最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第149號
上 訴 人 賴古登美（為公法學教授）
被 上訴 人 考試院
代 表 人 黃榮村
訴訟代理人 石芳毓
上列當事人間政務人員退職撫卹條例事件，上訴人對於中華民國
109年5月6日臺北高等行政法院108年度年訴字第605號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人由伍錦霖變更為黃榮村，茲據新任代 表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、上訴人為監察院退職人員，其退職案前經被上訴人以民國94 年1月31日考授銓退二字第0942464251號函（下稱前核定） 審定自94年2月1日退職生效；退職時月俸額為新臺幣（下同 ）92,480元；退撫新制施行前（下稱退撫舊制）、施行後核 定年資各為27年、8年，分別核給月退職酬勞金87%、16%(其 公保養老給付得辦理優惠存款金額合計為200萬元)。嗣政務 人員退職撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日修正公 布，除第19條至第23條、第25條、第26條及第34條至第36條 自107年7月1日施行外，其餘條文自公布日施行。被上訴人 乃依退撫條例第19條、第20條及第21條規定（下稱系爭規定 ），以107年6月6日考授銓退二字第1074476178號函（下稱 原處分）重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退職所得 。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人108年1月7日108考臺 訴決字第009號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人乃 向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明： 訴願決定及原處分均撤銷。經原審108年度年訴字第605號判 決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶未甘服，遂提起上訴。三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人之 訴，係略以：
㈠經比對退撫條例系爭規定與公務人員退休資遣撫卹法（下稱 退撫法）第4條第4、5款、第36至39條等規定乃高度類似，
而司法院釋字第782號解釋意旨，明敘「退撫法第7條第2項 規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比 例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。退撫法第 4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存 權之意旨尚無違背。退撫法第4條第4款、第5款、第18條第2 款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定， 無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無 違背。」揆諸司法院釋字第185號解釋意旨，原審應受司法 院釋字第782號解釋之拘束。是退撫法上開規定既經司法院 釋字第782號解釋認不違憲，原審自無就原處分所依據與退 撫法上開規定高度類似的退撫條例相關規定，再為論述之必 要。
㈡改革如遷就構成要件事實完全實現的時程，至革新制度不能 及時落實，就應考量不完全溯及，即新規範的效力實際上及 於部分在新規範生效前已經存在的事實，原則上應允許之。 我國為民主法治國家，然法治國與民主國二者觀點將發生角 力，面對興革事項我們要給民主國原則較大的改革空間；但 如這項改革措施，涉及到法治國原則，就要衡量規範在修改 的過程中如何的調整及緩和，讓興革事項有較大的彈性，也 讓法安定及信賴保護原則，得以慰藉。
㈢年改策略選擇「減少公務人員的退休金」為手段，缺乏該有 的財務現狀之說明與報告。年金改革所面臨之特殊性是否已 攸關國家財務永續與世代正義，我們看不到相關的資訊與事 證。若有財政上的困境，就目前通過之前瞻計畫的預算與政 府各機關每年經常門的支出，與年金改革間的國家財政分配 ，都將是政府機關之說明義務，才能讓退撫法形成溯及既往 之立法，仍得以獲致程序上的正義。惟關於公務人員年金改 革方案所產生影響之精算報告，實質上在立法階段是缺漏的 。於修法期間就調整給付制度，不同的策略或組合對退休撫 卹基金所產生之影響，亦無任何財務精算分析可供參酌。另 折現率之選擇，決定了基金提撥費率的關鍵，年金改革中卻 是虛位而缺席。
㈣相對於勞動部對勞保年金就改革建議方案所作財務評估及財 務精算報告，軍公教年金改革可謂相去甚遠，如公立學校教 職員退休資遣撫卹條例之立法過程中，無論是退撫舊制由政 府編列預算支給，或退撫新制與改革方案間之變動狀況，都 未完成精算而無由參酌。軍職人員經國防部陳報無相關精算 報告。在同一個政府運作下的年金改革，程序上已不合於平 等原則，又因相關資訊之不足，即有違正當法律程序。 ㈤就退撫舊制年資所應得之退休金，是應由政府編列預算支給
之負債，也就是應該精算之法定義務負擔；就擁有退撫舊制 年資之退休人員而言，他們已經在之前提出應為的給付（服 公職），而政府砍減「退撫舊制年資所應得之退休金」，卻 係以財政困難或退休撫卹基金即將破產等無由聯結之理由， 自屬不當聯結之濫用裁量。況擁有這些年資者，於今多半老 邁，其經濟上應變能力多數不佳，砍減這些人的退撫舊制年 資所應得之退休金，必然應出於「迫不得已中的迫不得已」 ，否則必有違誠信原則及比例原則。是退撫法第39條將應由 政府負擔最後支付保證之法律責任，轉嫁到退休公務人員身 上，不符手段與目的之相容性，而有違比例原則。 ㈥原審從立法過程中考量之財務資訊、關於退撫舊制、優惠利 率、所得替代率、處理調降的扣減順序等面向觀察，說明退 撫法第27條、第36至39條等規定違憲之理由，提出釋憲之聲 請（以原審108年度年訴字第721號事件為之）經司法院108 年7月2日收文，編案為108年度憲三字第34號。然於釋字第7 82號解釋公告後，經司法院於108年10月3日函覆，就該釋憲 案於108年9月27日1497次會議決議應不受理在案。原審據此 認上訴人主張原處分重新核定其退休金及優惠存款，有違法 律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨， 均非可採，原處分並無違誤（其係依據退撫條例第19條、第 20條及第21條規定，如同退撫法第4條第4款、第5款、第36 條、第37條、第38條及第39條等規定，而該規定經釋字第78 2號解釋：上開退撫法等規定，均無違憲）。此外，上訴人 雖主張領月退或領一次退，對一次退者年改方案並無差異， 但領月退者10年後差異將半，有違平等原則。惟實際上對年 改生效日即107年7月1日前所領之退休金都不生影響，符合 平等原則；而關於修法生效後之影響，就是選擇的結果，一 次退之影響在優惠存款利息之調降，而月退部分則並及於月 退休金與月補償金；基礎不同，而處遇不同，自無違平等原 則等由為據。
五、本院查：
㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及 命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之 。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時 ，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法 官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸 憲法而宣告其為無效，係專屬司法院大法官之職掌。司法院 依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力， 各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例 ，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官 依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行 之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而 逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲， 依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解 釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有 所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判 斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不 許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。 ㈡經查，上訴人為退職政務人員，其退職案前經被上訴人以前 核定審定自94年2月1日退職生效。嗣退撫條例於106年8月9 日修正公布，除第19條至第23條、第25條、第26條及第34條 至第36條自107年7月1日施行外，其餘條文自公布日施行。 被上訴人爰以原處分，按上訴人退職審定年資重新計算其於 107年7月1日後之每月退職所得，為原判決依法確定之事實 。而依上訴人於原審起訴時，所爭執者係據以作成原處分之 退撫條例系爭規定是否違反憲法財產權之保障、法律不溯及 既往原則、信賴保護原則及平等原則，核有違憲問題之指摘 。惟原審業已論明：經比對退撫條例系爭規定與退撫法之相 關規定乃高度類似，而退撫法相關規定業經司法院釋字第78 2號解釋認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則 及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產 權之意旨尚無違背，同法第4條第6款、第39條第2項規定與 憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背，同法第4條第4 款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38 條及第39條第1項規定無涉法律不溯及既往原則，與信賴保 護原則、比例原則尚無違背等。因退撫條例系爭規定與退撫 法之相關規定高度類似(系爭規定與退撫法相關規定比較情 形，詳如原判決第12頁第8行至第15頁第11行)，退撫法之相 關規定經司法院釋字第782號解釋認不違憲，依照司法院釋 字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋 效力之拘束，原審參照司法院釋字第782號解釋意旨，業可 認定原處分並無違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原則及工 作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之 意旨尚無違背），亦無就原處分所依據之退撫條例系爭規定 ，再為論述之必要。上訴人主張退撫條例系爭規定有違法律 禁止溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則及制度性保障 之意旨，均非可採等語甚詳。經核原審以上述理由駁回上訴 人之訴，於法並無不合。
㈢上訴意旨略以：上訴人領取退職金之權利，是服務公職依法
退職所取得之財產，應受憲法第15條人民財產權之保障。原 判決引用違憲之司法院釋字782號解釋當然違背法令且違反 憲法，侵害上訴人憲法所保障之財產權。公務員退休時與國 家間的公職關係既屬已終結，如適用新訂的法規，將對已終 結之事實或法律關係溯及既往，嚴重侵害退休者之信賴利益 並破壞法秩序之安定，司法院釋字第782號解釋違反法律不 溯及既往原則，視憲法對財產權之保障為無物。原判決不顧 法治國之基本原則，仍依循違憲之大法官解釋，違反誠信及 比例原則等等。經查，司法院釋字第782號解釋，已明揭「 退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之 保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚 無違背」，「退撫法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲 法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」，「退撫法第4 條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、 第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與 信賴保護原則、比例原則尚無違背」。而原處分所依據之退 撫條例系爭規定，既與退撫法上揭相關規定高度類似，於審 查系爭規定是否有違憲疑義時，自應參照司法院釋字第782 號就退撫法上揭相關規定所為解釋意旨。至上訴人雖仍主張 司法院釋字第782號解釋違反憲法部分，經查，憲法第78條 明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是 其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關 （包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官 審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適 用，未及於法律是否違憲之宣告，如認法律有違憲疑義者， 僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如 針對繫屬個案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其 拘束而依解釋意旨裁判。本件原處分所依據之退撫條例系爭 規定是否違憲爭議，如前所述，應參照司法院就高度類似之 退撫法相關規定所為釋字第782號解釋意旨，該解釋既宣告 退撫法相關規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各 機關及人民。又司法院釋字第782號解釋公布迄今，其間憲 法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重 大變更，尚無聲請司法院大法官重行解釋之必要。從而，原 審據此審認系爭規定尚無違憲疑義，駁回上訴人之訴，於法 並無違誤。上訴意旨指稱司法院釋字第782號解釋有諸多違 誤，原審逕予援用，核有違誤等語，非為可採。 ㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法 令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴意旨，指摘 原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 23 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌 法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 6 月 23 日 書記官 徐 子 嵐