臺北高等行政法院判決
110年度訴更一字第4號
111年5月12日辯論終結
原 告 台灣電力股份有限公司
代 表 人 曾文生
訴訟代理人 吳文琳 律師
崔瀞文 律師
輔助參加人 經濟部
代 表 人 王美花
訴訟代理人 邱國勳
被 告 行政院原子能委員會
代 表 人 謝曉星
訴訟代理人 黃慧婷 律師
上列當事人間放射性物料管理法事件，原告不服行政院中華民國
106年7月6日院臺訴字第1060179129號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決後，經最高行政法院109年12月10日109年度判字第64
2號將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告代表人原為楊偉甫，訴訟進行中，原告代表人變更 為曾文生，茲據原告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、原告為低放射性廢棄物產生者，亦為低放射性廢棄物最終處 置設施場址設置條例（下稱場址條例）主辦機關即輔助參加 人（下稱參加人）會商被告後所指定之低放射性廢棄物處置 設施選址作業者（下稱選址作業者）。原告前依放射性物料 管理法（下稱物管法）第29條第1項及同法施行細則第36條 第1項規定，向被告提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書 （修訂二版）」（下稱101年修訂二版最終處置計畫），預 訂於民國105年3月完成低放射性廢棄物最終處置場址選址作 業，經被告於101年5月4日核定。
㈡、嗣參加人依場址條例辦理潛在場址篩選、建議候選場址遴選 等作業階段後，以101年7月3日經營字第10104604770號公告 「台東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」二處為低放射性廢棄 物最終處置設施建議候選場址，並以101年8月17日經營字第 10104605710號函請金門縣政府、台東縣政府同意接受委託 辦理低放射性廢棄物最終處置場址地方性公民投票選務工作 ，惟經金門縣政府以101年9月26日府民自字第1010062935號 函覆稱：「恐因交通及門檻因素不利推動選址公投」、「烏 坵鄉為該縣○○鄉，人口不及縣總人口1％，如以『縣』公投選址 ，似與住民自決精神相背」、「建議以鄉為範疇及協助改善 該鄉對外交通，藉以提升該鄉在外工作者返鄉參與公共事務 」等語，台東縣政府則以101年10月9日府民自字第10101886 73號函覆稱：因本縣○○段法規訂定並不完備，且經濟部委託 辦理地方性公民投票之內容不明確，另考量辦理地方性公民 投票選務作業事項繁瑣，仍須與選舉委員會協商取得共識， 故本案尚難協助辦理等語。嗣經參加人再以105年5月5日經 營字第10502605640號函第二次函請金門縣政府、台東縣政 府同意接受委託辦理上開選址公投選務工作，仍經金門縣政 府以105年5月18日府民自字第1050034529號函覆同前理由表 示歉難配合辦理等語、台東縣政府以105年7月29日府民自字 第1050134971號函覆該府目前公投法制未備無法協助辦理公 民投票等語。被告另以105年6月22日會物字第1050008805號 函囑請參加人規劃自行辦理地方公投之可行方案，經參加人 以105年7月5日經營字第10500618530號函覆稱經評估無人力 也無能力辦理低放射性廢棄物最終處置場址地方性公投業務 ，且有致公投選務不公之議，故自行辦理有窒礙難行之處等 語。
㈢、嗣被告執行105年度低放射性廢棄物最終處置計畫專案檢查， 認被告於104年5月29日將台東區處溝通小組解除編制，溝通 宣導組織分工不符合101年修訂二版最終處置計畫第11章及 第12章第7節規劃，造成與地方政府及民眾溝通不利、宣傳 效果不彰，無法獲得地方民眾之普遍認同及支持，影響地方 政府辦理地方公投意願，導致後續應辦理之實施環境調查及 環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，均無法如期於 105年3月完成，而有未依物管法第29條第1項後段規定，依 計畫時程切實推動最終處置計畫，且具可歸責性，乃依物管 法第37條規定以105年8月29日會物字第1050012628號裁處書 （下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣(下同)1,000萬元。原 告不服，循序提起行政訴訟，嗣本院以106年度訴字第1242 號判決訴願決定及原處分均撤銷後，被告不服上訴，經最高
行政法院109年度判字第642號判決廢棄，發回本院更為審理 。
三、原告主張略以：
㈠、本件係因參加人於建議候選場址公告期間屆滿後，迄今仍未 依據場址條例第11條第1項規定辦理公投，因地方性公投繫 乎於地方政府是否同意配合辦理，場址條例亦未規定主辦機 關參加人應於何時完成地方性公投，故原告101年修訂二版 最終處置計畫預估於105年3月以前核定場址之計畫時程，因 地方公投無法執行而不再適用。是雖依101年修訂二版最終 處置計畫圖9.1所示固有預計105年3月完成核定場址等任務 之示意圖列，然該圖示係依據「時程規劃」所載內容再以圖 示表列，其中識別碼18，任務名稱「公民投票選出候選場址 」項下之「辦理地方性公民投票」之時程，除該計畫本文已 載明：「本項時程規劃謹遵照主管機關洽商中央選舉委員會 及內政部，依公投法辦理公投作業時間最長僅需17個月之意 見規劃期程，未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整 。」另該計畫圖9.1備註亦載明：「註2：遵照原能會審查意 見縮減為17個月為規劃期程，未來再視主辦機關辦理公投實 際期程配合調整」、「註3：條例未規定公民投票完成至候 選場址核定之期限，公投結果若有二個以上候選場址，經濟 部核定時間暫以2個月估計。」及「註4：行政院核定場址所 需時間，條例亦未規定，暫以0.5個月估計。」可知因公投 辦理時程之不確定性，原告已特別為相關註記，避免因公投 時程之不確定性，而須一再修正計畫時程，徒增勞煩。嗣因 本案訴訟中，被告要求原告修正相關期程，依據上開所述10 1年修訂二版最終處置計畫雖無修改之必要，然原告基於對 被告之尊重，遂於105年6月15日提報修訂之第三版最終處置 計畫（下稱105年修訂三版最終處置計畫），將原告無法掌 控之選址作業時程，與原告得以自行掌控之選定候選場址後 時程分開規劃，另提報修訂各區處溝通小組之人力配置及組 織架構，俾符實際。然被告未同意核定，並於106年11月16 日以原告惡意規避物管法第29條第1項之法定義務及第37條 之罰則為由，再連續加重裁罰原告3,000萬元罰鍰，嗣經法 院撤銷確定在案。本件被告竟以原告未能於105年3月以前「 辦理地方性公民投票」作業及後續相關作業，認違反物管法 第29條第1項規定，顯與該計畫所載文意及場址條例相關規 定不符。
㈡、又物管法第29條固課以原告應依最終處置計畫之計畫時程執行，但就如何選定最終處置場址，物管法則無明文，故被告另訂定場址條例，規定參加人為場址選定之主辦機關。依場址條例第2條、第5條、第6條、第11條第4項規定可知，低放射性廢棄物最終處置設施場址之選址工作及辦理地方性公民投票，均由參加人負責；原告即選址作業者之工作範圍僅限於提供參加人之選址小組有關處置設施選址之資料，並執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，不包括公民投票作業。是場址條例將「低放射性廢棄物最終處置設施場址」之選址工作執行權限，劃歸參加人所有，導致原告有責無權之結果，在參加人無法完成選址工作之情形下，原告將永無可能依計畫時程選定場址，就此應如何因應，並無相關配套措施，方造成法律適用之混亂。以101年修訂二版最終處置計畫為例，選定場址或辦理地方性公投之時程，皆記載於最終處置計畫書之時程規劃，而該等項目之時程，是由參加人全權掌控，其未能依法執行，被告卻以原告未能按照最終處置計畫時程執行，將責任歸責於原告，課處1,000萬元之高額罰鍰，顯然違反行政罰法第7條第1項規定。又依據上開物管法第37條、第29條第1項後段規定可知，被告以物管法第37條為據裁罰原告，自須以其指稱之違章事由，影響最終處置計畫切實推動為必要。原告現已協助選址主辦機關參加人於101年7月完成建議候選場址「台東縣達仁鄉」與「金門縣烏坵鄉」之公告，依據場址條例第11條、第13條至第15條規定，上開公告期間屆滿後必須於台東縣及金門縣辦理地方性公民投票，以確定候選場址，決定候選場址後，方可「實施環境調查與環境影響評估」、「核定場址」等後續程序。換言之，在上開建議候選場址公告後，要確定候選場址，唯一應踐行之法定程序為辦理地方性公投，此屬參加人之權責範圍，與原告無涉。而公投程序未完成，依法即不得進行後續程序，進而導致系爭計畫書無法繼續推動。又為利完成公投程序，參加人數度函請台東縣政府及金門縣政府，辦理地方性公投之選務工作，然皆遭二縣政府以法規不完備、須先進行修法等理由，婉拒辦理，造成迄今無法選定候選場址，可知，地方政府拒絕辦理公投之原因與原告無關，顯不可歸責於原告。㈢、又原告須執行民眾溝通任務之法源為場址條例第6條第2項之規定，而依據場址條例第2條之規定，參加人為此條例之主辦機關，故就執行民眾溝通任務時，原告依法自須聽從參加人之指示。姑不論選址作業之延宕，係因地方政府拒絕配合主辦機關參加人辦理地方性公投及被告未即時修改現行場址條例第11條規定所致，與原告無關，況被告於前審所舉有關被告對原告各年度工作計畫中，原告均會載明台東及金門兩地溝通小組之配置人數，顯見被告早已知悉，而被告對此之審結意見，完全未提及台東及金門之地方溝通人力不足，顯見被告已同意原告各年度工作計畫所載之地方溝通人力配置。至於被告於前審所舉有關系爭處置計畫之102、104、105年度工作計畫審查會議紀錄，均係針對原告低放最終處置專職人力提出意見，104、105年度之審查會議紀錄亦為類似之記載。而低放最終處置專職人力，與台東及金門之地方溝通人力配置無涉，被告將兩者混為一談，混淆鈞聽。況101年修訂二版最終處置計畫，並無低放處置人力人數之記載，此為被告所不爭執，故原告所投入之人力，無論與世界各國相較如何，均無違反計畫書之情事。被告徒憑世界各國之人力，認定原告低放處置人力不足，原告違反承諾配置之人力，殊無足取。再者，原告除有編列地方之溝通小組進行基層溝通外，尚有公司高層陪同參加人之代表拜會具有決策權之當地現政府首長，與地方縣市首長進行溝通協調，進行上下階層分工，可知，原告係以全公司之人力、資源執行民眾溝通作業，身為主辦機關之參加人均無其他意見，被告單以地方溝通小組人數衡量原告投入之人力，顯與事實不符。又原訴願決定認定原告現有人力與計畫書之規劃各區處共約39人不符一節，顯屬誤會。蓋最終處置計畫書固載明各區處共約39人，然處置計畫書早在96年提報被告核定時，係以3個「潛在場址」來規劃3個區處，嗣於99年提送修訂二版時，仍係以3個區處為人力規劃，此觀處置計畫書圖11.1即明。足見，系爭處置計畫書規劃各區處共約39人之人力配置，係以3個區處為前提。原告係按「潛在場址」之人口比例規劃人力。原規劃之「潛在場址」共有3處，分別位在屏東、澎湖及台東。其中屏東人口約89萬人，設置17人之溝通人力。台東縣人口約23萬，不及屏東人口之半數，為確保溝通成效，仍設置11位溝通人力。澎湖縣人口約9萬人、少於台東縣之人口數，然澎湖縣由於離島眾多，民眾溝通難度較高，因此規劃與台東區處相同之人力。3個區處規劃人力共計39人。由此可見，原計畫規劃各區處共約39人，係以3個「潛在場址」為前提。嗣於101年7月參加人公告2處「建議候選場址」為「台東縣達仁鄉」及「金門縣○○鄉」，其當地溝通小組人數自因場址數及場址位置之調整而有不同，此觀參加人於鈞院之陳述即明：「台東溝通小組人力的配置，39人是在97年公告三處潛在場址的時候所規畫的，101年後是公告二處，溝通人力是台電是全公司投入進行溝通作業。」被告猶以過去3處潛在場址之39人規劃人力配置為據，認定各建議候選場址之應配置人力不足，顯已違反處置計畫書圖11.1。況「金門縣○○鄉」被選定為建議候選場址後，原告按金門縣居住之人口僅6萬人，因此規劃7人於金門區處溝通小組，被告並無異議。而被告所稱台東人力不足之違法，實則原告就台東溝通小組之規劃人力，自96年起至104年被告裁罰原告時止，台東區溝通小組除98年因屏東及澎湖兩地確定無法成為「建議候選場址」而撤站，導致新舊外包合約交替而人數減為8人以外，其餘時間，一直均維持原先規劃之11人以上人力。101年原告開始提報下年度之工作計畫予被告核備時起，每年度之工作計畫均載明台東及金門兩地溝通小組之配置人數，被告顯已知悉並同意依照工作計畫為人力配置，被告如今反以原告人數不足為由，認定係造成無法完成公投之原因，實屬無據。又原告為參加人所屬之國營事業，按行政院頒布之「國營事業員額合理化管理作業規定」及參加人頒布之「經濟部所屬事業機構人力進用員額授權及管理規定」所成立之核能後端營運處，其員額受限於上開相關規定，在未獲主管機關參加人核准以前，不得任意增加人員。而參加人亦為選址工作之主辦機關，故原告原編制之溝通專職人力，既係受主辦機關參加人同時亦係主管機關所同意指定為選址作業者，足見，參加人以其對於選址工作之專業，認為原告原編制之專職人力並無不足之情事，被告本應尊重參加人本於權責之專業判斷，而非以與我國情況不同之國外其他國家，斷定原告之專職人力不足。更何況，場址選定之延宕，實係因台東及金門縣政府拒絕辦理地方性公投，其中台東縣政府以法規不完備，拒絕協助辦理公投，金門縣政府則以建議「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」修法為由，拒絕辦理。渠等拒絕辦理公投之理由，皆係因被告未及時修法所致，與原告投入多少人力顯不具因果關係，原告不具可歸責性，被告恣意以與計畫延宕無關之事項，認定原告具有可歸責性，顯有違反不當聯結禁止原則之違法，更遑論被告係基於錯誤之事實認定原告投入人力不足，原處分應予撤銷。㈣、按101年修訂二版最終處置計畫第12章第7節所載：「……在區營業處則組成地方溝通宣導小組，負責各所在縣○○○○○○○○○○區營業處進行溝通宣導工作……核能後端營運處做為計畫規劃執行單位，除負責計畫之推動執行、預算編列與工作進度管制考核，以及各場址調查評估、可行性研究與公眾溝通兩項工作成果彙整分析評估外，仍負責本宣導工作策略性組織之行政與技術支援，負整個計畫推動成敗責任。」足見，核能後端營運處負責宣導工作、策略性組織之行政與技術支援，負整個計畫推動之成敗責任，換言之，核能後端營運處得視實際情況調整組織結構，以推動執行宣導工作。原告於96年在台東區營業處下設立溝通小組，雖於最終處置計畫書有所記載，然原告與公眾溝通之法律義務，實則規定於場址條例第6條。參加人為選址之主辦機關，原告為選址作業者，就選址作業的溝通業務，應聽從參加人之指揮監督。因考量台東區營業處下轄全縣○鄉鎮之服務中心，深入地方對於地方居民比較了解，故要求於96年在台東區營業處下設立台東溝通小組。嗣因參加人於101年開始推動國營事業改造計畫，要求國營事業須合理調整組織，提升營運績效，以達成預算盈餘繳庫或虧損改善之目標，配合員額合理化管理，本於績效管理原則，彈性運用人力，並以員工績效作為核發經營績效獎金之依據。為因應將來電業自由化之政策，參加人於101年7月20日召開專家諮詢會議，建議原告宜先規劃分離會計制度、責任中心、內部電廠試行模擬競價等。原告遂據此規劃成立四大事業部，以利潤為中心，由各事業部自負盈虧，以證明營運績效。因放射性廢棄物最終處置之民眾溝通業務實與台東區營業處原本之業務無關，故成立「核能發電事業部」後，隸屬配售電事業部的台東區營業處之工會擔心，將因此影響其利潤中心之績效值，因而大力反對繼續承擔與原本業務無關之核廢選址民眾溝通業務，要求將溝通小組移歸核能後端營運處直接管轄，且原有人力仍留駐於台東當地執行民眾溝通，此亦經原告向參加人告知溝通後獲參加人同意將台東溝通小組移歸核能後端營運處直接管轄。是原告係配合選址主辦機關之政策及指揮，成立核能後端營運處，並將台東溝通小組移歸核能後端營運處直接管轄，並無被告所稱台東溝通小組解編之問題。且台東區溝通小組改隸屬於核能後端營運處直接管轄，除得結合核能後端營運處專業背景，強化資訊方面之資源外，其原有人力仍留駐於台東當地進行民眾溝通，不過係將辦公室自原位於台東縣台東市正氣路38號之台東區處，搬至台東縣台東市大業路67號，故被告辯稱台東區處溝通小組係解編，解編後無法繼續在台東當地親近居民進行民眾溝通云云，顯非事實。而結果顯示，調整組織之作法確實發揮成效，台東溝通小組於104年5月29日移歸核能後端營運處直接管轄後，繼續維持與場址所在之達仁鄉地方意見領袖(鄉長、代表會、村長、社區發展協會)良好互動，持續進行保溫溝通作業，並定期(每月2次)溝通拜會、地方輿情之瞭解及因應處理，參諸台東之溝通工作依據「低放射性廢棄物最終處置104年度工作計畫（修訂二版）」規劃之公眾溝通項目貫徹執行，不僅從未中斷，且台東縣104年對設置最終處置場之支持度為30.5%，較組織調整前之102、103年之29.4%、18.4%支持度為高，益徵，台東區溝通小組之組織調整，並未造成台東地區之溝通困難，反而增進溝通成效，顯無被告所稱「造成與台東縣當地地方政府及民眾溝通不利、宣傳效果不彰」等情，被告以與場址選定延宕無關事項，認定原告具有可歸責性，顯違反不當聯結禁止原則。況且，台東區處溝通小組於104年5月29日組織調整前，台東縣政府早在101年9月26日即以法規不完備為由，正式拒絕辦理公投；而金門區處溝通小組組織調整前，金門縣政府亦自101年10月9日起即拒絕辦理公投。顯見台東地區溝通小組之組織調整，並非造成台東縣公投或場址選定延宕之原因，追根究柢，實係因當前社會情勢使然。是以，迄今未能完成場址選定工作，顯非出於原告之故意或過失，而不可歸責於原告。
㈤、按物管法第37條規定可知原告僅於未依第29條第1項「計畫時 程」執行最終處置計畫者，被告方得依據物管法第37條規定 予以裁罰。姑不論原告並無被告主張「解編台東區溝通小組 」及「溝通人力不足」等違章事由存在如前所述，且上開違 章事由非屬「計畫時程執行」，況物管法第37條並非規定「 未依最終處置計畫執行者」，被告即得裁罰。被告101年1月 5日會物字第1010000115號函釋(下稱101函釋)固釋示：「…… 計畫時程至少應包括：一、期程：如年度、短期、中期、長 期計畫（或規劃期、推動期、興建期、完工期）。二、為達 成各期程所需之期間。三、各期程之工作目標、工作重點、 工作內容、修正及反饋。」然其中第一項之期程及第二項為 達成各期程所需之期間，皆與被告所主張之違章事由無關。 至於第三項「各期程之工作目標、工作重點、工作內容、修 正及反饋」，則為處置計畫書第9章時程規劃所約定之各期 程所為達成特定工作目標，所需完成工作重點、工作內容， 始足當之。以處置計畫書第9章，有關公告及核定建議候選 場址為例，該期程約明「選址小組於潛在場址公告後6個月 內，向主辦機關提出建議候選場址遴選公告，並建議2個以 上建議候選場址。主辦機關收到建議候選場址遴選報告15日 內，將該報告公開上網並陳列或揭示於建議候選場址所在地 之適當地點30日，並逐項答覆機關、個人或團體所提意見採 納情形後，再經主辦機關核定建議候選場址並公告之，核定 及公告時程比照潛在候選場址公告事宜，最少約1.5個月」 ，可知該期程之主要工作目標為「公告及核定建議候選場址 」，主要工作重點、內容為「選址小組於潛在場址公告後6 個月內，向主辦機關提出建議候選場址遴選公告」「提出2 個建議候選場址遴選報告」「遴選報告公開上網並陳列或揭 示於建議候選場址所在地之適當地點30日」「逐項答覆機關 、個人或團體所提意見」「主辦機關核定建議候選場址並公 告最少約1.5個月」。與上開工作內容重點無關者，即與工 作目標無關，亦與該期程無關，即非101年解釋令所稱之「 計畫時程」。被告主張原告「解編台東區溝通小組」及「溝 通人力不足」，有故意不執行地方處址計畫工作目標、工作 重點及作內容之情事云云，惟查，被告指摘之違章事由，均 屬「組織編制」，不該當被告101函釋所稱工作目標、工作 重點、工作內容之要件。此外，原告已善盡系爭計畫書之民 眾溝通工作，此觀被告就原告自101年起每年所提之工作計 畫中記載民眾溝通履行之項目部分，均無其他審結意見即明 。參諸原告負責民眾溝通，係將溝通結果，視情況分別處理 。如屬民眾對核廢料之疑義，則由原告自行提供相關資料澄
清說明；如非屬被告之權責範圍待解決事項，被告則將溝通 結果如實反映，俾供權責機關解決。台東縣政府係以法規不 完備為由，拒絕協助辦理公投。金門縣政府則以在修法低放 場址選址公投以「鄉」為範疇前，拒絕辦理。原告皆如實告 知被告上情，並無被告所稱未善盡民眾溝通之違法。至於被 告不願配合台東及金門縣政府之訴求，修改場址條例，造成 台東及金門縣政府拒絕辦理地方性公投狀態持續進行，此乃 被告持續不作為所致，與原告無關。
㈥、原告協助選址主辦機關參加人於101年7月完成建議候選場址「台東縣達仁鄉」與「金門縣烏坵鄉」之公告。參加人曾多次函請台東縣政府及金門縣政府，請求兩地地方政府同意接受委託，辦理地方性公投之選務工作，然台東縣政府皆以法規不完備為由，拒絕協助辦理公投，而金門縣政府亦以建請就「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」修法為由，拒絕辦理，造成迄今無法選定候選場址。為解決此困境，依據「行政院國家永續發展委員會非核家園推動專案小組」之第四次會議紀錄，在未完成系爭場址設置前，原告須配合推動興建「放射性廢棄物中期暫時貯存設施」，造成原告受有額外支出該中期暫時貯存費用381億元之損失。可知只要一天未完成系爭場址設置，原告之損失，將會持續擴大，原告實為場址遲延完成之最大受害者。原告任何所作所為，均係以促成系爭場址之選定為目標，絕無怠於進行民眾溝通之情事。參加人曾於105年7月5日發函予被告表示：「二、依據『低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例』第2條規定本部為選址作業主辦機關，並依同條例第6條規定與貴會(按：被告)共同指定台電公司為選址作業者，負責執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作。從而，有關選址作業期程之規劃依法尚非該公司之權責；而該公司依據物管法規定提報貴會之處置計畫書所述作業期程延滯，實係當前社會並無共識且地方政府未能同意協助辦理所致……」，連深知場址條例之參加人均非常明確表示場址選定延宕之責任不在原告，足見候選場址迄今未能確定，實因當前社會情勢使然，與原告無涉。參諸「行政院國家永續發展委員會非核家園推動專案小組」之第三次會議，針對「『低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例』修法芻議討論案」，劉俊秀諮詢委員即表示：「這個低放場址條例本來就是騙人的，到現在兩個地方，縣政府都不要公投了，它不做，根本沒有辦法繼續往下走，政府像當肥羊，每年都編幾十億經費跟地方溝通，這個一點道理都沒有。」黃慶村諮詢委員之書面意見亦載明：「我國是世界上極少數將低放射性廢棄物處置設施選址程序制定為法律的國家，因內容僵硬、窒礙難行，因此造成十餘年來選址一事無成；近來制訂高放廢棄物場址條例之議也起，如果比照低放處置場址條例制訂，也恐疊床架屋、窒礙難行。考量現今情勢與需要，建議大破大立重新制訂切合實際、避免僵化的選址法規，將現有之場址條例撤銷，並將選址的程序改在擬議中的<放射性廢棄物管理法>的施行細則中進行規範，如此既不失彈性，也更切合實際需要。」，足見，原告縱按物管法之規定負有執行系爭計畫書之義務，然由於場址條例之僵化窒礙難行，導致原告多年來均無法完成該任務，金門縣政府甚至明示建請修訂場址條例後，方有可能協助辦理公投，為被告所明知，因此亦於非核家園推動小組之會議上，提出簡報載明：「研修過程：原能會請教內政部及中選會意見：公投範圍採區或鄉公投，有法制及實務困難。選務公投得委託地方政府、地方選委會或由經濟部自行辦理。經濟部與原能會溝通平台會議(100年7月12日)：決議請經濟部檢附會商中選會及內政部意見，儘速提出修正條文，俾利原能會後續處理，以及報院審議程序。經原能會多次函促經濟部提出修正條文草案，經濟部於106年12月6日函送原能會建議修正條文，並函請原能會啟動修法工作。」並於107年5月3日函請原告就場址條例修正草案提出修正意見，於函文說明載明「基於地方制度法修正與直轄市改制及行政院組織改造等因素……研商完成旨述場址條例修正草案，期使選址作業得以順利推展。」可見被告深知選址作業窒礙難行之處主要在於場址條例條文不可行，並非原告怠惰執行「民眾溝通」所致。且於草案總說明載明：「參考國際處置設施選址經驗，多採協議方式取得場址，為順利推展選址作業，除維持現行遴選與自願並行及地方公民投票選址機制外，更須先尊重場址所在地方政府及民意機關意願，爰增列先與地方政府協議，再經地方民意機關議決同意設置，或由地方民意機關議決以公投決定之規定，俾利達成選址目標。……為求處置設施與場址所在地共存共榮，除處置設施場址回饋金由新臺幣五十億元提高為一百億元外。另考量各項選址作業均需地方政府協助，爰增加選址作業配套獎勵措施，包括場址調查評估獎勵金、自願場址獎勵金及選址協議獎勵金，以順遂選址作業並達成選址目標。」，益徵，無論是非核家園推動小組、參加人甚至被告本身，均深知場址條例一日不修法，最終處置計畫即一日無順利推動之可能，被告無論再如何重罰原告，原告仍無可能完成系爭計畫書之任務。而被告身為主管機關，本有權就現行場址條例窒礙難行處提出修法，送交立法院審議，以突破目前困境；然被告就系爭低放射性廢棄物選址卻毫無作為，為避免擔負任何責任，將所有責任推由原告負責。不能完成場址之選定，除責令原告提出應變方案，啟動集中式暫時貯存(中期暫時貯存)，增加原告額外支出381億元之損害外，另裁罰原告。嗣原告要求修改處置計畫書，被告否准，再以原告不執行處置計畫書，年年裁罰。罰款自本件1,000萬元，增加至3,000萬元、乃至5,000萬元，每年連續處罰。被告就系爭低放射性廢棄物選址之遲延完成，不僅未曾協助修正場址條例條文解決問題，反而藉由不斷裁罰原告怠惰，豈非事理之平。綜上，請求撤銷原處分及訴願決定。 四、被告抗辯略以：
㈠、關於原處分所指計畫時程「105年3月」部分，若係為配合公 投實際期程或核定場址時間而有調整必要，原告得依物管法 施行細則第36條第2項，敘明理由及改正措施，報經主管機 關（即被告）核定後應依計畫時程切實執行，並非得由原告 擅自變更。依據101年修訂二版最終處置計畫第9章「時程規 劃」之圖9.1，原告應於105年3月此期程前，完成公民投票 選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及 投資計畫等任務，然原告卻未於期限內完成上開任務，原告 既然未依照現行低放處置計畫之時程，於105年3月前完成公 民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定 場址及投資計畫等事項，自屬違反物管法第29條第1項之行 為，至為明確。至於101年修訂二版最終處置計畫第9章「時 程規劃」之圖9.1，雖於備註欄位載有：「註2：遵照原能會 審查意見縮減為17個月為規劃期程，未來再視主辦機關辦理 公投實際期程配合調整。」「註3：條例未規定公民投票完 成至候選場址核定之期限，公投結果若有二個以上候選場址 ，經濟部核定時間暫以2個月估計。」及「註4：行政院核定 場址所需時間，條例亦未規定，暫以0.5個月估計」等註記 ，惟若原告係為配合公投實際期程或核定場址時間而有調整 必要，原告得依物管法施行細則第36條第2項，敘明理由及 改正措施，報經被告機關核定後執行，並非得由原告自行擅 自變更。
㈡、101年修訂二版最終處置計畫第11章「計畫管理」明定：「選 址公投前之溝通人力需求規劃，在督導組約13人，各區處共 約39人。」此為原告所承諾應配置之溝通人力。惟查，依原 告102至105年所提報之低放射性廢棄物最終處置各年度工作 計畫，其各年度實際之公眾溝通人力如下（均含外包人力） ：102年度：台東11人、金門7人（即各地方共18人）、103 年度：台東11人、金門7人（即各地方共18人）、104年度： 台東11人、金門9人（即各地方共20人）、105年度：台東5
人、金門7人。（即各地方共12人）。是縱使依原告自行提 報之102至105年各年度工作計畫，各地方（含台東縣及金門 縣）之溝通宣導人力僅為12人至20人不等，足證原告在台東 區處溝通小組解編前所提報之地方溝通宣導人力，即已遠遠 低於101年修訂二版最終處置計畫中所訂定之人力，在台東 區處溝通小組解編後，地方溝通宣導人力更不及現行低放處 置計畫規定人力的三分之一。顯見自現行低放處置計畫核定 以來，原告皆未依處置計畫投入足夠人力，執行民眾溝通作 業，原告顯然故意不執行現行低放處置計畫之工作目標、工 作重點及工作內容，確實已違反物管法第29條第1項，至屬 明確。又101年修訂二版最終處置計畫第9章「時程規劃」之 圖9.1，低放處置作業全程均應切實執行民眾溝通工作；第1 1章「計畫管理」及第12章「民眾溝通」亦載明：「督導組 並負責辦理考核公關傳播公司執行場址所在縣民眾全面性溝 通宣導工作，及督導在各區處成立之地方溝通宣導小組就其 所在縣進行之溝通宣導工作，包括：結合區處資源與人脈關 係辦理縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、社區、農會 、漁會、工會等團體及其意見領袖等之溝通宣導工作。」。 據此，可知原告必須負起與場址所在地方民眾溝通之責任， 同時，為了能有效與地方民眾溝通，原告並有義務於各場址 所在縣營業區處成立地方溝通宣導小組。然查，原告在未先 踐行物管法施行細則第36條第2項之法定修正程序之情況下 ，即任意於104年5月29日擅自解編台東區處溝通小組，此經 參加人以104年11月30日經授營字第10420372780號函糾正在 案。退步言，縱如原告所自認係將原隸屬於台東區處之溝通 小組移歸核能後端營運處管理，此舉除與現行低放處置計畫 規定不符，而造成違反物管法第29條第1項之情事外，亦將 失去「結合區處資源與人脈關係辦理縣政府、議會、鄉公所 、鄉代會、社團、社區、農會、漁會、工會等團體及其意見 領袖等之溝通宣導工作」之優勢，而此不利情況，並非補足 人力即可解決，更何況原告現階段地方區處溝通人力遠不及 現行低放處置計畫所規定。是原告未先踐行法定修正程序， 即任意擅自解編台東區處溝通小組，已違反現行低放處置計 畫之規定，且原告之上開行為，顯然係基於故意而不執行現 行低放處置計畫所列之工作目標、工作重點及工作內容，自 屬違反物管法第29條第1項。
㈢、原告雖曾於102至105年之低放處置工作計畫載明台東及金門 之地方溝通人力並陳報被告，惟當時其工作計畫所載之溝通 宣導人力僅為12人至20人不等，顯已悖離低放處置計畫之規 劃，故被告對原告各該年度工作計畫之數次審結意見，均略
以請原告依現行低放處置計畫及該年度工作計畫審查會議決 議或審查結論切實辦理，從未表示同意原告該項工作計畫之 內容。至原告稱「各區處共約39人之人力配置，係以3個區 處為前提」云云，惟「選址公投前之溝通人力需求規劃，在 督導組約13人，各區處共約39人。」此乃現行低放處置計畫 中所明定，亦為原告所承諾應配置之溝通人力。兼且原告提 報現行低放處置計畫時，係於參加人99年9月10日經營字第0 9904606000號公告「台東縣達仁鄉」、「金門縣烏坵鄉」二 處為低放射性廢棄物最終處置設施潛在場址後，於99年9月3 0日方才提出，並直至101年5月4日方獲被告核定，是本就僅 以台東及金門二處場址為規劃，其各區處共約39人之人力配 置亦已如前述，相關規劃從未如原告所稱需以3個區處為前 提。然依原告自行提報之102至105年各年度工作計畫，各地 方（含台東縣及金門縣）之溝通宣導人力僅為12人至20人不 等，足證原告在台東區處溝通小組解編前所提報之人力，即 已遠遠低於現行低放處置計畫中所訂定之人力，在台東區處 溝通小組解編後，地方溝通宣導人力更不及原規劃承諾人力 的三分之一。
㈣、又參加人並非物管法及場址條例之主管機關，對於物管法課予原告依計畫時程執行低放處置計畫之法定義務，並非由原告與參加人私相授受即可免除，原告就台東區處溝通小組解編，有擅自自行變更計畫執行進程而未依法於事前向被告申請變更計畫內容之情形，被告基於物管法主管機關之地位，對於低放處置計畫之執行，原告若有違背物管法規定之行為，被告仍得本於物管法規定對原告加以裁罰，以善盡被告身為物管法主管機關就低放處置計畫之法定監督職責。㈤、又依101年修訂二版最終處置計畫第9章時程規劃，低放處置 計畫全程均應切實執行民眾溝通工作。換言之，低放處置設 施選址公眾溝通相關預算執行率，本為判斷原告是否依計畫 時程切實推動低放處置計畫民眾溝通工作之重要指標，然查 原告102至104年間，就低放處置設施選址公眾溝通相關預算 執行率，分別僅為11.74%、49.85%及23.38%，顯見原告對於 民眾溝通工作並未積極執行。又101年修訂二版最終處置計 畫第11章及第12章第7節均明白規定，原告為能達成公民投 票同意設置之目標，以董事長為召集人成立「督導會報」， 成員則為負責各項不同業務（包括核能、工安環保、公眾溝 通、各區營業處及財務會計等）之副總經理及專業總工程師 ，其目的除了提供策略分析規劃陳報國營會外，對內則指揮 督導執行溝通宣導工作，並追蹤各階段計畫目標進度及檢討 應變措施。惟原告自103年1月21日之後，即未再召開督導會 報，顯見原告未切實執行公眾溝通工作。綜上，原告除前揭 違章事實外，其就公眾溝通之預算執行率長年偏低，且溝通 成效不彰，並自103年1月21日後未再召開督導會報，顯然未 依現行低放處置計畫執行相當品質及成效之民眾溝通工作。㈥、至原告提出108年「行政院國家永續發展委員會非核家園推動 專案小組第4次會議會議紀錄」、「106年核能後端營運總費 用估算（109年核定）」，均與原告105年違章事實之成立無
關，遑論有關修法與否一節，並非繫諸被告可單方決斷，而 係有待形塑社會共識方得為之，原告主張因被告拒絕修法導 致原告受有額外支出381億元損害云云，實乃風馬牛不相及 之主張，僅係企圖卸免其物管法之法定義務，混淆本案審理 重點，實則與本件原告105年違章事實是否存在無涉。另本 院107年度訴字第1443判決業已確認原告確實有「擅自解編 台東區處小組」、「人力配置不足」及「督導會報3年未召 開」等三項違規事實，並已於判決中載明「最終處置計畫中 第11章計畫管理」之相關內容，核與本件最高行政法院109 年度判字第642號判決發回意旨最後一頁之記載，不謀而合 ，卻可證實原告的確有違反系爭處置計畫之違規行為，至為 明確。據上，請求駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：
㈠、按「放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；產生者應負責減少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。」物管法第29條第1項定有明文。可知，物管法，僅規定放射性廢棄物之最終處置需按計畫時程切實推定，然就最終處置場址的選定作業，物管法則無明文。而永久貯存放射性廢棄物的最終處置場址，屬於高鄰避設施，鄰近居民及環保團體均會強烈反對甚至抗爭，為符法制，宜由政府機關主導，排除各種障礙，以利推動最終處置場址之設置。為此被告制定場址條例，將如何選定最終處置場址之所有程序，明定於場址條例，並於第20條規定原按物管法執行之低放射性廢棄物最終處置計畫選址工作，於場址條例施行後，依場址條例規定接續辦理，足見場址條例為物管法關於低放射性廢棄物選址之特別法。且揆諸下列場址條例訂定之有關辦理選址各項作業規定可見，係由主辦機關（即參加人）與選址作業者(即原告)辦理選址相關事宜。又依據場址條例第2條規定，參加人為場址條例之主辦機關，職權範圍包括從選址小組之組成、指定選址作業者、選址作業者之工作內容、選址計畫、潛在場址公告、建議候選場址遴選報告、辦理地方性公投等工作項目，均由參加人主導負責辦理。而原告依據場址條例第6條之規定，原告乃選址作業者，工作範圍包括提供處置設施選址之資料予選址小組，及執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，原告皆應提供予參加人。其中公眾溝通部分，原告應每季向參加人提報公眾溝通執行之情形，如有任何變動，亦須向參加人提出說明，參加人經審核原告之公眾溝通執行情形，確認無訛，即會公告作業者之配合進度。可知依照場址條例之規定，原告應執行包括公眾溝通在內之工作，皆應聽從主辦機關參加人之指揮監督。㈡、物管法並無放射性廢棄物產生者就最終處置場址之選定負有民眾溝通之責任或義務之相關規定，有關選址作業者之民眾溝通之責任或義務，係規定於場址條例第6條第2項，此為原告執行民眾溝通之法律依據。原告本件負責之公投地方溝通，是要與建議候選場址所在縣市居民進行溝通，蓋我國為高度民主國家，而核廢料又具重大社會公益性質與爭議，因此溝通絕對必要。然以我國政治生態觀之，除了努力做好地方溝通，更須正視首長之准否意見向為政策最終能否順利推行之重要關鍵事實，蓋關鍵同意權係掌握在地方首長手中。就核一廠室外乾貯之水保作業為例，自90年迄今，目前後續行政程序仍待新北市政府同意。因此，若單純只將溝通任務視為由任一原告單位負責且以人數為憑，而未見整體溝通關鍵核心仍在如何取得地方首長同意合作，則顯然忽視本案溝通作業之核心因素。因此，原告執行民眾溝通之任務，除按地方人口比例編列地方之溝通小組進行基層溝通、蒐集民眾意見外，並於綜整民眾意見後回傳予原告總公司，再由原告總經理等公司高層代表（或陪同參加人之代表）拜會當地地方縣市長彼此協調，由下到上進行溝通作業。由此可知，原告係投入全公司之資源進行地方溝通，並非僅由地方溝通小組進行民眾溝通，故被告單純以本案未能順利推動，並以基層人力作為衡量溝通人力數之標準，實與事實不符。㈢、至被告所稱原告溝通小組之人數不足其處置計畫所在之39人 云云。經查，原告提出低放處置計畫書就溝通人力配置39人 ，係因97年8月29日公告「台東縣達仁鄉」、「屏東縣牡丹 鄉」及「澎湖縣望安鄉」3處「潛在場址」之當地人口比例 而定，嗣101年7月3日經公告之「建議候選場址」改為「台 東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」2處。基於選址主辦機關 立場，基於人力與物力最適運用，本宜由選址作業者(原告) 就實際公告場址數與場址地及計畫進程之變動，根據現況辦 理，是以，其按場址當地人口比例編製之溝通小組自有所不 同，既然時空背景不同，故原告嗣後投入該2場址之地方溝 通人力數，自不宜再與原潛在場址階段3處之溝通人數相提 並論。
㈣、原告依法負責執行與建議候選場址所在縣市居民進行溝通之 任務如前所述，而早期須頻繁與民眾溝通，基於就近方便之 考量，故參加人要求原告將小組暫設於當地區處業務系統下 ，因此才會在台東區營業處設置地方溝通小組。嗣後因參加 人於101年推動國營事業改造，原告改制為利潤中心，成立 事業部及因應電業自由化，各個事業體、事業部要分別計算 盈虧利潤，來證明國營事業的經營成效。因此在改制為利潤 中心後，業務單位不願意接受不屬營業單位核心業務且會影 響其利潤機制的溝通小組配置，故原告報經參加人同意後， 將原隸屬於台東區營業區處之台東溝通小組，更改隸屬於具 專業放射性廢棄處理背景之核能後端處直接管轄，並未將台 東溝通小組解除編制，且人力仍維持固定編制且辦公場所地 點仍位於台東市區內，持續辦理民眾溝通工作從未中斷。而
台東區溝通小組改隸屬於核能後端處後，除較符合組織規劃 外，更可強化專業資訊之支援，更有效辦理低放選址溝通工 作。又關於地方性公投的成效，原告接受參加人主辦機關之 指揮，對台東區等居民進行溝通，又因為溝通是無形的東西 ，因此參加人要求原告每年進行電話民意調查。104年由台 東區處移歸核能後端營運處管轄後，達仁鄉支持度呈現逐年 上升，104、105、106年度之達仁鄉電話民調支持率分別為2 4.5%、31.2%、33.3%，可知原告之台東溝通小組改隸屬後， 並未影響其溝通成效，無被告所指因解編台東區處溝通小組 、負責人力不足，致溝通成效不彰等情形。
㈤、最終處置計畫能否持續進行，其關鍵為設施場址能否順利完成選定作業，現經參加人及原告之努力，於101年7月3日核定公告「金門縣烏坵鄉」、「台東縣達仁鄉」等2處作為建議候選場址，後續程序依照場址條例第11條第1項之規定，需踐行公投程序以選出候選場址，方得進行後續之環評程序(詳場址條例第13條)，以達最終核定場址之目的。由此可知，依據被告所制訂之場址條例，辦理公投為推動最終處置計畫中選定處置場址依法必經之程序。又場址條例未賦予主辦機關參加人指揮當地政府辦理公投之權力，復參諸我國目前關於國民人數、戶籍等名冊都是集中在縣政府，因此參加人需得當地縣政府之協助，方得進入到鄰里部分的選舉業務。為獲金門縣政府及台東縣政府之同意、協助辦理法定低放場址地方性公民投票選務工作，參加人於101年8月17日去函二縣政府，請其協助辦理地方性公投，然於101年9月26日及10月9日分別獲金門及台東縣政府回函表示未予同意。參加人再於105年5月5日去函二縣政府，分別於105年5月18日、7月29日獲金門縣政府及台東縣政府回函表示未予同意。除前開函文往來外，參加人並持續派員與金門縣政府及台東縣政府溝通，包含現任的曾文生次長在內，歷任多位經濟部次長曾拜會該二縣政府，溝通說明低放選址作業，惟其仍婉拒協助辦理公投。是以最終處置計畫之延宕，乃是因建議候選場址之當地縣政府婉拒辦理公投，在被告未修改法律情況下，參加人亦無法強制兩縣政府配合辦理，導致無法推動計畫之後續執行程序以完成選址作業，此情實非主辦機關參加人或選址作業者原告所能預料，亦與原告無因果關係，唯有仰賴被告基於主管機關權責進行修法程序，方得有機會解決目前處置計畫停滯之困境。另現行規定並無參加人得自行辦理公投之法律依據，且辦理公投所需之相關戶籍資料為當地縣政府所保有，如前所述，於當地縣政府拒不提供且不支持選務作業之情形下，參加人亦無從辦理。再者，參加人亦非專門辦理選務之單位，且於參加人為場址條例之主辦機關之情形下，恐有球員兼裁判之嫌，恐衍生公投無效等爭議，因此實難由參加人自辦公投，併此敘明。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。 六、本院之判斷：
㈠、物管法第2條規定：「本法之主管機關，爲行政院原子能委員 會。」第3條規定：「本法所稱放射性物料，指核子原料、 核子燃料及放射性廢棄物。 」第4條規定：「本法用詞定義 如下：……三、放射性廢棄物：指具有放射性或受放射性物質 污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料。……五、 最終處置：指放射性廢棄物之永久隔離處置。……九、經營者 ：指經政府指定或核准經營核子原料、核子燃料生產或貯存 設施及放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施者；或經政 府許可持有或使用放射性物料者。」第29條規定：「(第1項 )放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射 性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終 處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；產生者應負責減 少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計 畫時程，切實推動。(第2項)前項之業者接受委託處理、運 送、貯存及最終處置之收費標準，應報請主管機關核定之。 」第37條規定：「未依第14條第3項、第23條第5項規定期限 完成除役者或未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫 者，處新臺幣1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰 。」第49條規定：「(第1項)本法公布施行後，主管機關應 督促廢棄物產生者規劃國內放射性廢棄物最終處置設施之籌 建，並要求廢棄物產生者解決放射性廢棄物最終處置問題。 (第2項)本法公布施行後，以教學、研究、醫療為目的之新 建核子原料、核子燃料生產或貯存設施，得以前項規劃籌建 之最終處置設施暫代第9條第2項之規定。(第3項)本法公布 施行後，處理、運送、貯存因教學、研究、醫療、農業或核 能發電以外工業而產生之放射性廢棄物之業者，得以第1項 規劃籌建之最終處置設施暫代第29條第1項之規定。」物管 法施行細則第36條規定：「(第1項)本法第49條第2項及第3
項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢 棄物最終處置者，應於本法施行後1年內，提報低放射性廢 棄物最終處置計畫，經主管機關核定後，切實依計畫時程執 行；每年2月及8月底前，應向主管機關提報上半年之執行成 果。(第2項)低放射性廢棄物最終處置計畫及計畫時程修正 時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。」㈡、按違反行政法上義務之處罰，以行爲時之法律或自治條例有 明文規定者爲限，行政罰法第4條定有明文。物管法對於放 射性物料之管制，係透過於母法明文規定或授權訂定法規命 令，賦予被告對生產、貯存設施之興建、運轉，放射性廢棄 物處理、貯存或最終處置設施之興建，各該設施之變更設計 ，及其永久停止運轉之除役計畫，以及合格運轉人員資格之 訂定及審核等事項爲事先之核准或核定，使其能就與核能安 全有關事項爲事前風險控管及事後監督。審視物管法涉及「 計畫」者，除第29條第1項後段之最終處置計畫毋庸報准外 ，其他計畫之提出，皆規定應報請被告核准後始得實施(例 如物管法第14條、第23條規定)；另物管法涉及應由被告核 定或核准之事項，亦不包含第29條第1項後段之最終處置計 畫(例如物管法第34條、第37條規定)。再者，未經依物管法 提出計畫或未依同法報經被告核定或核准即擅自從事者，物 管法均有相對應之罰則規定，唯獨並未課予放射性廢棄物之 產生者提送最終處置計畫予被告之義務，故亦無督促其提送 計畫之管制手段或裁罰規定。但物管法卻於第29條第1項課 予廢棄物產生者應依計畫時程，切實推動最終處置計畫之行 政法上義務，若有違反將受同法第37條規定之處罰，惟關於 計畫主體、計畫方針，計畫提出時程，及有權審核監督計畫 內容者，均付闕如。故解釋構成物管法第29條第1項及第37 條義務內容之「最終處置計畫」及「計畫時程」自以放射性 廢棄物產生者有權訂定並執行之情形，或其他有權形成該計 畫內容並命放射性廢棄物產生者依其指示執行者而言。㈢、物管法在原告爲獨占核能發電之公用事業及被告爲掌理原子 能主管機關之結構下，以第一章「總則」、第二章「核子原 料及核子燃料之管制」、第三章「放射性廢棄物之管制」、 第四章「罰則」、第五章「附則」共51條條文之體系及內容 ，建構由被告職掌核能安全之主軸，賦予其對放射性物料生 產、貯存、放射性廢棄物處理、貯存或最終處置等設施之整 個興建及除役過程之法律上監督權限。至於放射性廢棄物之 最終處置，不是只需考量處理技術而已，更涉及實施主體、 安全基準、財務、管理、資訊公開、民眾參與、最終處置場 址選定，及各種利益衝突之權衡調和等事項，物管法立法當
時並無以該法統合規範上開全部事項之意。惟鑑於放射性廢 棄物最後仍需永久與人類社會隔離，妥適之最終處置實爲處 理放射性廢棄物的終局目標，惟最終處置計畫之具體內容、 時程，涉及高度複雜之運作專業及實務操作經驗，更涉及跨 部會、中央與地方政府之協調合作，民眾參與更不可或缺， 因此物管法並未就最終處置爲具體規範，而是於第29條第1 項後段及第49條第1項爲最終處置之宣示性、指示性規定， 詳如後述。可見物管法立法當時係認爲我國核能供電既是由 原告依循公共目的從事之任務，有共同承擔最終處置義務， 故有別於物管法其他計畫應送被告核定始得實施之處理模式 ，而將其中核能發電產生之放射性廢棄物最終處置計畫交由 唯一有操作經驗之原告自行訂定，且未規定其訂定之計畫應 交由被告核定後始得實施。故解釋被告執行物管法第49條第 1項之督促及要求義務，而於同法施行細則第36條訂定要求 低放射性廢棄物產生者提報最終處置計畫送其核定之範圍， 自不得逾越法律授予之權限。
㈣、次查，現行物管法係於91年12月25日制定公布施行，立法過 程中就最處終處置場址問題討論甚深，法案提案機關即當時 代表被告出席委員會審查時之機關意見：「處理及貯存是目 前的階段，如果講到最終處置的話，經濟部、台電公司目前 正在積極推動、執行最終處置計畫，當前的重點工作就是要 找到一個最終處置場的設置場址。……將來經濟部、台電公司 在推動最終處置計畫時，會依據場址條例的規定……此條例目 前在行政院審查中，很快就會報到大院來。」「時程是很重 要的問題，……所以行政院很快就會提出最終處置場場址條例 ，其立法目的就是要針對委員所關心的這個問題，有一個專 門、特別的條例來加以具體規範。……畢竟放射性物料管理法 是一個安全的管制法，是有關安全管理的法律，而不是用來 推動建場的時程，這兩個法的用意是有區別的。」「……現在 政府正積極推動放射性廢料最終處置計畫，所以上個星期行 政院已經開始審查我們擬定的另一個法案，叫做『低放射性 廢棄物最終處置設施場址場址條例』，這個條例裡就有非常 具體的時程，包括法案施行幾個月之內，主管機關經濟部就 要指定經營者，並且成立選址委員會 ，並在幾個月之內提 出候選場址，這些都有非常明確的規定。所以既然場址選定 條例的草案時程都有具體的規定……。」「……主辦機關經濟部 就是要負責督導所屬，包括台電公司，推動低放射性廢料最 終處置計畫，現在核能後端營運基金大約有1千多億，主管 機關之一就是經濟部，……經濟部因爲有這些經費，所以他可 以責成台電公司提報計畫來推動最終處置的選址作業，將來
場址選定條例也會明確規定，哪個機關有哪些權責，更重要 的，還有非常具體的時程，所以委員現在最關心的時程問題 ，都會在這個場址條例裡規定。」嗣委員會討論後，將第29 條第1項草案後段「於一定期限內」等字刪除，並將「應積 極設法」修正爲「應負責」外，餘照行政院提案通過，即委 員會定案之文字爲現行法之條文內容，而後於91年12月10日 經二、三讀通過(見91年11月11日立法院公報第91卷第76期 委員會紀錄、91年12月10日第95卷第75期院會紀錄)。由上 觀之，物管法立法當時乃基於最終處置計畫中之最終處置場 址選定及其時程，將另立專法規範之認識下，訂定第29條第 1項後段、第49條第1項及第37條等規定。㈤、行政院於物管法三讀通過後，隨即於91年12月函請立法院審 議場址條例草案，經委員會完成審查，遞經於94年1月完成 協商，排入院會審查，惟因故未完成立法。行政院乃再於94 年6月經院會討論通過後，重新向立法院提案。行政院所提 場址條例草案第3條並無強制性公投，且主辦機關依第9條規 定於陳列或揭示候選場址遴選報告屆滿後2個月即可核定候 選場址，並予公告，最後依第14條規定，報請行政院核定最 終處置場址。換言之，上開草案各階段選址作業時程均由行 政機關主導，確如被告於物管法立法過程時之評估，最終處 置場址之選定，得按其函請立法院審議之場址條例草案所預 期之計畫時程執行。然經立法院委員會審議結果，該草案未 獲全部採納，嗣於95年3月29日委員會通過立法委員提案強 化民眾參與機制之版本，即候選場址應經當地縣(市)公民投 票同意及相關程序，並維持最後應由行政院核定最終處置場 址之規定，繼於95年4月28日完成二、三讀程序，並經總統 於95年5月24日公布施行。
㈥、場址條例第1條規定：「為選定低放射性廢棄物最終處置設施 （以下簡稱處置設施）場址，並符合安全及環境保護之要求 ，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。 」第2條規定：「本條例之主管機關為行政院原子能委員會 ；主辦機關為經濟部。」第3條規定：「本條例用詞定義如 下：一、放射性廢棄物：指具有放射性或受放射性物質污染 之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料。二、低放射 性廢棄物：指除備供最終處置之用過核子燃料或其經再處理 所產生之萃取殘餘物以外之放射性廢棄物。三、最終處置： 指放射性廢棄物之永久隔離處置。四、潛在場址：指依選址 計畫經區域篩選及場址初步調查，所選出符合第4條規定之 場址。五、建議候選場址：指由選址計畫選出之潛在場址或 縣（市）自願提出申請經審查通過者，遴選二個以上並經主
辦機關核定及公告之場址。六、候選場址：經當地縣（市） 公民投票同意之建議候選場址。」第5條規定：「(第1項)主 辦機關應自本條例施行之日起3個月內，設處置設施場址選 擇小組（以下簡稱選址小組），依本條例規定執行處置設施 之選址工作。(第2項)前項選址小組成員人數17人至21人， 由相關機關代表、專家學者組成，其中專家學者人數不得少 於5分之3；小組成員產生方式、任期及小組會議召開、決議 方式等設置規定，由主辦機關擬訂，報請行政院核定。」第 6條規定：「(第1項)主辦機關應會商主管機關選定或指定全 國主要低放射性廢棄物產出機構為處置設施選址之作業者（ 以下簡稱選址作業者）。(第2項)選址作業者應提供選址小 組有關處置設施選址之資料，並執行場址調查、安全分析、 公眾溝通及土地取得等工作，且應於主辦機關設置之網站， 按季公開處置設施場址調查進度等相關資料。」第7條規定 ：「(第1項)選址小組應於組成之日起6個月內，擬訂處置設 施選址計畫，提報主辦機關。(第2項)主辦機關應於收到前 項選址計畫之日起15日內，將選址計畫刊登於政府公報並上 網公告30日。機關、個人、法人或團體，得於公告期間內， 以書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。(第3 項)第1項選址計畫，主辦機關應會商主管機關及相關機關，