最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第618號
上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師
被 上訴 人 許宗和
訴訟代理人 王伊忱 律師
上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國109年3月
19日高雄高等行政法院107年度訴字第94號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、爭訟概要：
㈠上訴人於民國103年間執行臺南市北區東區南區歷史建築清查 計畫，將坐落臺南市○區○○段927-1、929及930地號土地上之 門牌號碼臺南市○區○○路○段00號之未保存登記「許嵩煙故居 」（限於臨路兩樓層建築物，不含後側東西廂房及中庭地磚 ，下稱系爭建物）列為優先辦理文化資產審議之標的。其後 遂依職權發動指定古蹟或登錄歷史建築審議程序，接續於10 5年12月21日及同年月28日辦理第3屆臺南市古蹟歷史建築聚 落及文化景觀審議委員會（下稱審議委員會）2梯次勘查系 爭建物現場後，乃於106年2月16日就系爭建物指定古蹟或登 錄歷史建築案，召開第3屆審議委員會第9次會議（下稱106 年2月16日會議）審議，作成決議：「（1）本建築約建於19 30年代，原屋主許嵩煙先生為第一屆臺南市議會議員。其為 西洋歷史式樣街屋，其中建物女兒牆、柱頭及立面浮雕工藝 精美且細緻，為裝飾主義中後期之風格；二樓明間為傳統穿 鬪大木棟架，楹端雞舌木等次構件工藝精美，具藝術價值。 此建築臨街面為西式表現，二樓室內格局類似閩南建築之明 次間，具文化融合特色，有其特殊性。符合古蹟指定及廢止 審查辦法第2條第1項第5款基準『具建築史上之意義，有再利 用之價值及潛力者』，決議指定古蹟。（2）古蹟本體為臨路 兩層樓建築，有關定著土地範圍待文資處提具詳細資料，提 送大會審議。」上訴人繼就系爭建物指定古蹟之古蹟本體及 定著土地範圍乙案，於106年5月12日召開第4屆審議委員會 第1次會議（下稱106年5月12日會議）審議決議：「『臺南市 ○區許嵩煙故居』定著土地範圍為臺南市○區○○段929、930地 號，面積共320平方公尺。」
㈡上訴人遂依據審議委員會106年2月16日會議及106年5月12日 會議兩次決議，作成106年7月26日府文資處字第1060764508 B號公告（下稱原處分或系爭公告）指定系爭建物為直轄市 定古蹟，公告事項記載：「古蹟及其定著土地之範圍：（詳 附圖）(一)古蹟本體及面積：古蹟本體為臨路兩層樓建築， 面積約167平方公尺（實際面積依現場實測為主）。(二)定 著土地地號及面積：臺南市○區○○段929及930地號，共320平 方公尺。」
㈢被上訴人不服，循序提起訴願後，向高雄高等行政法院（下 稱原審）提起行政訴訟。原審受理後，於108年6月5日履勘 現場，囑託臺南市東南地政事務所依系爭公告附圖框列範圍 實際測繪結果，發現系爭公告所載土地地號及其面積均有錯 誤情形。上訴人獲悉實情後，隨於108年7月26日召開臺南市 古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議委員 會開會審議系爭公告事項變更案，經決議：「1.同意變更本 體及面積：本體為臨路兩樓層建築，面積160.94平方公尺（ 不含二樓陽臺突出處投影面積）。2.同意變更定著土地範圍 及面積為臺南市○區○○段927-1、929、930地號，面積322.5 平方公尺。」上訴人乃據以作成108年9月17日府文資處字第 1081024199A號公告（下稱更正處分或更正公告）將原處分 記載錯誤部分更正如下：「主旨：公告更正本直轄市定古蹟 『許嵩煙故居』之古蹟本體面積及定著土地範圍。……公告事項 ：一、古蹟本體面積由『167平方公尺（實際面積依現場實測 為主）』，更正為『160.94平方公尺（不含二樓陽臺突出處投 影面積）。』。二、古蹟定著土地範圍由『臺南市○區○○段929 、930地號，面積322平方公尺』，更正為『臺南市○區○○段927 -1、929、930地號，面積322.5平方公尺。』。……」等語。原 審以107年度訴字第94號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定 及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。三、原判決撤銷訴願決定及原處分之主要論據如下： ㈠上訴人依據上訴人審議委員會106年2月16日會議決議及106年 5月12日會議決議，而作成原處分即系爭公告指定系爭建物 為直轄市定古蹟，關於古蹟及其定著土地之範圍記載：「古 蹟及其定著土地之範圍：（詳附圖）(一)古蹟本體及面積： 古蹟本體為臨路兩層樓建築，面積約167平方公尺（實際面 積依現場實測為主）。(二)定著土地地號及面積：臺南市○ 區○○段929及930地號，共320平方公尺。」然○○段930地號土 地登記標示面積為17平方公尺、同段929地號土地登記標示 面積為305平方公尺，二筆土地面積合計應為322平方公尺，
非系爭公告所載320平方公尺。足見審議委員會就系爭建物 及其所定著土地範圍之審認顯係基於錯誤或不完足資訊之事 實認定所為。
㈡上訴人指定之古蹟本體僅限於系爭建物，不含其後側之東西 廂房及中庭地磚，但系爭公告指定古蹟所定著土地範圍則為 系爭建物及後側東西廂房、中庭地磚等坐落土地之全部面積 ，非僅止於古蹟本體占用土地面積。然系爭建物之特殊性在 於其臨街立面外觀及二樓室內格局之構造，此為其可觀賞性 所在，至其後側建物則無指定古蹟之特殊性存在而已非觀賞 重點，縱使基於「文化資產完整性」與「不得遮蓋其外貌與 阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」，甚至基於棟距間消 防通道之需求，是否即有必要將○○段929地號土地不含古蹟 本體坐落範圍併予指定？上訴人難道得以文化資產保存法或 其子法無規範假分割為由，逕將該筆土地全部指定為古蹟所 定著土地之範圍？顯見上訴人指定本件古蹟所定著土地，僅 以土地地號為範圍，不問古蹟本體使用土地以外之面積有無 指定之必要，一律全部指定為古蹟定著土地範圍，難認其指 定非出於恣意。
㈢上訴人及其審議委員會理應於古蹟指定後，就古蹟坐落之定 著土地圈劃出對該項文化資產保存所必須且不可分割之範圍 ，而不受都市計畫法、建築法、消防法及其相關法規全部或 一部之限制（文化資產保存法第26條規定參照），但須說明 其指定理由。然上訴人於地政機關測量其坐落地號土地及其 面積均有錯誤後，僅以更正公告更正其實測面積，但仍續援 用系爭公告就系爭建物所坐落之○○段927-1、929、930地號 土地全部面積指定為古蹟定著之土地，而未說明何以須全部 納入之理由，則系爭公告之判斷已有出於恣意之情事。四、經核原判決撤銷原處分及訴願決定，有違背法令之情形，應 予廢棄發回。茲論述理由如次：
㈠按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人 主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上 及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發 問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明 及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明 或補充之。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。 」「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調 查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……。（ 第3項）得心證之理由，應記明於判決。」「理由項下，應 記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」分別為 行政訴訟法第125條第1項至第3項、第133條前段、第189條
第1項、第3項及第209條第3項所明定。足見行政訴訟具有保 障人民權益，並確保國家合法行使行政權，維護公益目的。 行政法院應依職權調查證據，無準用民事訴訟法關於自認之 規定，當事人主張之事實雖經他造自認，仍應調查其他必要 之證據。有關證據之取捨、證明力之判斷及事實之認定，俱 屬事實審法院應依職權行使之範疇。事實審法院負有促使案 件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務。故在撤 銷訴訟事實審法院原則上應依職權使兩造當事人充分主張事 實及提出證據，俾能查明為裁判基礎之事實關係，以作成實 體裁判，如對於攸關本案事實關係之重要事證，有應依職權 調查而未予調查之情形，或對當事人之主張不予調查，即有 未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定之不當 。且為裁判時，則應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依 論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明 於判決。倘未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，而徒以 當事人之自認作為認定事實之基礎，其判決即屬違背法令， 並因調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，亦有判決 不備理由之違法瑕疵。
㈡復按行政程序法第101條第1項規定：「行政處分如有誤寫、 誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更 正之。」是行政機關作成原處分後，發現有記載錯誤、計算 錯誤或其他類此之顯然錯誤情形，自許依職權予以更正。再 者，行政處分之更正如涉及原處分原來規制之法律效果者， 乃將更正處分併同原處分就同一具體事件規制正確之法律效 果，並非作成新處分完全取代原處分。是以，受處分人就原 處分業已合法提起行政訴訟救濟，如原處分機關於訴訟繫屬 中更正原處分者，原處分所規制之法律效果，自應以更正後 者為準據，受處分人不服原處分起訴之效力，自及於更正 處分，受訴之事實審行政法院自應就更正後之原處分規制效 果為審查，並踐行闡明義務，使兩造於該訴訟程序一併就更 正處分為聲明、陳述及辯論，並據以審判。
㈢依文化資產保存法第3條第1款第1目：「本法所稱文化資產， 指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下 列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：（一）古蹟： 指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建 造物及附屬設施。」95年3月14日修正發布之文化資產保存 法施行細則第2條第1項：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史 建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施 群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書 院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設
施等。」及99年3月2日修正發布之古蹟指定及廢止審查辦法 （下稱古蹟指定及廢止審查辦法）第2條第1項：「古蹟之指 定，依下列基準為之：一、具歷史、文化、藝術價值。二、 重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術 流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上 之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者 。」等規定，足見所謂古蹟當指人類為生活需要所營建之具 有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。其指定基準 為：1.具歷史、文化、藝術價值。2.重要歷史事件或人物之 關係。3.各時代表現地方營造技術流派特色者。4.具稀少性 ，不易再現者。5.具建築史上之意義，有再利用之價值及潛 力者。6.具其他古蹟價值者。而依古蹟指定及廢止審查辦法 第4條第2項第2款之規定，主管機關辦理指定古蹟公告應載 明該古蹟及其所定著土地之範圍。所稱所定著土地之範圍並 非以古蹟本體定著之土地為限，尚包括周邊應保存定著範圍 之土地在內。而周邊應保存定著範圍之界定，則應考量系爭 古蹟之管理、維護及利用之合理適當空間，如予以分離是否 無法達成古蹟指定之公共利益目的等因素，並非徒以古蹟本 體占用基地部分之面積與未占用部分之比例多寡為準據。 ㈣又古蹟所定著土地範圍之決定係以古蹟指定存立為前提，如 古蹟指定具有違法應予撤銷之情形，古蹟所定著土地範圍之 決定，即當然失所依附。故行政法院如以古蹟指定公告具有 違法事由，予以撤銷，責由原處分機關另為適法處分，自須 就原處分關於「建造物及附屬設施為古蹟之指定」與「定著 土地範圍之留設決定」一併審查，分別指明具體違法情形， 俾原處分機關知所遵循，不得僅以所留設之定著土地範圍具 有適法性疑慮為由，而對於定著土地範圍之留設究竟有何具 體違法情事，以及建造物及附屬設施指定為古蹟是否符合法 定之要件及指定基準，均置之不論。
㈤經核：
⒈本件原處分經被上訴人於107年3月2日向原審合法提起撤銷 訴訟救濟後，上訴人在原審109年2月27日言詞辯論終結之 前，業於108年9月17日作成更正處分，有卷附被上訴人向 原審提出之行政訴訟起訴狀及上訴人之更正處分可稽（關 於被上訴人另就上開更正處分提起行政訴訟，業據原審以 109年度訴字第54號裁定駁回，復經本院109年度抗字第33 2號裁定駁回抗告確定在案）。則原審未踐行闡明義務， 使兩造就更正處分一併聲明、陳述及辯論，而作成原判決 撤銷原處分及訴願決定，於法自屬有違。
⒉再者，原審就原處分關於指定系爭建物為古蹟部分，徒論
斷：上訴人106年2月16日及同年5月12日審議委員會之審 議決議均符合古蹟指定及廢止審查辦法之指定程序規定及 行為時文化資產審議委員會組織準則之組織、列席、出席 及表決程序規定，符合正當法律程序等語，據以駁回被上 訴人指摘系爭公告未踐行正當程序之主張。而對於古蹟之 指定是否符合文化資產保存法第3條第1款第1目規定之古 蹟要件，與古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項關於古蹟 指定基準之規定等節，均闕而未論，容欠允洽。 ⒊又上訴人於原審言詞辯論終結前，業已作成更正處分將系 爭公告有錯誤部分更正為：古蹟本體面積由原記載「167 平方公尺（實際面積依現場實測為主）」，更正為「160. 94平方公尺（不含二樓陽臺突出處投影面積）。」。古蹟 定著土地範圍由原記載「臺南市○區○○段929、930地號， 面積322平方公尺」，更正為「臺南市○區○○段927-1、929 、930地號，面積322.5平方公尺。」而系爭建物占用被上 訴人所有之○○段929、930及927-1等3筆地號土地，其登記 面積分別為305平方公尺、17平方公尺及0.50平方公尺， 為指定古蹟本體占用之面積依序為145.49平方公尺、15.2 6平方公尺及0.19平方公尺，則930地號及927-1地號等2筆 土地，扣除古蹟本體占用面積外，剩餘面積各僅為1.74平 方公尺與0.31公尺，衡情是否有必要再予割裂使之脫離定 著土地範圍，容有商榷餘地。而○○段929地號土地，扣除 古蹟本體占用面積145.49平方公尺，固尚餘159.51平方公 尺，惟該部分面積土地是否屬於管理、維護及利用系爭古 蹟之合理適當空間，應依職權或命兩造提出相關證據資料 為充分之陳述及辯論，以查明判斷原處分將該部分面積列 為古蹟定著土地範圍是否構成違法。惟原判決理由並未記 載其判斷○○段927-1、929、930地號等3筆土地除為古蹟本 體占用者外，其餘面積非屬管理、維護及利用系爭古蹟之 合理適當空間，不得列為定著土地範圍之具體理由，僅以 假設性問題載謂：設若929地號土地全部面積高達數千平 方公尺，但古蹟本體僅占該土地之一小部分，上訴人難道 得以文化資產保存法或其子法無規範假分割為由，逕將該 筆土地全部指定為古蹟所定著土地之範圍？復對於證人即 上訴人第3、4屆審議委員傅朝卿於原審履勘時到場證稱： 通常指定古蹟定著土地範圍大於古蹟本體，因為將來古蹟 本體會有其他建築行為，希望能夠確保古蹟不會因其他建 築行為而產生破壞，所以其範圍通常會較古蹟本體大一些 ，而且作為一個古蹟，將來就有維修需求，而維修時也需 要一個緩衝空間，通常我們會將古蹟本體所坐落的地號比
較完整的指定為其範圍，因地號通常是建築行為之依據， 在合理範圍之內，就會變成古蹟的範圍等語（見原審卷2 第14至15頁），並質疑：依證人所述意旨，是否僅因古蹟 有暫時性維修需求，就必須要將其周圍地恆久地劃設緩衝 空間以供古蹟得以不定時維修使用？縱使古蹟維修需要一 定緩衝空間，亦是於古蹟本體四周土地劃設適當範圍，何 以緊鄰古蹟本體東側之○○段925-1地號土地，不須作為緩 衝空間而指定為定著土地範圍？更何況作為土地主管機關 之上訴人乃至土地所有權人在一定條件下都可以自行變更 土地地號，則地界、地號並非絕對性不可變動等問題。又 以：兩造於原審107年12月17日履勘現場曾磋商在系爭建 物二層樓後側保留一定寬度空間，另行分割出929-1地號 土地，不列入指定古蹟定著土地之範圍，憑為系爭公告所 載定著土地範圍構成違法之理由。核諸前開規定及說明， 原判決自有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133 條、第134條等規定，及判決不備理由之違背法令情形。 ㈥綜上所述，原判決既有上述違背法令情形，上訴意旨指摘原 判決違法，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有 由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄發回更為適法 之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 16 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 6 月 17 日 書記官 莊 子 誼