最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第889號
上 訴 人 社團法人世界佛教正心會
代 表 人 薛秀芬
訴訟代理人 張仁興 律師
被 上訴 人 桃園市政府藝文設施管理中心
代 表 人 陳瑋鴻
訴訟代理人 戴智權 律師
上列當事人間有關文化事務事件，上訴人對於中華民國109年5月
27日臺北高等行政法院109年度訴字第158號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由王啟仲變更為陳瑋 鴻，茲由新任代表人於民國110年4月29日具狀向本院聲明承 受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人以107年8月6日正字第107080601號函向被上訴人申 請租借藝文廣場辦理藝文展演暨慈善義演活動，租借期間自 107年8月23日至27日止，被上訴人審查活動企劃書內容顯為 宗教性活動，有違桃園藝文廣場場地使用管理要點（下稱管 理要點）第13點第5款規定，爰以107年8月13日桃市藝設推 字第1070003012號函駁回申請。嗣上訴人承諾修改活動內容 ，以107年8月16日正字第107081601號函檢送活動企劃書再 次申請，被上訴人認活動企劃書中祈福活動係以合唱團等藝 文表演形式進行，符合藝文活動性質，遂以107年8月21日桃 市藝設推字第1070003175號函（下稱107年8月21日函）准予 辦理，並告知上訴人應遵守管理要點等相關規定。惟被上訴 人於107年8月27日至現場查核，發現活動內容涉及誦經禮拜 等宗教儀式，與活動企劃書內容不符，且違反管理要點第13 點第5款規定，遂以107年9月12日桃市藝設推字第107000335 0號函（下稱原處分）停止上訴人使用被上訴人各場地權利1 年，並沒收保證金新臺幣（下同）55,000元。上訴人不服， 提起訴願，案經桃園市政府108年12月12日府法訴字第10802 77764號訴願決定不受理。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟 ，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應返還上訴 人保證金55,000元。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上 訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決
所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：
㈠本件訴願逾期故上訴人起訴不合法
⒈訴願法第61條第1項為保障人民訴願權利所為之規定，故所 謂「向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之『機關』作不 服原行政處分之表示者」應指人民意在提起訴願尋求訴願 機關對原行政處分重為審查而言，至人民向訴願機關首長 個人、立法委員等「陳情」，因並無提起訴願請求對原行 政處分重為審查之情事，核非屬合法提起訴願，參照各級 行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律問題第14則多數 意見（人民向高等行政法院起訴既係請求法院對其與行政 機關間之爭議為裁判，自非屬向其他機關不服原行政處分 提起訴願之表示），亦可得出相同之推論。
⒉上訴人於107年9月12日收受原處分，因原處分未載明救濟 期間，且上訴人設址新北市（在途期間3日），故本件提 起訴願期間之末日為108年9月15日；然上訴人遲至108年1 0月2日始提起本件訴願自已逾法定期間為不合法，而訴願 逾期即屬未經合法之訴願程序，乃不備起訴要件，為不合 法，且不能補正，本應以裁定駁回上訴人之訴。上訴人雖 主張107年9月14日正字第1070914001號函（下稱系爭函） 已向桃園市政府表達不服，依訴願法第14條第4項應已於 法定期間合法提起訴願云云。然細繹系爭函之正本受文者 為「桃園市市長鄭文燦」（自然人）而非行政機關，副本 則為立法委員陳學聖、鄭寶清、張宏陸等人，均難認為「 行政機關」，核與訴願法第14條第4項（第3項），已向其 他「行政機關」提出之規定不符。又原審於準備程序中請 上訴人當庭就系爭函有關文字有提起訴願之意予以劃記， 經上訴人劃記三處，然該三處劃記，與訴願法第56條規定 之訴願書要件均不符合。且108年10月2日上訴人提出之訴 願書中未引用系爭函，亦未表明系爭函有訴願意思，亦經 原審於準備程序中當庭提示訴願書並經上訴人確認在案。 另桃園市政府對上訴人前開系爭函亦於107年10月31日函 覆，同時對上訴人108年1月4日（經立法委員鄭寶清國會 辦公室）之陳情，亦於同年月10日函覆。及被上訴人奉桃 園市長批示欲向上訴人解釋，但上訴人不願意出席107年1 0月3日之協調會。亦足間接證明系爭函並非對原處分不服 而向機關提起訴願，而只是要求市長等協調等語。綜上， 並參照被上訴人抗辯系爭函縱認屬訴願，但上訴人未於法 定期限內補正訴願書等語，系爭函難認上訴人業已合法提 起訴願，應足證明。
㈡實體部分
⒈於107年8月26日晚間，被上訴人前往活動現場進行抽查， 發現舞台上的人物身穿僧袍，有進行宗教活動之疑慮，故 拍照存證；於107年8月27日上午，被上訴人再度前往活動 現場抽查，目睹舞台上正進行宗教儀式，眾人誦經「嗡嘛 呢吧咪吽」，有人雙手合掌、有人鞠躬敬拜，舞台上眾僧 穿著僧袍，並有人為「上師」撐起法器「華蓋」。上訴人 提出之訴願書自承「祈福活動」中參與者均拿「美聲伎樂 祈福頌」祝禱祈福，但參訴願書內所附之「美聲伎樂祈福 頌」文本，內容包含楊枝淨水讚、二十一尊救度母禮讚經 、超渡咒、功德迴向、決定速急滿願咒等咒文；上訴人提 出之系爭函自承唱頌「答雅他……」、作為恭敬迎請語上師 的儀式等語。107年8月26日民眾檢舉投訴，親見上訴人於 活動中誦經祈禱，且新聞媒體亦在同年月25日、26日均有 報導並使用「供佛」、「普渡」、「頌經」等字眼。則依 據上開證據資料顯示，「行動佛教佛光遍照環島祈福公益 關懷藝文展演暨慈善義演」活動（下稱系爭活動）顯非一 般「藝文表演」活動，而應為社會通念所知之「宗教活動 」，即屬違反管理要點第13點第5款所禁止之「法會儀式 等宗教性活動」，已經證明。
⒉依被上訴人107年8月21日函說明三，被上訴人同意租借場 地予上訴人舉行系爭活動，仍然強調不得有管理要點第13 點第5款「宗教性活動」；因此被上訴人抗辯在依法行政 之宗旨下，絕不可能於協商同意系爭活動「加入」違法之 宗教活動。又上訴人送審之活動內容根本沒有附上「全本 」，即被上訴人所收受有關祈福活動之附件僅有7頁，經 被上訴人上傳至公文系統，內容僅有為譜曲後之般若波羅 蜜多心經及阿彌陀佛歌；因此被上訴人107年8月21日函同 意租借場地時，係考量此心經及阿彌陀佛歌之內容皆為社 會所知，縱帶有宗教色彩，既有譜曲或仍可以藝術表現， 故予以核可。然上訴人實際進行方式，不只採用形式與一 般人熟知的合唱團形式有別，實際上唱誦的亦不只有送審 之兩首歌，上訴人於訴願書所附之「美聲伎樂祈福頌」文 本，與送審之內容截然不同，即不僅沒有封面、目錄，除 上開兩首曲目外，更包含楊枝淨水讚、二十一尊救度母禮 讚經、超渡咒、功德迴向、決定速急滿願咒等咒文，再參 照證物袋光碟影像併上訴人自承現場確有唱頌「嗡嘛呢吧 咪吽」及「答雅他」，可認上訴人於祈福活動中所使用之 文本，並非送被上訴人審查之文本亦足證明。且上訴人提 出送審之企劃書上明載以「合唱團形式」表演，惟上訴人
實際表演卻是由僧侶著僧袍，一旁備有法器，眾人一同念 誦經文，核又與社會通念認定之合唱團表演不同。被上訴 人對上訴人最初申請即因系爭活動屬佈道或法會儀式等宗 教性活動，而不予准許，嗣經過協商後上訴人修改活動內 容，被上訴人發函同意時，又一再重申系爭活動不得有「 佈道或法會儀式等宗教性活動」；因此上訴人聲請傳喚證 人證明107年8月16日協商時，被上訴人同意本件上開經認 定為宗教活動內容行為已為被上訴人知悉（認非屬宗教活 動）而同意租借場地云云，顯與上開認定事實相背，難認 有必要，應予駁回。
⒊上訴人雖主張被上訴人為原處分前，未予上訴人陳述意見 機會，然參照上訴人不爭執之事實經過（原審卷第440頁 ），107年9月11日被上訴人已予上訴人陳述意見機會，因 此上訴人此部分主張與事證不符，不能採據。上訴人再主 張本件違反信賴保護原則云云，然被上訴人始終均堅持系 爭活動應依管理要點第13點第5款禁止任何之「宗教性活 動」，而上訴人違規於系爭活動中有宗教性活動又詳如前 述，上訴人主張原處分違反信賴保護原則云云，亦不足採 等語。
五、上訴意旨略謂：
㈠因訴願救濟並無法定應委由法律專業代理人強制代理，自應 依據救濟意旨為當事人真義之法律上之適用及解釋。上訴人 係在107年9月14日以系爭函即已為不服原處分之表示，且係 向訴願機關之法定代理人（桃園市長）為之，依當事人之陳 述意旨，即係對於原處分所為之不服及救濟，原判決以不具 法律效力之「各級行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律 問題第14則」所稱多數見解（顯然非無爭議且亦有不同意見 ）作為認定上訴人並未合法提出訴願之依據，即應有適用訴 願法第61條第1項規定不當之違背法令。又受理機關若認程 式未備，尚應依訴願法第62條規定通知補正，但本件並未為 之，原判決所稱無須補正亦與行政機關自行檢視自我決定是 否適法妥當之立法意旨並不相合，訴願決定逕為作出不受理 之決定，適用訴願法第57條及第62條規定即應有所未當之違 背法令。另訴願受理機關既已作出訴願決定且經上訴人表明 不服，則對於訴願決定所提出之行政訴訟即非未合。 ㈡實體部分
⒈兩造對於107年8月16日業在桃園市政府市長辦公室，曾協 商須調整系爭「活動內容形式」，但「不須修正名稱」即 可為允准等情並不爭執。系爭活動之名稱在修正前後均無 變動，亦即此為被上訴人所同意及允准（即認為不違反管
理要點）。但被上訴人嗣後對於上訴人裁罰，其理由之一 竟為「本案活動名稱『行動佛殿佛光遍照 環島祈福 公益 關懷 藝文展演 暨 慈善義演』已明確涉及宗教名稱，其宗 教性質應無模糊之空間」（被上訴人訴願答辯書第5頁參 照），可見嗣後原處分所為認定之標準、理由等，確實有 所變動，且與107年8月16日兩造所為協議內容不相符（原 來協議同意與認可之形式，嗣後翻異認為違反規定）。 ⒉107年8月16日兩造達成協議，且被上訴人不否認經修正部 分有二：⑴穿著制服；⑵以合唱團歌唱形式（被上訴人訴願 答辯狀第3頁參照）。本件祈福活動經兩造協商同意修改 為「以合唱團方式，演唱祈福歌曲」（改以譜曲合唱之形 式，係經被上訴人所認可）。修正前之活動企劃書，關於 107年8月24日至27日之活動計畫，僅係記載「祈福活動」 ；修正後之活動企劃書，則依據協商會議之合意，上開祈 福活動載明為「以合唱團方式，演唱祈福歌曲」。上訴人 在祈福活動以合唱方式演唱祈福歌曲，更佐以西洋樂器之 鋼琴、提琴等為伴奏，與其他場次之活動方式並不相同， 確實係依協商結論以合唱方式進行，並非誦經之宗教性活 動。宗教性誦經，均係使用法器，不可能以西洋樂器鋼琴 、提琴等為伴奏，此為公眾所周知之通常事實。又於107 年8月16日協商時，係由桃園市政府市長辦公室陳坤榮主 任所提出：「上訴人人員可以著袍裝上台以合唱演唱方式 進行祈福」，被上訴人代表人王啟仲主任當場亦為認可且 對此方式根本未表示反對。則關於協商結論，被上訴人在 訴願答辯狀第3頁所謂「穿著制服」，即是當時所協議之 「穿著袍裝」。被上訴人嗣後卻辯稱所謂「制服」，是指 工作人員穿著可辨識之服裝，並非袍裝。但「修正前」活 動企劃書第8頁第2點與「修正後」活動企劃書第9頁第2點 ，均記載「活動全程派義工著制服以玆辨識，負責引導民 眾及秩序維護」，關於此點並無修訂。顯然，兩造在107 年8月16日達成協議之「可著制服」係另有所指，亦即上 訴人人員可以著袍裝（即為上訴人正式之制服）上台。此 點係為兩造合意之重要事項，確係為被上訴人嗣後指控上 訴人違反規定之主要憑據。是以，關於107年8月16日兩造 協商並達成合意之內容究竟為何？是否包括上訴人人員可 以著袍裝（即為上訴人正式之制服）上台，此為本件實質 上應為認定，亦為上訴人不服被上訴人違反協議及信賴保 護之重要理由。
⒊由上開卷附證據可知對於該日協議內容（是否可著袍裝上 台？袍裝是否即其嗣後所稱之「制服」？是否以譜曲歌唱
、伴以樂器而非法器之型態可受認為屬藝文活動而非宗教 性活動等）業已產生疑義，對於上訴人所為上開抗辯，原 判決未為採認，亦均未交代理由，應有判決理由不備之違 背法令。又上訴人就此主要爭議事實，聲請傳喚證人陳坤 榮及陳和慧等具結作證，渠等均為協議當時之主要參與者 ，並係為高階主管，量應得為據實證述以還原當時協議結 論並還上訴人清白。原判決未察，對於聲請傳喚得為證明 主要事實（兩造對於活動型態所允准範圍之結論）之證人 不為傳喚，逕為推斷論定，其駁回調查證據聲請認為不必 要不為調查乙節，應有判決理由不備或違背經驗法則及適 用行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條但書不當之 違背法令。
⒋系爭活動雖係為宗教團體所主辦，但並非宗教團體所舉辦 者即屬宗教活動，上訴人以公益慈善藝文展演的方式呈現 ，並非宗教活動。上訴人在本件之後，於基隆文化中心舉 辦第11場活動，雖該場地亦有「不得為宗教道場活動」之 規範限制，但基隆市政府文化局認為上訴人慈善藝文祈福 活動並非為宗教活動。又系爭活動結束後不到20天之107 年9月15日，相同場地亦舉辦「2018年土地公國際民俗藝 術節」活動，迎奉各宮廟土地公遶境、神明安座、信眾燒 香（市長率眾上香膜拜）主祭外，亦包含祈福、燃香祝禱 、展現等民間道教信仰尊崇活動，乩身儀典等明顯屬於宗 教活動，被上訴人適用管理要點的標準顯有不公平之處， 但被上訴人竟不認為係屬宗教活動。上訴人已在原審陳明 上情並已舉證在卷用以證明，原判決均未審酌，有判決理 由不備之違背法令。原處分及原判決所為認定應審酌活動 之宗旨目的（系爭活動宗旨在共同祈福國泰民安、風調雨 順，並為慈善公益與藝文之活動展現，亦獲桃園市政府及 民政局等協力支持）與整體活動內容及比例原則、正當性 原則與公平合理原則。且爭議所稱袍裝（制服）、演唱歌 曲等，均係經由事前協商後業已為共識下之修正，被上訴 人在現場時亦無認為不妥，否則應當場為行政指導糾正以 符雙方認知，卻不為之，所為處分不具正當性及信賴保護 之原則等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷 訴願決定及原處分，且被上訴人應返還上訴人保證金55,0 00元。
六、經核，原審認定本件訴願已逾期，上訴人起訴不合法，所持 理由尚無違誤，上訴人於第一審之訴應予駁回。茲就此程序 部分上訴理由之指摘，補充論究如下：
㈠本件關於上訴人訴願之提起為逾期而不合法，業經原審論明
原處分因未載救濟期間，使救濟期間延長為1年，且上訴人 設址新北市，在途期間為3日，故距其107年9月12日收受原 處分，應以108年9月15日為訴願期間之末日，然上訴人108 年10月2日始提起訴願，自已逾期等節，核與卷證資料相符 。上訴人對上開認定亦不爭執，乃所指摘者為上訴人在提出 訴願書之前，即以107年9月14日之系爭函向桃園市政府表達 不服，依訴願法第14條第4項「訴願人誤向原行政處分機關 或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日 ，視為提起訴願之日」之規定，應已於法定期間合法提起訴 願，原審未依上訴人陳述之內容認定，實有適用訴願法第61 條第1項「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外 之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機 關提起訴願」之不當云云。惟查，原審對於107年9月14日之 系爭函何以難認上訴人有提起訴願之意，業於判決中論明其 調查並得心證之理由，即原審由訴願書載明正本受文者為「 桃園市市長鄭文燦」、副本則為立法委員陳學聖、鄭寶清、 張宏陸等人，均為自然人而非訴願法第14條第4項所指之「 行政機關」；於準備程序中曉諭上訴人當庭就系爭函有關文 字有提起訴願之意予以劃記，經上訴人劃記三處，分別為主 旨中「除表不服外」、說明中記載：「本會認為本件行政 流程應有諸多齲齒」、說明㈤記載：「上述行政罰的事實調 查與決策形成過程實難謂無瑕疵」等（見原審卷第205-207 頁），與訴願法第56條規定訴願書應記載之事項，難認已經 合致；又108年10月2日上訴人始提出之訴願書，並未引用系 爭函，亦未表明系爭函有訴願意思，經原審於準備程序中當 庭提示訴願書並經上訴人確認在案（見原審卷第427頁）。 另桃園市政府對上訴人前開系爭函亦於107年10月31日函覆 ，略以：「主旨：有關貴會函請本府查復『行動佛殿…』違規 一案，復如說明，請查照。說明：…二、…旨案維持…敬請諒 察。」（見訴願卷第9頁）且上訴人事前即不願意出席107年 10月3日之協調會，綜合以觀，因認系爭函乃在要求市長等 協調，而難認有提起訴願之意。經核，原審以其調查所得， 論斷系爭函不具備訴願意義，尚於證據法則無違。又系爭函 受文者為桃園市市長，接續之作為也是人民陳情之經辦過程 ，原審以受文者非行政機關，不屬於誤向非訴願受理機關提 起訴願之情形，而無訴願法第14條第4項規定之適用，亦無 應適用之法規未予適用之違法。
㈡再按訴願法屬於行政救濟之一環，基於人民之提起而啟動， 於訴願法明定訴願機關、訴願期間、訴願提起之法定程序， 包括訴願書應記載之事項等，惟亦同時考量人民對於法制之
陌生，而有從寬之彈性規定，即於第57條規定：「訴願人在 第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關 作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願 。但應於三十日內補送訴願書。」及於第61條規定：「（第 1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機 關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提 起訴願。（第2項）前項收受之機關應於十日內將該事件移 送於原行政處分機關，並通知訴願人。」，有例外承認其訴 願為合法之可能。是故，除符合此等規定之情形外，即不應 任將人民經由目前行政機關常有之為民服務、與民有約等程 序所為陳情，視為具有訴願提起之法效，否則即使訴願合法 要件之規定形同具文。原審已論明系爭函無提起訴願之意， 訴願機關自毋庸命其補正，或以108年10月2日訴願書為上訴 人補正之訴願書，上訴意旨指摘訴願機關未依訴願法第62條 規定「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可 補正者，應通知訴願人於二十日內補正」通知上訴人補正， 而有適用訴願法第57條、第62條不當之違背法令云云，亦難 成立。
七、本件上訴人訴願既已逾期，原審以其訴為不合法而予以駁回 ，自屬合法有據。雖原審亦就原處分之合法與否加以論斷， 惟屬贅論，爰不予一一詳述。本件上訴仍執前詞，主張訴願 並未逾期，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應 予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 30 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康
法官 林 玫 君
法官 洪 慕 芳
法官 李 玉 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 6 月 30 日 書記官 高 玉 潔