高雄高等行政法院判決
110年度訴字第367號
民國111年5月17日辯論終結
原 告 許榮隆
訴訟代理人 蘇文奕 律師
陳郁芬 律師
被 告 臺南市永康區公所
代 表 人 陳勝楠
訴訟代理人 李季錦 律師
參 加 人 楊人聰
楊榮福
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民
國110年8月19日府法濟字第1100976074號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告就其所有坐落臺南市永康區西勢段（下稱西勢段）1714 -1地號土地（下稱系爭耕地），以及訴外人許曾月娥等8人 所有同段1715-1地號土地，共同出租予參加人楊人聰及楊榮 福等2人耕作，並訂有永民字第871號耕地三七五租約（下稱 系爭租約），租期於民國109年12月31日屆滿。原告於被告 公告受理申請期間，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告 申請收回系爭耕地，經被告以110年2月23日所民政字第1100 130368號函，請原告於文到20日內補附系爭租約內另一耕地 擴大家庭農場相關文件，逾期未補正，視為未申請收回耕地 。嗣原告提出補充理由書主張，係就租約內其所單獨所有之 全部土地即系爭耕地申請收回，而租約內另一耕地（西勢段 1715-1地號）則為他人共有，原告得就單獨所有之系爭耕地 收回自耕。惟經被告審認，原告申請擴大家庭農場經營規模 收回自耕一事，應以租約全部耕地為申請標的，且原告未能 提供與其他出租人之分管契約，自不符合擴大家庭農場經營 規模收回自耕規定，乃據此以110年3月29日所民政字第1100 207283號函（下稱原處分）否准原告收回系爭耕地之申請。 原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政
訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條規定，原告 關於收回自耕法定要件均已符合，被告否准原告收回自耕之 申請，係以行政院43年12月11日台（43）內字第7805號令及 44年1月6日台（44）內字第0087號令（下合稱行政院43年函 令）為據。然該函令所指不得為一部分申請者，應係指相同 或同一出租人就1張租約内記載之其所擁有土地不能為一部 分土地之申請收回而言，而原告申請系爭租約內所載其單獨 所有之全部土地收回，自與該函令適用情形不同。 2.系爭租約之原耕地為西勢段222-2地號1筆土地，嗣因重劃、 分割、徵收等原因，現為系爭耕地及西勢段1715-1地號2筆 土地，依內政部98年5月12日台內地字第0980085047號函（ 下稱98年5月12日函）說明：「本部81年5月15日台内地字第 8173806號函：…分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕 地訂有分管契約，…，自得按其分管部分收回出租之耕地。 」故是否符合收回自耕規定之要件，應以租約期滿當期租約 期間之狀況加以判斷。系爭租約於109年12月31日期滿時， 該2筆土地為各別所有，自難因原屬同1筆土地而認不得部分 收回自耕。況依上開函釋說明，於分別共有耕地有分管情況 下，部分出租人得一部收回自耕，基於舉重明輕之法則，系 爭耕地為原告單獨所有，系爭租約記載該耕地之出租人僅原 告1人，原告自得就租約内所載其所有土地單獨申請收回自 耕。
3.又系爭租約之出租人及租額已就各筆土地分別約定，足證系 爭租約確屬可分。至於繳租方式，全部租金繳給原告，乃為 簡化程序，均由原告代為收取，自難認系爭租約不可分。 ㈡聲明︰
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告系爭耕地之系爭租約於110年1月4日收回自耕 之申請，應作成准由原告收回上開土地自耕之行政處分。三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.依行政院43年函令規定，出租人收回自耕應以一張租約內之 全部耕地為單位。於38年時系爭租約僅1筆耕地，歷經重劃 、分割、徵收、繼承後，造成現記載2筆耕地且各地出租人 不同，此現象乃時間及法律上因素導致如此，其本質上仍屬 一張租約，為不可分之租約。
2.原告未提出就系爭租約有分管約定之證明，原告所援引之內
政部98年5月12日函與本件事實並不相同，自無適用餘地。 又系爭租約於77年變更登記申請書上所載，變更登記之原因 係承租人死亡、農地重劃、承租人變更，是原告與參加人間 並未就租額分別約定。系爭租約之原耕地為西勢段222-2地 號，經農地重劃為西勢段1715、1714地號土地，再逕為分割 增加同段1715-1及系爭耕地，該申請書上及系爭租約之租額 ，係由公所承辦人員依土地面積減少比例計算填載，以作為 日後租額繳納之依據，自無經當事人間分別約定之情事。又 系爭租約之2筆耕地，非由出租人各自收租，且參加人亦非 各自耕作、繳租，各承租人與各出租人間即非有獨立之租賃 關係存在，被告否准原告本件請求，並無違誤。 ㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述：
1.行政院43年函令規定，嚴格限制出租人終止耕地租約及收回 耕地條件，並考量三七五租約重在穩定租賃關係之特質，僅 能就租約全部為延續或終止，而禁止契約雙方當事人任意變 更耕地租約之内容，原則不准許出租人一部收回，例外為内 政部98年5月12日函所示「分管契約」情形下，始容共有土 地出租人收回部分耕地，非謂可於不同背景事實下逕予比附 援引。
2.依系爭租約記載，承租人及出租人本為單一人，縱農地重劃 、當事人死亡等原因屢經變更，契約當事人雙方從未另行約 定各別租金或其他事項，應可認系爭租約係就租用土地全部 範圍成立單一租賃關係。參加人數十年來繳納地租時，均係 共同就所承租之全部土地一併繳納約定之全部地租予出租人 之代表（數十年來陸續為許再亨、許嘉庚、原告之父母許盛 、林清子及原告），並無按地分開計租或缴納之情形，可認 系爭租約確為一不可分之契約。至原告提出「租金代收代轉 切結書」，僅屬出租人内部決定如何分配之文書，自不拘束 參加人。
五、爭點︰
原告申請收回系爭耕地，是否符合減租條例第19條之要件？ 被告以原處分否准原告收回系爭耕地，是否適法？㈠六、本院之判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭租約（訴願卷第213頁） 、原告收回耕地申請書（本院卷第199頁）、被告110年2月2 3日所民政字第1100130368號函（處分卷第11頁）、原處分 （處分卷第15頁）及訴願決定（訴願卷第3至11頁）等附卷 可稽，應堪認定。
㈡系爭租約之「出租人」為原告及訴外人許曾月娥等8人，本案 僅原告1人提出收回租地之申請，有出租人不適格之違誤： 1.應適用法令︰
⑴減租條例
①第6條：「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面 為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承 租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄 市政府擬訂，報請行政院核定之。」
②第19條：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者， 出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出 租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地 ，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大 家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之 耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依 前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。 （第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事 時，得申請鄉 (鎮、市、區) 公所耕地租佃委員會予以調處 。」
③第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回 自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」 ⑵臺南市耕地租約登記辦法（臺南市政府依減租條例第6條第2 項規定之授權，於100年12月20日發布施行） 第4條第1項：「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變 更登記：一、出租人將耕地之一部或全部轉讓或出典與第三 人。二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地。三、承租 人死亡，由現耕繼承人繼承承租權。四、出租人收回耕地之 一部。五、承租人承買或承典耕地之一部。六、承租人分戶 分耕耕地。七、耕地經分割、合併或其他標示變更。八、耕 地之一部滅失。九、耕地之一部經依法編定或變更為非耕地 使用。十、耕地之一部經政府機關徵收。十一、承租人放棄 其耕作權之一部。十二、其他租約內容變更之情形。」【上 開規定與45年9月5日公布、75年7月5日修正（89年8月22日 廢止）之臺灣省耕地租約登記辦法（下稱舊臺灣省租約登記 辦法）第4條第1項規定，及89年4月26日發布施行之臺灣省 耕地租約登記辦法（下稱新臺灣省租約登記辦法）第4條第1 項規定相同】
⑶民法
①第827條：「（第1項）依法律規定、習慣或法律行為，成一 公同關係之數人，基於其公同關係，而共有一物者，為公同 共有人。（第2項）前項依法律行為成立之公同關係，以有
法律規定或習慣者為限。（第3項）各公同共有人之權利， 及於公同共有物之全部。」
②第828條第3項：「公同共有物之處分及其他之權利行使，除 法律另有規定外，應得公同共有人全體之同意。」 ③第829條：「公同關係存續中，各公同共有人，不得請求分割 其公同共有物。」
④第830條：「（第1項）公同共有之關係，自公同關係終止， 或因公同共有物之讓與而消滅。（第2項）公同共有物之分 割，除法律另有規定外，準用關於共有物分割之規定。」 ⑤第831條：「本節規定，於所有權以外之財產權，由數人共有 或公同共有者準用之。」
2.得心證理由：
⑴按民法第831條準用第827條、第828條第3項、第829條及第83 0條等規定，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間 之權利義務關係具有不可分性。而耕地租賃為財產權之一種 ，承租人或出租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，而為 公同共有人（最高行政法院106年度判字第613號判決、103 年度判字第623號判決意旨參照）。因此，數人因繼承而公 同共有耕地出租人地位之情形下，出租人申請收回租地時， 基於公同共有人間之權利義務不可分性，應由繼承出租人地 位之所有出租人一併提出申請，並經是否符合減租條例第19 條第1項各款事由之判斷，始具有出租人適格。又依減租條 例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未 規定者，依土地法及其他法律之規定。」所稱「其他法律」 ，包括民法之規定在內。至於減租條例第6條第1項有關耕地 租約以書面為之，租約之訂定、變更、終止或換訂，應由出 租人會同承租人申請登記，暨依同條第2項規定授權訂定之 舊臺灣省租約登記辦法、新臺灣省租約登記辦法及臺南市耕 地租約登記辦法等規定，係為保護佃農及謀舉證上便利而設 ，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能 生效；行政機關依減租條例相關規定所為租約登記，係屬行 政上之監督，並無確定實體法律關係之效力。另債之內容變 更，有僅發生不失同一性之債之變更者，亦得為債之更改， 即使舊債關係消滅而成立新債關係。以契約為債之變更時， 究為不失同一性之內容變更，抑為更改，應依當事人之意思 及變更之經濟的意義定之，倘於債之內容之給付發生重要部 分之變更，依一般交易觀念已失債之同一性者，為債之要素 有變更，即應認為債之更改（最高法院86年度台上字第2753 號民事判決意旨參照）。
⑵查系爭租約於38年訂定，其租賃之耕地為西勢段222-2地號土
地1筆，出租人為許再興，承租人為楊丁玉（後由其子楊信 用繼承），此有原始租約在卷可稽（訴願卷第213頁最底層 ）。嗣歷經農地重劃、土地分割、出租人及承租人死亡後繼 承等更迭，於77年10月8日由承租人即參加人楊人聰、楊榮 福2人會同出租人許盛三郎、許嘉明、許富雄、許嘉庚、許 利貞等5人，以「承租人死亡」、「農地重劃」、「承租人 變更」為原因，提出租約變更登記之申請（本院卷第137頁 ），經永康鄉公所審核該申請書附繳證件之耕作能力證明書 、系爭租約、農地重劃土地所有人原有土地與新分配土地對 照清冊、土地登記簿謄本、繼承系統表、遺產分割繼承協議 書、戶籍謄本等資料，於申請書之摘要欄記載：「原載：西 勢段222-2地號，出租人許再亨（註：誤繕，應為許再興） ，承租人楊信用」「農地重劃變更：西勢段1715地號，出租 人許再亨，承租人楊人聰、楊榮福。西勢段1714地號，出租 人許盛三郎，承租人楊人聰、楊榮福」「逕為分割變更：西 勢段1715、1715-1地號，出租人許嘉明、許富雄、許嘉庚、 許利貞，承租人楊人聰、楊榮福。西勢段1714、1714-1地號 ，出租人許盛三郎，承租人楊人聰、楊榮福」，並准予變更 系爭租約內容（本院卷第135至139頁），足見系爭租約之原 耕地僅為西勢段222-2地號1筆，經農地重劃後分為西勢段17 14、1715地號等2筆土地，分別由許盛三郎、許再亨繼承； 原耕地再經逕為分割為4筆地號，其中西勢段1714 、1714-1 地號（即系爭耕地）為許盛三郎所有，西勢段1715、1715-1 地號則為許再亨之繼承人許嘉明、許富雄、許嘉庚、許利貞 等4人共有。又綜觀前開申請變更登記之原因及所附繳之證 件，該申請書摘要欄中有關出租人之記載，僅係以農地重劃 及土地逕為分割後之所有權狀況為據，並非出租人許盛三郎 、許再亨暨其子許嘉明等4人業與承租人即參加人楊人聰、 楊榮福就各該筆分割後土地達成另訂租約之合意，亦非該等 出租人彼此間就系爭租約另訂有關耕地租佃之分管契約。準 此可知，系爭租約上開變更登記，乃原耕地經重劃、分割後 之地號變更，及原出租人（許再興）、原承租人（楊信用） 死亡後，依法律規定由其等繼承人分別繼承租賃關係之「出 租人」及「承租人」地位，依其性質仍屬同一租賃關係，依 前開規定及說明，僅發生不失同一性之債之變更，自非成立 另一新租約。其後於87年間，西勢段1714、1715地號土地位 於都市計畫道路用地，經改制前臺南縣政府徵收，分別由許 盛三郎及許嘉明等4人領取土地地價補償費，並由參加人2人 領取地上物補償費（本院卷第141至149頁）。93年間許盛三 郎（更名為許盛）死亡，由原告繼承取得系爭耕地出租人地
位，且於92年、94年、100年間許嘉明等4人對於西勢段1715 -1地號出租人地位分別由其配偶或子女繼承取得（本院卷第 94、96、101至105頁）。是系爭租約之「出租人」，現由原 告及訴外人許曾月娥等8人因繼承而取得，彼此間仍具有公 同共有關係，洵堪認定。依前述說明，減租條例第19條第1 項所謂得收回自耕之「出租人」，乃系爭租約之原出租人許 再興，或依法繼承原出租人之所有繼承人共同為之。觀原告 所提本件申請書（本院卷第193頁）暨檢附之出租人自任耕 作切結書（處分卷第25頁），僅有原告之簽章，顯未經其他 因繼承而公同共有出租人地位之訴外人許曾月娥等8人同意 ，則就收回租地一事，原告自始不具出租人地位，其出租人 既不適格，所請於法無據。至被告所舉行政院43年函令，其 性質為行政函釋，對本院本無拘束力，且其所稱「出租人申 請收回自耕或承租人申請繼續承租時，應以一張租約內所載 之全部耕地為單位，不得在一張租約內為一部分之申請」（ 處分卷第63頁），係在說明續訂三七五耕地租約，須以原租 約之耕地全部為之，不得為部分耕地之承租，旨在避免耕地 細分，減少土地生產力，於解釋上應係以同一租約內記載多 筆耕地，僅請求將其中1筆耕地收回自耕或續租而言，與本 件系爭租約之租賃標的僅為西勢段222-2地號土地（單一耕 地）之情形有別，上開函釋一部收回自耕或續租之解釋，自 不得於本件援用。從而，被告以原處分駁回原告所請，理由 雖有不同，然結果並無二致，仍應予以維持。
⑶原告雖援引內政部98年5月12日函文，主張系爭租約於109年1 2月31日屆滿租約時，系爭耕地及西勢段1715-1地號土地為 各別所有，自難因原屬同1筆耕地而認不得部分收回自耕， 且基於舉重明輕之法則，系爭租約登記之系爭耕地出租人僅 原告1人，原告自得單獨申請收回自耕云云。惟系爭租約之 原出租人為許再興，原租賃耕地為西勢段222-2地號1筆，於 許再興死亡後，由許盛三郎、許再亨共同繼承而為「公同共 有關係」，彼此間之權利義務關係具有不可分性，現由原告 及許曾月娥等8人分別自許盛三郎、許嘉明等4人繼承之，渠 等間仍維持公同共有關係，已如上述。又原耕地西勢段222- 2地號土地經重劃、分割後為數筆土地，其土地所有權與系 爭租約之租賃關係，二者為不同財產權概念，不得以土地經 重劃、分割而逕認其地上租賃關係亦隨同分管，故不論各出 租人對於土地之所有權為分別所有或共有，對於系爭租約各 出租人間公同共有關係並無影響。至內政部98年5月12日函 文說明：「三、本部81年5月15日台內地字第8173806號函： 『……分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管
契約，……』，係指分別共有耕地之部分出租人申請依耕地三 七五減租條例第19條規定收回時，如於耕地租約期滿前之租 約期間，該耕地已訂有分管契約，自得按其分管部分收回出 租之耕地。」等語（處分卷第151頁），應係指同一份租賃 契約內載明2人以上出租人，出租人依其持份訂有分管契約 ，就其分別共有之耕地，有各自處分、收益之權利，其各人 與承租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租 賃契約而有所不同，故得按其分管部分收回出租之耕地。然 原告及訴外人許曾月娥等8人共同繼承系爭租約之出租人地 位，又各公同共有人之權利，及於公同共有物之全部，故各 共有人無所謂有其應有部分可言，亦不各具獨立之租賃關係 存在，與上開函文所述情形有別，自無適用或類推適用之餘 地。從而，各出租人間之權利義務關係具有不可分性，則於 耕地租約期滿時，出租人是否符合減租條例第19條第1項得 收回租地之要件，自應須全部出租人提出申請並檢附相關文 件予以判斷。原告上揭主張，顯有誤會，不足採信。 ⑷原告又主張系爭租約之耕地由1筆分成為數筆後，已就各筆分 別約定出租人及租額，且繳租方式，原告僅代為收取，自難 認系爭租約不可分云云。但查：
①系爭租約之租賃關係為財產權，屬原出租人許再興遺產之一 ，於繼承人有數人且未辦理分割前，各繼承人對於系爭租約 之出租人地位為公同共有，原告如欲行使系爭租約有關出租 人之權利，應須全體出租人同意，或辦理共有物分割為分別 共有、訂定分管契約，始得為之，而依法律規定發生之農地 重劃、地籍分割、繼承等原因，均無礙於系爭租約出租人地 位公同共有關係之存續，是系爭租約之出租人，現仍由原告 及訴外人許曾月娥等8人公同共有，業經本院審認如上。又 上開承租人會同出租人於77年10月8日所為變更租約登記之 申請，係因原承租人死亡、農地重劃、承租人變更等事由， 為使系爭租約內容符合實際情形而辦理變更，且就該申請書 附繳證件觀之（本院卷第137頁），核無出租人與承租人合 意變更租約內容之契約書或協議書，無從證明雙方就租賃耕 地有分管或租額分割之協議存在。而改制前永康鄉公所對於 上開申請案，僅形式審查附繳證件內容，准予辦理變更地號 、出租人及承租人繼承登記，並將轉載內容浮貼於系爭租約 上（訴願卷第213頁），迄今系爭租約歷次變更登記除地號 異動外，其餘均為出租人及承租人繼承變更登記（訴願卷第 213至218頁），原告亦陳明：77年申請書及系爭租約副本上 所記載之「租額」，均為公所承辦人員所填載，並非出租人 與承租人另有約定等語（本院卷第338頁），足見系爭租約
縱歷經數次出租人、承租人之繼承變更登記，仍不失同一性 ，不發生債之內容更改，該租約當事人仍為原出租人、原承 租人之繼承人全體。至系爭租約浮貼記載之耕地分管、租額 分割等事項，因查無證據證明原出租人許再興及其繼承人有 與承租人及其繼承人另為協議或調處，故該浮貼所載內容僅 係行政管理之便所為之註記而已，自難據以為對原告有利認 定之憑據。
②系爭租約之全體出租人既未經共有物分割、簽訂分管契約， 迄今仍為公同共有租賃關係，基於公同共有人間之權利義務 不可分性，全體出租人對該耕地之租額均有收取權，復經參 加人陳明：到108、109年，2筆土地地租共同計算租金每年 繳租320台斤，40多年並無改變，都是一起繳租等語（本院 卷第435頁），並提出自48年起迄今之收租證明為憑（本院 卷第401至415頁），應堪信實。原告雖提出其於110年9月28 日受訴外人許曾月娥等8人委託收取西勢段1715-1地號耕地 租額之聲明書（本院卷第47頁），惟此僅為出租人內部就租 額收取方式之協議，對於渠等公同共有出租人地位不生影響 。倘原告欲變更系爭租約之耕地分管、租額分割等事項而為 債之更改，應須當事人即全體出租人及承租人間相互同意， 使成立新租賃關係之契約而消滅舊租賃關係之系爭租約，始 克成立。是原告上述主張，均無理由。
七、綜上所述，原處分、訴願決定援引行政院43年函令部分，雖 有違誤，然其駁回之結果並無二致，仍應予以維持。原告訴 請撤銷訴願決定及原處分，及請求判准如其訴之聲明第2項 ，均無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確 ，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，均 核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
八、結論︰原告之訴無理由。
中 華 民 國 111 年 6 月 14 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 6 月 14 日
書記官 陳 嬿 如