高雄高等行政法院判決
110年度訴字第315號
民國111年6月9日辯論終結
原 告 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社
代 表 人 吳建楚
被 告 高雄市政府交通局
代 表 人 張淑娟
訴訟代理人 李啟清
錢宜玲
蘇暐智
上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國110年7
月5日高市府法訴字第11030489900號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠緣原告於民國109年2月14日召開第7屆第77次理事會，決議通 過訴外人謝素秋、江惠民、黃順龍、楊名浩等4人申請入社 ，並遞補出社社員許正誠、馬世傑、王任弘、陳漢昇等4人 牌照缺額之議案後，於同日分別報請高雄市政府社會局（下 稱社會局）及被告備查，經社會局以109年2月15日高市社人 團字第10931191100號函同意備查。另被告審查後，以109年 3月5日高市交運監字第10932221300號函（下稱被告109年3 月5日處分）通知原告如下：謝素秋、江惠民、黃順龍等人 先予同意備查入社遞補牌照缺額，惟楊名浩遞補之陳漢昇牌 照缺額，因陳漢昇入社後至101年1月6日未領有牌照即辦理 退社，未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，被告爰核認無法 適用行為時高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業 要點（下稱91年遞補作業要點）第4點規定，重新起算10年 遞補期限；而陳漢昇於90年12月25日遞補之出社社員吳浩源 ，依91年遞補作業要點第4點規定，吳浩源牌照缺額遞補期 限為100年12月24日，爰牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷， 無法再被遞補。原告不服，提起訴願，經高雄市政府110年2 月17日高市府法訴字第11030131400號訴願決定（下稱高市1 10年2月17日訴願決定）將被告109年3月5日處分關於陳漢昇 牌照缺額遞補部分撤銷，由被告於2個月內另為處分。案經
被告重新審酌，以110年3月18日高市交運監字第1103298210 0號函（下稱甲處分）略以：原告已另於第8屆第22次理事會 議同意楊名浩入社遞補湯雲傑牌照缺額，並已完成遞補缺額 程序，領取牌照TDK-8715營業中，無法再行申請遞補陳漢昇 牌照缺額。又陳漢昇部分，因其未曾領取計程車牌照，不具 備社員資格，則被告101年1月11日高市交運管字第10130140 700號函（下稱101年1月11日處分）有關陳漢昇牌照缺額遞 補期限部分明顯有誤，係屬違法處分，應予撤銷，則原被遞 補之出社社員吳浩源之牌照缺額已於100年12月24日期限屆 滿，該牌照缺額自期限屆滿次日起即逕行註銷失效，不得再 行請領使用。
㈡原告另於105年11月15日召開第7屆第10次理事會議，會中決 議通過林國欽、陳威宇及王桂國等3人自請退社之議案，並 於同年11月16日分別報請社會局及被告備查。經社會局以10 5年11月25日高市社人團字第10539777400號函同意備查；另 被告審查後，以105年12月6日高市交運監字第10539314600 號函（下稱被告105年12月6日處分）復略以：「說明：……三 、另申請出社社員王桂國牌照未領，營業執照（未領）依法 廢止；……。四、社員出社後其缺額得遞補新社員，期限自社 員自請出社之日（105年11月15日）起10年內為之，逾期逕 行註銷其缺額。……。」等語，經被告重新審酌有關王桂國牌 照缺額遞補期限部分，核認王桂國係於103年3月25日向原告 請求入社，原告遲至105年5月6日第7屆第2次理事會議始審 議通過王桂國入社遞補巫淑美牌照缺額案，拖延2年餘未辦 仍持王桂國103年入社資料提報申請，雖經被告105年5月16 日高市交運監字第10533564400號函（下稱105年5月16日函 ）復同意備查，又於105年11月15日召開第7屆第10次理事會 議決議通過王桂國自請退社案。然王桂國入社後無法申領牌 照，即不具備合作社社員資格，未完成巫淑美牌照缺額遞補 程序，無法適用行為時高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞 補審查要點（下稱101年遞補審查要點）第5點及第6點規定 ，故被告105年12月6日處分有誤，即以110年3月18日高市交 運監字第11033133900號函（下稱乙處分）予以撤銷，而巫 淑美牌照缺額自期限屆滿之次日起即逕行註銷失效，不得再 行請領使用。
㈢原告不服甲乙處分，提起訴願，經高雄市政府110年7月5日高 市府法訴字第11030489900號訴願決定駁回（另訴願不受理 訴外人王清正部分，非在本件審理範圍內），原告仍不服， 遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈高市110年2月17日訴願決定書理由六.意旨略以：依計程車 運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辧法）、行為時汽車 運輸業管理規則（下稱管理規則）、行為時高雄市計程車 運輸合作社設置管理自治條例（下稱行為時自治條例）及 歷年相關高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點（下 稱遞補要點）等規定，計程車運輸合作社之新社員必須自 購1部車輛，並申領計程車牌照，方具備合作社社員資格 及完成計程車牌照缺額遞補程序，始可重新起算10年遞補 時效期限；若牌照缺額遞補期限，未於除名或社員出社之 日起10年內遞補之，逾期逕行註銷等語，顯係違法錯誤。 析述如下：
⑴社員資格部分，因行為時自治條例已自然失效，不得作 為本件原處分依據：
A.行為時自治條例第5條第1項「強制社員出社」規定， 涉及社員身分變動等重大權利義務事項，依中央法規 標準法第5條及第6條規定，不得僅以自治條例訂定， 且也逾越地方制度法第26條第3項之處罰權限，更牴 觸管理辧法第13條（如下述）及合作社法第26、27、 28條等規定，應屬無效。
B.管理辦法自93年8月9日發布施行後，就社員申請入社 資格條件僅於第13條規定有3款資格條件，與行為時 自治條例第2條第1項共5款之資格條件相較，更為放 寬，其中管理辧法第13條已排除須年齡25歲以上及社 員必須自備1輛車輛之條件。雖然管理辧法第20條有 「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社 員自備，每1社員以1輛為限。」之規定，然就規範目 的而論，管理辦法第13條係計程車運輸合作社為審查 申請入社社員是否已具備可經由訓練獲得專業能力或 資格，此與管理辦法第20條係為確保車輛產權，且避 免社員因購買多輛車致生經營小型車行之管理困難， 及避免合作社購車出租給社員與計程車客運業車行利 益衝突，故以1人最多1輛車為限制之營運與管理目的 ，兩者有所差別。且可從管理辦法將第13條規範於「 第三章社員」，第20條規範於「第四章營運與管理」 ，分出兩者規範目的之差異。然行為時自治條例第2 條第1項第5款本應與入社資格無關，卻誤將管理辧法 中「社員必須自備車輛，每1社員1車為限」置於入社 資格條件中，顯將計程車運輸合作社社員之「執業條 件」誤認為「入社資格」，係屬有誤。
C.況依行為時自治條例第1條規定，該自治條例係依據 計程車運輸合作社設置管理要點（下稱已廢止管理要 點）第19點規定所制定，然該管理要點既已於93年9 月8日（原告誤繕為8月9日）廢止，則行為時自治條 例即失其依據，依法不待公告廢止自然失效，不得再 作為剝奪及限制人民侵益處分之依據。
⑵歷年相關遞補要點訂定「牌照缺額遞補」之時效制度及 「逾期逕行註銷」之制裁性規定，缺乏法律授權，更有 違絕對法律保留原則：
A.行政程序法施行後，歷年相關遞補要點僅屬行政程序 法第159條第2項第1款之「行政規則」，無須法律直 接授權依據，不具法規命令之性質，對於法院並無拘 束力。
B.況自87年11月20日發布施行高雄市計程車運輸合作社 社員遞補作業要點以來，歷經多次修正，但都是規定 新申請加入社員經合作社理事會決議通過為社員，並 符合管理辦法第13條規定執業資格條件，即具有社員 身份權；再經陳報社會局備查，並經被告審查同意遞 補缺額後，即完成遞補缺額程序。倘若社員入社未自 購1輛車登領牌照開業，即自請退社，可遞補新社員 並重新起算10年遞補時效期限，亦已行之有年，此可 由原告找到90年10月8日至106年4月7日，有出社社員 未登領牌照，其缺額仍可遞補新社員之案例公文可稽 （本院卷1第129-141頁）。且依91年遞補作業要點第 3點及101年遞補審查要點第5點規定可知，新社員遞 補入社後未購1輛車登領牌照開業，即自請出社者， 因未登領牌照，即無車輛牌照號牌2面可收回之常理 ，故規範由公路監理機關「負責」收回已登領牌照之 社員車牌牌照，而非由原告負責強制收回該社員車輛 牌照之規定，更非規範「牌照缺額遞補10年時效期限 」規定。
C.且相關管理辧法及行為時自治條例等規定，亦無明確 規定新社員入社後須何時期限內自購1輛車登領牌照 開業，始具備社員身份權並完成遞補缺額程序。然91 年遞補作業要點第4點及101年遞補審查要點第6點， 在未經法律具體明確授權下，逕行訂定對於出社社員 牌照缺額，以10年為遞補期限，若未能遵期招募新社 員遞補出社社員牌照缺額，將予以永遠剝奪註銷牌照 缺額權利，涉及人民工作權及財產權及營業自由之限 制，卻僅以無正當基礎之行政規則而非「法律」規定
，增加法律所無之限制並侵害或限制人民重大權利之 行為，有違絕對法律保留原則，不符憲法第23條規定 意旨，亦與憲法第145條第2項：「合作事業應受國家 之獎勵與扶助」之基本國策主旨相違。況依行政程序 法第174條之1規定，上揭遞補要點既無法律授權規定 ，即已失效，不得再為援用。是被告未查，據之限期 並以此註銷牌照缺額，有害於人民工作權保障，故原 處分違反禁止恣意原則，而有逾越裁量之違法，應予 撤銷。
⒉被告101年1月11日處分、105年12月6日處分無誤： ⑴被告101年1月11日及105年12月6日函文內容，係屬行政 機關單方就此公法上具體事件所為，授予相對人即原告 就前社員「陳漢昇」「王桂國」此二人之缺額，得以新 社員予以遞補之權利（時效利益），以及表明其各自遞 補之期限之公法上決定，並已對外發生法律效果，自屬 (授益)行政處分，此觀原訴願決定亦謂上開二函係屬「 違法之『處分』」自明。而就此二處分，原告對之產生合 理之信賴，而做了一些處置規劃業務安排遞補牌照缺額 時程，已經投資了金錢、心力並付諸實施，產生正當合 理之信賴表現，卻因被告違法恣意、逾越裁量權限之原 處分，致使原告遭受不可預計的牌照缺額財產權信賴利 益損失，在原告為善意，且信賴利益大於公益下，自可 主張本件有信賴保護利益。
⑵被告違背行政程序法第121條第1項2年除斥期限、行政罰 法3年時效期限等限制，而屬違法應予撤銷。依107年7 月31日高市交運監字第10737698100號函文內容，可知 被告於107年7月31日處分原告前社員陳禎德、吳宥慶、 陳金輝時，即已知曉本件陳漢昇、王桂國有基於相同原 因事實作成之違法授益行政處分之撤銷原因；惟被告遲 於2年7個月17天（計算式110年3月18日－107年7月31日= 2年7個月17天），才於110年3月18日以原處分撤銷陳漢 昇、王桂國之違法授益行政處分，自已逾2年之除斥期 間。又被告在事隔18年3個月對陳漢昇、4年3個月對王 桂國，以同一事由處分，不論是屬管制性不利行政處分 或裁罰性行政處分，參照最高行政法院101年度6月份第 1次庭長法官聯席會議決議，應類推適用行政罰裁處之3 年時效期限。
⑶被告101年1月11日處分與109年3月5日處分互有關聯，則 在先前被告101年1月11日合法授益處分未被撤銷前，於 事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於後續程序作
成之被告109年3月5日侵益處分即具有拘束力，以避免 兩相矛盾之行政處分同時出現，防範被告藉新作處分之 便，規避撤銷與廢止授益處分之要件規定目的，而為更 不利於原告的決定，準此，本件有「行政處分之跨程序 拘束力」。且自87年至106年止，有近50例與原告相同 之案例，被告未就此有利於原告情事予以參酌，有違行 政程序法第9條、第36條利益衡平原則等規定。 ㈡聲明︰
⒈甲乙處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應回復原告所屬之出社社員陳漢昇自109年3月5日至11 1年1月11日，共計1年10個月6天之牌照缺額遞補期間。 ⒊被告應回復原告所屬之出社社員王桂國自110年3月18日至1 15年12月6日，共計5年8個月18天之牌照缺額遞補時效期 間。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈計程車運輸合作社之社員，須符合「自購1部車輛」及「營 業車輛牌照」等要件：
⑴計程車牌照係採限量發行，而計程車運輸合作社為客運 服務業，其社員所需營業之車輛係由社員自備，計程車 運輸合作社為社員請領計程車牌照為其主要業務之一， 故計程車運輸合作社本身並無車額（即牌照缺額），計 程車牌照係發放予合作社社員，為合作社社員所有，惟 當合作社社員有管理辦法第18條第2項規定之情形，其 計程車牌照遭監理機關註銷時，因公路法及管理辦法並 無計程車運輸合作社於其社員之計程車牌照遭註銷後得 申請遞補牌照缺額之相關規定，為使合作社不致因社員 退社、除名而規模縮減，衍生經營管理問題，爰允許合 作社得於各該管公路主管機關規定時間內招募或爭取適 格駕駛人入社。
⑵交通部及內政部為多元化輔導計程車客運業健全發展， 增加從業人員經營方式之選擇，促進組織化管理，特本 於各自職權訂頒已廢止管理要點。原高雄市政府為輔導 與管理其轄區內計程車運輸合作社之申設與運作，特依 已廢止管理要點第19點規定，制定行為時自治條例，續 為輔導原高雄市計程車運輸合作社健全發展，維持其經 營規模，並為協助所屬機關辦理審查計程車運輸合作社 社員出缺牌照遞補事宜，於89年3月14日訂定「高雄市 計程車運輸合作社社員遞補作業要點」，嗣於91年12月 12日修正為91年遞補作業要點，縣市合併改制後，因行
為時自治條例及91年遞補作業要點仍有繼續適用之必要 ，爰依地方制度法第87條之2規定，以99年12月25日高 市府四維法秘字第0990078115號公告繼續適用2年，2年 期限屆滿前，新訂101年遞補審查要點，至於行為時自 治條例則於101年12月24日自動失效。
⑶則依行為時自治條例第2條第1項第5款規定，計程車運輸 合作社之社員，應具備之資格包括須自備車輛，並以1 車為限，此規定亦合於管理辦法第20條文義。又按公路 法第79條授權訂定之管理規則第94條第2項規定，參加 計程車運輸合作社之社員申領牌照，應在核發牌照前繳 驗包含「購車證明或車輛讓渡書」在內之文件，足證社 員需先購置車輛，始可申領牌照。基上，身為計程車運 輸合作社之社員，除須符合「自購1部車輛」之要件外 ，尚須具有「營業車輛牌照」。
⑷則陳漢昇、王桂國等2人未曾領取計程車牌照即分別由原 告於101年1月4日、105年11月16日函報退社，並未完成 車輛登檢領取牌照遞補程序，則陳漢昇、王桂國等2人 自始即未合法遞補吳浩源、巫淑美等2人之牌照缺額， 自無從再由陳漢昇、王桂國等2人將該等牌照缺額轉由 他人遞補，該等牌照缺額遞補期限亦無法適用101年遞 補審查要點第6點分別自陳漢昇、王桂國等2人退社時重 新起算10年；又吳浩源、巫淑美等2人係分別於90年12 月25日、98年1月7日退社，其等牌照缺額遞補期限，依 91年遞補作業要點第4點規定，分別於100年12月24日、 108年1月6日屆期，是被告核認該等牌照缺額已逾期未 遞補逕行註銷，無法再被遞補，於法應無不合。 ⒉原告對被告101年1月11日、105年12月6日函無信賴保護原 則適用：
⑴被告101年1月11日函及105年12月6日函僅係就原告當時 所報社員已經出社之事實准予備查，並未直接發生任何 法律效果，並非行政處分。因有關新增社員能否合法遞 補入社之相關事宜，例如牌照缺額遞補期限之起迄期間 為何、是否有在期限內申請遞補等，均須俟合作社向被 告申請遞補牌照缺額，並經被告實際就個案所提申請之 文件、資格等要件實核後為准駁之意思表示時，始發生 法律效果。故被告101年1月11日函及105年12月6日函僅 係就原告申辦社員出社案予以備查，該函雖載有社員因 出社而發生牌照缺額遞補之起迄日期，惟該文義僅為告 知提醒，因原告尚未向被告申請遞補缺額，此部分之記 載對原告並不發生法律效果，未具法效性，自不屬行政
處分。
⑵被告101年1月11日函及105年12月6日函有關遞補期間之 告知提醒既非行政處分，本即無從作為信賴基礎，與行 政程序法第117條及第119條規定不符，又本件亦無涉於 法規之變更，尚無信賴基礎存在，不應適用信賴保護原 則。
⒊被告援用遞補牌照審查相關規定之合法性：
⑴91年遞補作業要點及101年遞補審查要點乃高雄市政府基 於輔導計程車運輸合作社健全發展，為審查設籍之計程 車運輸合作社社員因「除名」或「自請出社」而出缺新 增社員牌照遞補，參照管理辦法及行為時自治條例之相 關規定，依職權就計程車合作社所設計之牌照缺額遞補 制度，並未違反法律保留原則。其次，公路法第56條第 2項將設置、經營計程車運輸合作社所需之基本規範委 由行政機關擬定，交通部與內政部為此就合作社籌設程 序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等 事項訂定管理辦法；至於計程車運輸合作社陸續設立以 後，地方主管機關(如高雄市政府)因轄屬下級機關(如 被告)執行管理辦法所遭遇到的各種問題，則留待其本 於行政之積極性、公益性及專業性，依職權擬定更細部 之具體規範，以便進行管制或問題處理。此等因實際執 行法規可能衍生之細節性、技術性之次要事項極多，如 本件所涉及之「牌照缺額遞補制度」，並無須由法律或 法規命令規範之，這也完全符合層級化法律保留原則， 此有高雄高等行政法院109年度訴字第354號判決意旨可 參。因此被告註銷原告出社社員之牌照缺額，並非係因 原告有何違反行政法上義務之情事，而係因其逾越遞補 期限，為回歸公路法第39條之1及管理辦法第18條之規 範內容，故註銷牌照缺額，使之不得再行遞補而已，非 屬裁罰性處分，自不適用行政罰法第27條所訂之3年裁 處權期限規定。
⑵原告社員於110年辦理出入社次數頻繁約70次且遞補期間 為10年，相關社員是否有相同得撤銷之情形，皆需逐案 搜尋查對後始得確認。是以，被告仍需搜尋相關檔案資 料後方能查得原告出社社員陳漢昇、王桂國未實際領取 牌照，未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，爰所遞補吳 浩源、巫淑美牌照缺額已逾期應逕行註銷，後續作成原 處分。是自難以被告107年7月31日高市交運監字第1073 7698100號函即認被告「知」原告出社社員陳漢昇、王 桂國有未實際領取牌照，未完成車輛登檢領取牌照遞補
程序之情事，而可作為行政程序法第121條2年除斥期間 之起算點。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
㈠被告有無本件事務權限？
㈡高雄市政府訂定之91年遞補作業要點及101年遞補審查要點是 否違反法律保留原則？
㈢被告以原告逾期未完成遞補程序為由，以甲乙處分註銷原告 原出社社員陳漢昇及王桂國等2人之牌照缺額，是否有據？五、本院的判斷︰
㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷 ，並有原告105年5月6日第7屆第2次理事會議紀錄（原處分 卷第109頁）、105年11月15日第7屆第10次理事會議紀錄（ 原處分卷第83頁）、105年11月16日亞太計合字第105034號 函（原處分卷第82頁）、109年2月14日第7屆第77次理事會 議紀錄（原處分卷第27-28頁）、原告109年2月14日亞太計 合字第109106號函（原處分卷第26頁）、社會局105年11月2 5日高市社人團字第10539777400號同意備查函（訴願乙卷第 239頁）、被告101年1月11日函（本院卷1第105頁）、105年 5月16日函（本院卷1第125-126頁）、105年12月6日函（本 院卷1第127頁）、109年3月5日處分（本院卷1第99-102頁） 、甲處分（本院卷1第47-49頁）、乙處分（本院卷1第51-53 頁）、高市110年2月17日訴願決定書（本院卷1第109-124頁 ）及110年7月5日訴願決定書（本院卷1第57-91頁）附卷可 稽，堪予認定。
㈡被告具有本件事務權限：
⒈應適用之法令：
⑴公路法第3條：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通 部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」
⑵地方制度法第18條第1款第2目、第13款、第25條：「下 列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事 項如下：……（二）直轄市組織之設立及管理。……十三、 其他依法律賦予之事項。」「直轄市、縣（市）、鄉（ 鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權， 制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各 該行政機關公布者，稱自治條例；……。」
⑶管理辦法第5條第2項：「本辦法之公路主管機關，在直 轄市為直轄市政府……。」
⑷高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第20
款：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組 織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規 程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定 機關職掌。」「本府設下列各局、處、委員會：……二十 、交通局。」
⑸被告組織規程（本院卷2第5-7頁）第3條第5款、第12條 ：「本局設下列各科、中心、室，分別掌理下列事項： ……五、運輸監理科：大眾捷運、船舶及其他運輸系統辦 理初勘及會辦履勘、經營績效評鑑、合格行車人員核定 作業、運價核定作業、財物及會計檢查、系統設備養護 管理之監督、行車安全監理及附屬事業經營管理之監督 等事項。」「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表 由本局擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定， 報請高雄市政府備查。」而被告分層負責明細表甲表（ 本院卷2第13-14頁）及乙表（本院卷2第18-19頁）：「 承辦單位：運輸監理科。工作項目及內容：……二、計程 車運輸業管理。」「承辦單位：運輸監理科。工作項目 及內容：……二、計程車運輸業管理：……4、計程車運輸 合作社申請籌設及核准經營。5、計程車運輸合作社異 動登記、裁罰執行。6、計程車運輸合作社裁罰之訴願 答辯、行政訴訟。……。」
⒉司法院釋字第498號及第527號解釋業已明揭：「地方自治 為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之 功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首 長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別 綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職 權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之 關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治 事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當 與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內， 享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地 方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織 權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及 其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所 擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法 第28條第3款、第54條及第62條所明定。」可知地方自治 團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自 我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規 劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分 派及執行。
⒊依上開高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項 第20款、被告組織規程第3條、第12條及被告分層負責明 細表等組織法之規定，被告具有處理本件高雄市計程車運 輸合作社社員牌照遞補相關事務之權限，先予敘明。 ㈢高雄市政府訂定之101年遞補審查要點（91年遞補作業要點） 並無違法律保留原則，應可適用：
⒈應適用之法令：
⑴公路法第39條之1第1項、第56條第2項：「計程車牌照應 依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」「計 程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核 准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最 低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管 理辦法，由交通部會同內政部定之。」
⑵管理辦法第1條、第13條、第18條：「本辦法依據公路法 （以下簡稱本法）第56條第2項規定訂定之。」「申請 加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：一、設籍 組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執 業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、 持有有效職業駕駛執照者。」「（第1項）未領有汽車 運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照 及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記 證，向該管公路主管機關申請。（第2項）前項社員有 下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷 其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一 者。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具 備資格之一者。五、自請退社。」
⑶101年遞補審查要點第3點、第4點、第6點：「本市各計 程車運輸合作社因其社員經本府社會局核備除名或社員 自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向本府交通 局請領牌照以遞補該缺額。……。」「遞補之新社員資格 、入社程序、領照等相關事項，依計程車運輸合作社設 置管理辦法及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條 例等相關規定辦理。」「牌照缺額遞補期限，自本府社 會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之，逾 期未遞補者，由本府交通局逕行註銷之。」
⑷91年遞補作業要點第2點、第4點：「高雄市各計程車運 輸合作社之社員，經除名或自請出社時，所屬運輸合作 社得提報新增社員准予請領牌照以遞補該除名或出社社 員原牌照缺額。但領有個人經營計程車客運業營業執照 之社員除名或出社，其牌照缺額不得遞補。」「牌照缺
額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員出社之日起 10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員資格、入 社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置管理 要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定 辦理。」
⑸交通部108年6月10日交路字第1080011807號函：「說明 ：……二、有關合作社填充社員之起算日期疑義一節：…… （二）申請加入計程車運輸合作社為社員者，倘有前揭 辦法第18條2項所列各款死亡、除名、喪失本辦法第13 條資格之一、自請退社等社員時，公路主管機關除應廢 止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照外，並 依同辦法第22條第2項規定通知合作社及合作社主管機 關，爰合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對 社員廢照及註銷牌照之日起算。」
⒉依公路法第39條之1第1項規定（87年1月14日增訂）意旨， 立法者欲藉由限量發行牌照政策以抑制計程車無限成長， 保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通 及社會治安繼續惡化，故規定「應依照縣、市人口及使用 道路面積成長比例」，發放計程車牌照。另依公路法第56 條第2項規定意旨，計程車客運服務業得以合作社組織經 營之。又交通部會同內政部依公路法第56條第2項後段之 授權，為規範合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備 之要件、社員資格條件等事項，訂有管理辦法。依管理辦 法第18條第2項第4款意旨，合作社社員如有喪失同辦法第 13條應具備資格之一情事，公路主管機關即應註銷其營業 車輛牌照，合作社所屬之牌照即因註銷而喪失，並無合作 社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定。而改制前 高雄市政府為輔導與管理轄區內計程車運輸合作社之申設 與運作，另訂有行為時自治條例。
⒊改制前高雄市政府為因應上開公路法第39條之1施行，並考 量計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致 合作社規模縮減、營運困難等不良結果，為輔導合作社健 全發展，維持其經營規模，設計給予寬限期由新入社社員 遞補出社社員牌照之制度，遂於87年訂定「高雄市計程車 運輸合作社社員遞補作業要點」嗣於89年3月14日修正公 告（本院卷1第95-96頁）第2點：「本市計程車運輸合作 社之社員，經所屬運輸合作社除名或自87年1月16日起自 請出社者，其缺額得遞補新社員。……。」第4點：「（第1 項）遞補新社員之期限，自本府社會局核備除名或社員出 社之日起3個月遞補之，無法於期限內遞補者，得於期限
屆滿前向公路監理機申請展延1次以3個月為限，逾期逕行 註銷該缺額。……。」上開89年高雄市計程車運輸合作社社 員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年遞 補作業要點（本院卷1第97頁），於第4點第1項明定將牌 照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則逕行註銷牌照缺 額。嗣高雄縣、市合併後，復訂定101年遞補審查要點（ 本院卷1第103頁），則於第6點規定計程車牌照缺額遞補 期限為10年，逾期未遞補者，由被告逕行註銷之，另於第 4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項 ，悉依管理辦法及行為時自治條例規定辦理（89年高雄市 計程車運輸合作社社員遞補作業要點第4點第2項、91年遞 補作業要點第4點第2項亦有相同規定）。由此可知，101 年遞補審查要點乃高雄市政府基於輔導計程車運輸合作社 健全發展，為審查設籍之計程車運輸合作社社員出缺新增 社員牌照遞補，參照管理辦法及行為時自治條例之相關規 定，依職權就計程車合作社所設計之牌照缺額遞補制度， 核屬執行計程車牌照管理之細節性、技術性之次要事項， 依司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體 系，自得由主管機關發布命令為必要之規範，而不須以法 律規定或基於法律授權訂定。再者，依法規命令性質之管