分)撤銷系爭農用證明書。原告不服，提起 訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈系爭土地面積龐大，供作種植蔬菜、水果，其中遭被告認定 的水泥地舖面僅占一小部分比例(約佔1/20)，該水泥地係為 供蔬菜收成後，供清洗蔬菜及車輛進出載運蔬菜之用，與農 業經營有關且無妨礙農業使用。又系爭土地上之固定軌道之 移動式鐵門之設置，係為避免土地遭他人任意棄置垃圾，此 等建物均不會影響農作，未牴觸農業用地作農業使用認定及 核發證明辦法（下稱農地農用證明辦法）第5條第4款規定。 ⒉農地農用證明辦法第10條第1項、第2項規定直轄市政府受理 申請案件後，應實地勘察，並以1次為限，其勘查結果應填 具勘查紀錄表；第12條規定申請案件不符合規定，其情形可
補正者，應通知申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正 或經補正仍未符合規定者，受理機關始應敘明理由駁回之。 系爭土地早已存在水泥地鋪面及固定軌道移動式鐵門之基礎 設施，為被告承辦人員於核發系爭農用證明書會勘時確知之 事，而該等設施乃基於農用目的所設置，並非不可補正之事 項，被告依法應通知原告限期補正，然其卻便宜行事，未通 知補正，其逕行核發系爭農用證明書容有未依法行政在先。 ⒊原告信賴被告核發之系爭農用證明書，持以移轉過戶系爭土 地而申報免繳土地增值稅及贈與稅，此項信賴利益應予以保 障，不可因事後會勘時發現此缺失而撤銷系爭農用證明書。 ㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈原告於109年申請被告核發系爭農用證明書時，已存有固定軌 道之移動式鐵門及水泥地舖面等設施，該固定軌道之移動式 鐵門經原告自承係為防止他人傾倒垃圾，即與農業經營無關 ，合於農地農用證明辦法第5條第4款規定，不能認係作農業 使用；至水泥地舖面設施，原告未經取得農業設施容許使用 同意證明文件，與同辦法第4條第2款第1目不符，不得認係 作農業使用，系爭農用證明書之作成自屬違法行政處分。 ⒉依行政院農業委員會（下稱農委會）99年11月9日農企字第09 90172677號函（下稱99年11月9日函），得認定符合作農業 使用之農路，有3種情形：第1種係依申請農業用地作農業設 施容許使用審查辦法（下稱農業設施審查辦法）取得(農路) 容許使用同意書。第2種情形為取得土地使用編定前即已存 在農路之證明文件。第3種情形為配合政府施設供公眾使用 之農路。縱認系爭土地上之水泥地舖面係農業經營不可分離 之農路，亦不符合上述情形。
⒊辦理土地贈與應納土地增值稅及贈與稅，係納稅義務人應履 行之公法上義務，原告固得以申請農業用地作農用證明方式 ，行其稅捐規劃。惟原告109年申請被告核發農用證明時， 系爭土地即存有非農業使用或未經許可之設施至為明顯，且 為原告所確知，原告顯係意在利用違法農用證明，以規避實 際上土地贈與時，確已有漲價而應納之土地增值稅及應負擔 之贈與稅，顯然有行政程序法第119條所規定，明知或因重 大過失不知行政處分違法之情事，其即不具「信賴值得保護 」之要件。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰
㈠被告核發系爭農用證明書是否屬違法之行政處分？
㈡被告以原處分將系爭農用證明書撤銷，有無違誤？五、本院的判斷︰
㈠前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷， 並有土地謄本（第11頁）、系爭農用證明書(第61頁)、核發 農業用地作農業使用證明書審查表(第63頁)、109年8月7日 會勘紀錄表(第67頁)、農業用地作農業使用證明申請書(第7 1頁)附處分卷，110年5月27日會勘紀錄暨會勘照片(第89-95 頁)附本院卷為證，可信為真實。
㈡被告核發之系爭農用證明書，係屬違法行政處分： ⒈應適用的法令︰
⑴農地農用證明辦法（依農業發展條例第39條第2項授權由農委 會訂定）：
A.第4條第2款：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情 形者，認定為作農業使用：……二、農業用地上施設有農業設 施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建 築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二） 農業設施得為從來使用之證明文件。……。」
B.第5條第4款：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定 為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之 障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」 ⑵農業設施審查辦法第13條第1項第6款、第2項：「(第1項)農 作產銷設施分為下列各類：……六、其他農作產銷設施：指供 與農業經營使用有關之設施。(第2項)前項各類設施之許可 使用細目，應符合附表一相關規定。」附表一農作產銷設施 分類別規定「設施種類：農作產銷設施；類別：其他農作產 銷設施；許可使用細目：一、農路……五、其他」 ⒉農地農用證明辦法係中央主管機關農委會依農業發展條例第3 9條第2項規定授權，就農業用地是否作為農業使用之認定， 訂立明確之判斷標準，俾使農地農用者得享稅捐優惠，有客 觀合理之標準可循，合於母法授權意旨，自可援引適用。 ⒊綜合農地農用證明辦法第4、5條規範結構，可知主管機關就 核發農用證明書之申請案，於審查農業用地是否符合「作農 業使用」之認定標準，必須具備該辦法第4條各款所定情形 之積極要件，且同時不得有該辦法第5條任一款所訂情形之 消極要件。又依該辦法第5條第4款規定意旨，農業用地上之 設置物，如與農業經營無關或有妨礙耕作者，即有該款消極 要件而不符合認定標準。而設置物如與農業經營有關，且不 妨礙耕作者，雖無該款消極要件，然設置物倘屬「農業設施 」之性質者，依該辦法第4條第2款規定意旨，須提出容許使 用同意書或其他證明文件，否則即屬不具備該款積極要件而
不符合認定標準。
⒋經查，系爭土地於109年8月間經被告核發系爭農用證明書時 ，其上早已存在水泥地舖面及固定軌道之移動式鐵門等情， 為原告於訴願書（第64頁）及本院審理時（本院卷第116頁 筆錄）陳述甚明，核與被告派員會同原告於110年5月27日於 系爭土地現場勘查製有會勘紀錄載明：「……二、高雄市鳥松 區公所：……。(五)經建課張課長：1.現況確實存在水泥鋪面 路面、固定軌道之移動式鐵門。……。2.現況的設施需再以新 案件補申請設施容許使用，但誤發之農用證明書仍涉及撤銷 等相關適法規定……」等語（處分卷第49頁)，洵相符合，並 有系爭土地現場照片（處分卷第53-57頁)在卷可證，應可信 為真實。又原告於上開訴願書及110年5月27日現場會勘紀錄 （處分卷第47頁），一致陳述該水泥地舖面是為了方便車輛 進出，固定軌道移動式鐵門是為了防止他人進來棄置垃圾等 語，依此坦白之陳述意旨，足認水泥地鋪面、固定軌道移動 式鐵門之設置，均非供作農業經營之用途，且依固定結合土 地之情形，顯有妨礙占用土地面積之耕作，核已具備農地農 用證明辦法第5條第4款「現場有與農業經營無關或妨礙耕作 之障礙物……水泥等使用情形」之消極要件，不符合上述「作 農業使用」之認定標準。被告就系爭土地核發系爭農用證明 書，應屬違法行政處分。
⒌原告於本院審理時，雖改稱系爭土地種植蔬菜、水果，故有 一小部分土地鋪設水泥地，供作清洗蔬菜、車輛載運蔬菜進 出之用，與農業經營有關且無妨礙耕作使用，未牴觸農地農 用證明辦法第5條第4款規定云云。惟查，上開水泥地舖面面 積約113.36平方公尺，有國土測繪圖資服務雲資料（本院卷 第131頁）在卷可證，占系爭土地面積1,461平方公尺之8%， 面積非小，且依110年5月27日會勘現場照片（處分卷第53頁 ）、111年5月10日被告拍攝現況照片（本院卷第132-133頁 ）所示，該水泥路面並無清洗蔬菜所需之管線、用具，亦未 見周圍有菜園農場經營情形，難認有供作清洗蔬菜、載運蔬 菜或農業經營有關之使用，原告此部分主張之事實，不予採 信。
⒍退步而言，縱認水泥地舖面113.36平方公尺確係供車輛載運 蔬菜進出之道路使用，為農業經營不可分離之「農路」，並 無農地農用證明辦法第5條第4款之消極要件，然農路為農業 設施審查辦法第13條第1項第6款、第2項附表一規定之「其 他農作產銷設施」，而原告未依農地農用證明辦法第4條第2 款第1、2目規定，檢附農業設施容許使用同意書或得為從來 使用之證明文件，即有不具備該款之積極要件。又該水泥地
鋪面係供原告自己使用，亦不符合農委會99年11月9日函放 寬解釋「(三)配合政府施設供公眾使用之『農路』，得視為已 取得農業設施容許使用同意」之情形。是以，縱認原告鋪設 水泥地面係供作農路使用，亦不符合上述「作農業使用」之 認定標準，被告仍予核發系爭農用證明書，即屬違法行政處 分。
㈢被告以原處分將核發系爭農用證明書之違法行政處分撤銷， 並無違誤：
⒈應適用的法令︰
⑴行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後 ，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關， 亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷 對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值 得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯 然大於撤銷所欲維護之公益者。」
⑵行政程序法第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信 賴不值得保護︰……三、明知行政處分違法或因重大過失而不 知者。」
⑶行政程序法第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分 機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」 ⒉經查，被告於109年8月11日作成核發系爭農用證明書之違法 行政處分，於知有撤銷原因後，於110年9月16日以原處分撤 銷該違法行政處分，未逾行政程序法第121條第1項之2年除 斥期間，於法並無不合。
⒊原告雖主張其信賴系爭農用證明書而持以申報土地移轉登記 完畢，獲免繳土地增值稅及贈與稅，符合信賴保護原則，系 爭農用證明書自不得撤銷云云。惟查，依行政程序法第117 條、第119條規定意旨，原處分機關作成之違法行政處分於 法定救濟期間經過後，原則上得依職權撤銷，僅在例外情形 ，於撤銷對公益有重大危害或無信賴不值得保護情形（同法 第119條各款規定），且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公 益者，始不得撤銷。經查，上開水泥地舖面高達113.36平方 公尺，約占系爭土地面積1,461平方公尺之8%，並未供作農 業經營有關之使用，已如前述，其顯不符合農地農用證明書 之核發標準，應為原告所知悉。又水泥地舖面倘欲供作農業 經營有關之農路使用，則須先申請農業設施容許使用同意書 ，始符合申請農地農用證明書之認定標準，原告只要稍加注 意農地使用限制情形，理應有所知悉。是以，原告在未除去 系爭土地上水泥地鋪面及固定軌道移動式鐵門，亦未依法申 請容許使用同意書等文件前，即向被告申請獲准核發系爭農
用證明書，縱使非明知被告核發系爭農用證明書之行政處分 違法，亦屬因重大過失而不知，核有行政程序法第119條第3 款規定之信賴不值得保護情形，亦非撤銷對公益有重大危害 之情形，不符合行政程序法第117條但書之例外規定。 原告此部分主張，亦無可採。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 ，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之 必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 111 年 6 月 23 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 黃 堯 讚
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 6 月 23 日 書記官 宋鑠瑾