最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第796號
上 訴 人 王定國
訴訟代理人 王炳人 律師
江錫麟 律師
被 上訴 人 臺中市政府建設局
代 表 人 陳大田
訴訟代理人 江彗鈴 律師
參 加 人 王定圭
訴訟代理人 胡宗典 律師
參 加 人 王彥允
王彥仁
王正吉
王正松
王正一
王恆壬
王恒川
上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國109年7月2日
臺中高等行政法院108年度訴更一字第19號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實經過：
㈠上訴人所有○○市○○區○○段(下稱○○段)000地號土地（下稱系爭 土地）為非都市計畫範圍內土地，該土地的一部分位於○○市 ○○區○○○路0段00巷（下稱00巷）巷道內，前經臺中市政府都 市發展局（下稱都發局）審認符合司法院釋字第400號解釋 （下稱400號解釋）意旨所稱之公用地役關係及臺中市建築 管理自治條例（下稱建管自治條例）第19條第1項第1款規定 之要件，以民國102年1月17日中市都測字第1020004452號函 （下稱102年1月17日函），認定性質屬現有巷道。上訴人不 服，循序提起行政訴訟，前經臺中高等行政法院（下稱原審
）103年4月2日102年度訴字第215號判決（下稱215號判決） 駁回其訴確定。依該判決意旨，都發局102年1月17日函所認 定的現有巷道範圍，其寬度原為2公尺以上，嗣因上訴人於1 01年4月13日僱工拆除東側邊緣後，現況包括該判決附圖4臺 中市大甲地政事務所土地複丈成果圖（複丈日期102年11月1 5日，下稱附圖4）編號A、B、C部分，其中A、C使用系爭土 地的部分，分別為17平方公尺及2平方公尺，B使用382-1地 號土地部分為1平方公尺。
㈡上訴人於105年5月16日提出申請書（收文日期105年5月17日 ），以系爭土地上之巷道（下稱系爭巷道）目前僅00巷0號 住戶使用，該住戶尚可經由○○○路對外出入，並無通行系爭 巷道之必要為由，申請廢止系爭巷道。被上訴人於105年6月 8日辦理會勘後，以105年7月18日中市建養字第1050092532 號函（下稱105年7月18日函）否准。上訴人不服，提起訴願 ，經臺中市政府105年10月18日府授法訴字第1050222087號 訴願決定以被上訴人未就105年7月18日函答辯，致處分之事 實未臻明確，而決定撤銷105年7月18日函，並請被上訴人另 為適法處分。之後，被上訴人審認系爭巷道之廢止，不符合 行為時臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則 （下稱處理原則）規定，且廢道影響妨礙公眾通行，以105 年11月11日中市建養字第1050143442號函（下稱原處分）否 准。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向原審提起行 政訴訟，並聲明：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對 於原告105年5月16日就坐落○○段000地號土地所為廢止現有 巷道之申請，應作成核准廢道之處分。」經原審依職權命參 加人獨立參加本件被上訴人之訴訟，並以106年度訴字第118 號判決（下稱原審前審判決）駁回後，上訴人不服，提起上 訴，經本院108年度判字第387號判決（下稱本院發回判決） 將原審前審判決廢棄，發回原審更審。嗣經原審於109年7月 2日以108年度訴更一字第19號判決（下稱原判決）駁回後， 上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原 判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠都發局102年1月17日函認定現有巷道之範圍，寬度達2公尺以 上，除附圖4所示A、B、C部分外，尚應包括上訴人僱工剷除 之部分，至於215號判決附圖2（註：即參加人王定圭於215 號判決事件所繪製之現場示意圖，下稱附圖2）所示C部分（ 往南經E部分通往○○○路）寬度僅約1.6公尺，則非屬現有巷 道之範圍。上訴人剷除系爭巷道上部分路面及架設圍籬一事
，經民眾檢舉後，都發局函請被上訴人辦理，迭經被上訴人 函知上訴人應拆除鐵絲網圍籬及恢復路面、處罰鍰並限期改 善、再通知限期改善，復以105年1月21日中市建養字第1050 007497號函附裁處書(下稱105年1月21日裁處書) ，處上訴 人新臺幣（下同）3萬元罰鍰，上訴人不服，提起訴願及行 政訴訟，經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）行政訴訟庭 105年度簡字第69號、原審105年度簡上字第78號判決駁回。 上訴人就其僱工剷除之系爭巷道部分，依法負有回復原現有 巷道寬度之義務，且該部分亦屬現有巷道之範圍。00巷住戶 共有0、0、0、00、00號等5戶，該5戶對外通路有二，其一 為經由系爭巷道通往○○○路，即附圖2所示D-B-A路徑；其二 為經由附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路。其中，僅往北通 往○○○路之系爭巷道屬現有巷道，至於往南通往○○○路部分則 非屬現有巷道。系爭巷道若廢止，將導致00巷0、0、0、00 、00號等住戶僅能經由附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路， 惟其中C部分寬度僅約1.6公尺，並未達2公尺，且該C部分並 非屬現有巷道，如此廢止系爭巷道顯然違反處理原則第7點 「現有巷道於廢道、改道後之巷道寬度應合於臺中市建築管 理自治條例第20條所規定之寬度，並應符合下列規定：㈠改 道後之寬度大於原有寬度且整齊規則者。……㈢廢道、改道後 不得影響當地之公共通行等情事。……」之規定。系爭巷道之 原有功能並未喪失，該巷道仍有繼續供公眾通行之必要，被 上訴人認定系爭巷道已通行逾20年以上，且供不特定之公眾 通行使用，其使用目的，除係因務農之需而供農用機械出入 田地、載送肥料或務農收成時載送作物之用外，亦供居住該 巷道周遭居民通行、瓦斯、飲用水或購置家具等民生必需品 運送車輛通行、消防車及救護車等通行使用，而以原處分否 准上訴人廢道之申請，實屬有據。此外，據參加人王定圭陳 稱系爭巷道下方埋設有自來水管線，若廢道則自來水管線將 成為另一難題。至於系爭巷道現況寬度根本無法供車輛通行 一事，究其原因，係上訴人僱工剷除部分系爭巷道路面所致 ，上訴人以此作為廢止巷道之理由，實不足採。 ㈡系爭巷道經都發局以102年1月17日函認定符合400號解釋意旨 所稱之公用地役關係及建管自治條例第19條第1項第1款規定 之要件，而屬現有巷道，迄上訴人於105年5月16日申請廢止 現有巷道，歷時僅3年餘，期間居住在系爭巷道內之住戶（ 即參加人）、連外通路均無發生情事變更之情形。縱認其中 大房、二房、三房及八房因在附圖2D巷道南北兩側均有建物 ，而得經由其等自己之建物通往停車場，但五房（參加人王 彥允、王彥仁）及七房（參加人王定圭）之建物均位在附圖
2D巷道北側，僅能經由附圖2所示D-B-A通往○○○路，或經由D -C-E通往○○○路，而其中僅B-A之系爭巷道屬現有巷道，其原 有寬度超過2公尺。
㈢本件00巷0、0、0、00、00號等住戶若係步行或以腳踏車、機 車為交通工具，顯然經由系爭巷道通往○○○路方式較為便捷 ，自不能強令其等須經由附圖2標示C通道前往南側之大停車 場，再由E通往○○○路。尚不得僅以其等駕駛汽車出入時，係 將汽車停在南側之大停車場，逕行認定系爭巷道之原有功能 已喪失，已無繼續供00巷住戶通行之必要等語，判決駁回上 訴人在原審之訴。
四、本院判斷：
㈠建管自治條例第19條第1項第1款規定：「本自治條例所稱現 有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關 係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依 民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之 條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。」第21 條規定：「(第1項)實施都市計畫地區現有巷道之改道或廢 止，應向都發局申請之，都發局應將廢止或改道之路段公告 30日，徵求異議，公告期滿無異議或認定異議無理由者，核 准其申請。(第2項)前項異議如有爭議，得由都發局於公告 期滿後14日內送請本府建築爭議事件評審委員會審議。（第 3項）申請廢、改道者，除應檢附廢止巷道、新設巷道位置 圖及測量成果圖外，並應通知廢止巷道所臨周邊土地所有權 人及出具新設巷道土地所有權人供公眾通行之同意書或捐獻 土地為道路使用之同意書。（第4項）現有巷道改道後之新 巷道寬度，應合於第20條規定。……。」103年11月20日修正 發布即110年4月22日修正發布前處理原則第2點第1項規定： 「都市計畫道路用地內既成道路廢道及下列地區之非屬都市 計畫道路用地之現有巷道申請廢道、改道，不予受理：㈠應 辦理細部計畫尚未發布實施地區。㈡應辦理市地重劃地區。㈢ 應辦理都市更新地區。㈣應辦理區段徵收地區。㈤禁建地區。 ㈥都市計畫書規定應辦理整體開發地區。㈦其他依法應不予受 理地區。」第4點規定：「（第1項）都發局受理同時申請現 有巷道之廢道及改道者，於審查核准前，應審查事項如下： ㈠申請改道部分，應將新設巷道開闢完成供公眾通行之日起 ，其土地所有權人不得為違反供公眾通行之使用。㈡原巷道 土地所有權人應於新設巷道開闢供人通行，並辦理變更地目 為道或將新設巷道土地完成捐獻於本府並辦妥移轉所有權登 記手續之日起，始得核發巷道廢道證明。（第2項）前項所 稱新設巷道開闢完成，係指新設巷道應依市區道路條例第1
條規定主管權責，經建設局審查符合道路設置規定，並檢附 道路主管機關審查核准證明文件。」
㈡次按「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都 市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細 部計畫之區域，其道路之設置，即應依其計畫實施，而在循 法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意， 於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無 繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢 止之。」「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨 在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分 之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人 自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必 要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補 償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而 成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用 收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依 法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不 能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財 源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地 均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼 續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地 理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應 隨時檢討並予廢止。」則經司法院釋字第255號及400號解釋 在案。綜上規定及司法院解釋可知，人民得依建管自治條例 第21條及處理原則請求廢止巷道者，以實施都市計畫範圍內 之道路，及處理原則第2點所列不予受理之都市計畫範圍內 現有巷道以外之現有巷道為限，且以無繼續供公眾通行為必 要。
㈢經查，系爭土地為非都市計畫範圍內土地，上訴人於105年5 月17日(被上訴人收文日)依據建管自治條例第21條及處理原 則申請廢止系爭巷道，為原審依法確認之事實，核與卷內證 據相符，依上述規定及說明，上訴人就非屬實施都市計畫範 圍內之道路，依上開規定申請廢止系爭巷道，已屬無據，原 判決依據處理原則等規定審查原處分否准上訴人之申請合法 與否，適用法規固有未洽。惟認定事實為事實審法院之職權 ，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情 斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違 背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法；且證 據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當 事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。所謂判
決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不 符之情形而言；而所謂判決不備理由，係指判決完全未載理 由，或雖載有理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使 人知判決主文所由生之依據，或對當事人提出可能影響判決 結果之攻擊防禦方法及法律上之主張未予採取，卻未說明何 以不採取之理由。
㈣原判決就系爭巷道仍有供公眾通行之必要，業已論明：都發 局於102年1月17日函認定系爭巷道寬度原超過2公尺以上之 現有巷道，包括215號判決附圖4所示A、B、C部分外，尚應 包括上訴人僱工剷除之部分，上訴人不服，循序提起行政訴 訟，業經215號判決駁回其訴確定，該案認定現有巷道範圍 包括215號判決附圖4所示A、B、C部分，及遭上訴人僱工剷 除部分。而關於上訴人剷除系爭巷道上部分路面及架設圍籬 一事，經民眾檢舉後，都發局函請被上訴人辦理，被上訴人 查明後，以103年8月20日中市建養字第1030104296號函通知 上訴人應於103年9月5日前拆除鐵絲網圍籬及恢復路面，上 訴人不服，提起訴願，經臺中市政府103年12月19日府授法 訴字第1030258713號訴願決定駁回而確定；嗣因上訴人逾期 仍未完成改善，被上訴人以104年1月22日中市建養字第1040 001676號裁處書，處上訴人3萬元罰鍰，並限於104年2月22 日前改善完成，上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府104 年4月17日府授法訴字第1040086982號訴願決定駁回而確定 ；其後，被上訴人再於104年8月18日會勘，發現上訴人仍未 改善，再以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知 上訴人於104年11月16日前改善完成，屆期上訴人仍未改善 ，被上訴人認上訴人已違反行為時臺中市道路管理自治條例 第18條、第35條規定，依同條例第35條規定，以105年1月21 日裁處書，處上訴人3萬元罰鍰，上訴人不服，循序提起行 政訴訟，經臺中地院行政訴訟庭105年度簡字第69號、原審1 05年度簡上字第78號判決駁回。又00巷住戶共有0、0、0、0 0、00號等5戶，該5戶對外通路有二，其一為經由系爭巷道 通往○○○路，即215號判決附圖2所示D-B-A路徑；其二為經由 215號判決附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路。其中，僅往北 通往○○○路之系爭巷道屬現有巷道，至於往南通往○○○路部分 則非屬現有巷道。系爭巷道若予以廢止，將導致上開住戶僅 能由215號判決附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路，但C部分 為寬度僅約1.6公尺之非現有巷道。且系爭巷道經都發局以1 02年1月17日函認定符合400號解釋意旨所稱之公用地役關係 及建管自治條例第19條第1項第1款規定之要件，而屬現有巷 道，期間居住在系爭巷道內之住戶（即參加人）並無變化，
連外通路亦均相同，附近之前後人文地理環境並無發生情事 變更情形。系爭巷道之原有功能並未喪失，該巷道仍有繼續 供公眾通行之必要，被上訴人認定系爭巷道已通行逾20年以 上，且供不特定之公眾通行使用，其使用目的，除係因務農 之需而供農用機械出入田地、載送肥料或務農收成時載送作 物之用外，亦供居住該巷道周遭居民通行、瓦斯、飲用水或 購置家具等民生必需品運送車輛通行、消防車及救護車等通 行使用，而以原處分否准上訴人廢道之申請，並無不合。上 訴人縮減系爭巷道寬度，又未遵守主管機關限期改善之處分 ，已非可取，今再以系爭巷道現況寬度無法供汽車通行，作 為廢止巷道之理由，實不足採。復無強令上開住戶須經由附 圖2標示C通道前往南側之大停車場，再由E通往○○○之理，尚 不得僅以其等駕駛汽車出入時，係將汽車停在南側之大停車 場，逕行認定系爭巷道之原有功能已喪失，已無繼續供○○○ 路0段00巷住戶通行之必要，上訴人之主張為無理由，而駁 回上訴人之訴，已詳述得心證之理由及法律上意見，經核與 上開規定及說明，並無違誤，亦無違反論理法則、經驗法則 或理由不備情事。上訴意旨猶執應否廢止系爭巷道非僅考量 系爭巷道是否目前仍有供公眾通行而已，系爭巷道早年固因 農業社會時代基於鄰人情誼而提供給附近住戶通行之用，但 不代表上訴人就有長期將系爭土地供人無償通行，進而成為 現有巷道或既成巷道，故本案首應保障上訴人利益，其次才 是公眾通行之利益，上訴人之財產權益較公眾通行之利益為 大，幾已喪失功能之系爭巷道應當退讓而應廢止云云，指摘 原判決有未依職權調查及判決不備理由之違背法令，並無可 取。
㈤又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，原則上 應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故於高等行 政法院判決後，不得主張新事實或提出新證據方法資為向本 院提起上訴之理由。本件上訴人於上訴後始提出臺中地院10 9年8月28日106年度訴字第2800號分割共有物民事判決，主 張上訴人及參加人所共有之○○段000-0、000-0、000-0、000 、000-0、000-0地號土地，於臺中地院106年度訴字第2800 號分割共有物民事判決所採分割方案，已留有一條6公尺寬 通道對外通行，該通道已經完全取代巷00巷道，核屬上訴審 中始行提出之新攻擊方法，尚非本院所能審酌，上訴意旨以 該日後不確定之事實，請求本院考量並廢棄原判決，自非適 法之上訴理由，附此敘明。
㈥綜上所述，原判決適用處理原則等規定審查原處分否准上訴 人申請廢止非都市計畫範圍內之系爭巷道之處分合法與否，
適用法規固有未洽，惟其以系爭巷道仍有繼續供公眾通行之 必要，判決駁回上訴人在原審之訴，並無未依職權調查證據 及判決不備理由之違背法令情事。上訴論旨仍執前詞，指摘 原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 111 年 6 月 2 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 6 月 2 日 書記官 蕭 君 卉