臺北高等行政法院判決
110年度訴字第614號
111年4月28日辯論終結
原 告 臺北市政府社會局委託財團法人臺北市私立恆安老
人長期照顧中心（長期照護型）經營管理臺北市兆
如老人安養護中心
代 表 人 胡世賢
訴訟代理人 王琛博律師
楊雅涵律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
訴訟代理人 方韻雯
陳建志
王棟樑律師
上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府民國110年3月29
日府訴二字第1096086759號訴願決定（原處分：臺北市政府都市
發展局109年10月23日北市都建字第10930274762號裁處），提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；應提起確 認訴訟，誤為提起撤銷訴訟情形者，訴之變更或追加，應予 准許，行政訴訟法第111條第1項前段、第3項第4款定有明文 。查原告於本件起訴時，原係請求將臺北市政府民國110年3 月29日府訴二字第1096086759號訴願決定，暨被告109年10 月23日北市都建字第10930274762號裁處（下稱原處分）均 撤銷；俟訴狀送達被告後，原告以其業已完成改善而無法回 復原狀，惟被告違法命其立即改善，使之法律上地位處於不 安之狀態，有以確認判決除去之法律上確認利益為由，遂予 變更聲明為訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣（下同）6萬 元部分均撤銷，確認原處分關於改善義務部分為違法（見本 院卷第227頁至第231頁）。核原告係因其已履行改善處分， 而無回復原狀可能，本應提起確認訴訟而誤為提起撤銷訴訟 ，且此一管制性不利處分適法與否，攸關原告日後應如何履 行該公法上義務規範，當有確認之必要，應許原告為訴之變
更；故原告所為訴之變更，合於上揭法律規定，應予准許。二、爭訟概要：
原告在坐落臺北市○○區○○○街000號等建築物經營管理安養中 心（領有88使字第367號使用執照，為地上7層地下1層之RC 造建築物，核准用途為安養中心，屬建築物使用類組及變更 使用辦法第2條第1項附表一規定之H類住宿類H-1組，供特定 人短期住宿之場所），嗣被告於109年10月13日派員執行公 共安全聯合稽查時，發現該建物3樓之安全梯防火門（下稱 系爭防火門）無法開啟及復歸，嚴重影響逃生避難安全，原 告有違反建築法第77條第1項情事，遂依同法第91條第1項第 2款暨臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準等規定 ，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並命原告立即改善（關於 受處分人對外全銜、代表人等事項登載不全部分，業經被告 於109年12月15日北市都建字第1093235415號、109年12月28 日北市都建字第1093238705號函更正在案）。然原告不服原 處分，提起訴願，經臺北市政府於110年3月29日以府訴二字 第1096086759號訴願決定，訴願駁回；但原告猶不服訴願決 定，乃向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
建築法第77條第1項課予建築物所有權人、使用人負有維護 建築物合法使用與構造及設備安全之責，應可理解為違反第 91條第1項第2款之裁處範疇應為涉及防火設施，將防火區劃 之防火門設栓上鎖，或於逃生避難動線堆置雜物、造成逃生 困難，或者違反程度至少要與前述嚴重程度相當者，始予裁 罰；則系爭防火門並非無法開啟、復歸，只是復歸速度較緩 慢，此係因門片角度失衡，與地面綠色橡膠地墊發生摩擦所 致，經原告人員調整地鉸鏈固定點位置、校正門片後，即可 正常復歸，毋庸刨除地坪，核與前述製造公共危險之程度顯 不相當，被告過度擴張解釋建築法第77條第1項之適用範圍 ，違反罪責相當性、明確性原則，及違平等原則，於法不合 。則原處分之違規事實認定有誤，與裁罰之要件「無法自動 關閉」並不相符，被告稽查時之照片並無法還原現場狀況， 且於原處分作成前未給予原告陳述意見以澄清之機會，有程 序瑕疵；況裁罰基準對於防火門毀損而全然無法復歸之第1 次違規者，係裁處罰鍰6萬元，本件僅系爭防火門復歸速度 較為緩慢，當日即已修復完成，翌日即經被告確認改善完成 ，被告未予區分個案情節輕重，亦無給予改善時間，即一律 逕予裁處6萬元罰鍰，有違比例原則，原處分應屬違法等語 。併為聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分均撤銷 ，確認原處分關於改善義務部分為違法。
四、被告則以：
依建築技術規則建築設計施工編第76條第3款規定，常時關 閉式防火門應免用鑰匙即可開啟，並應裝設經開啟後可自行 關閉之裝置；然被告於109年10月13日進行聯合稽查時，發 現系爭防火門雖裝有門弓器，理論上會自動復歸，但因防火 門傾斜，導致開閉時磨到地面、卡住而無法閉合，需用力拉 門才可關閉，修復時須把地坪削除，故認系爭防火門無法復 歸，不符建築技術規則建築設計施工編第76條第3款規定， 稽查結果應屬實在，原告違反建築法第77條第1項規定之情 事於客觀上已明白足以確認。則被告雖未給予原告陳述意見 之機會，逕予裁罰亦無違誤，縱原告事後改善完成，亦無礙 違法事實之認定；是被告已按原告違反行政法上義務影響公 共安全之程度，處以建築法法定最低罰鍰金額，原告亦無得 減輕或免除處罰事由，原處分並無違反比例原則或平等原則 情事等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。五、本院之判斷：
㈠按本法所稱建築物設備，為敷設於建築物之電力、電信、煤 氣、給水、污水、排水、空氣調節、昇降、消防、消雷、防 空避難、污物處理及保護民眾隱私權等設備；建築物所有權 人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全；直 轄市、縣 (市)(局) 主管建築機關對於建築物得隨時派員檢 查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備；有未依第77條 第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全情形者 ，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6萬 元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未 改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其 使用，必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行 拆除，恢復原狀或強制拆除；有關建築規劃、設計、施工、 構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之，並 應落實建構兩性平權環境之政策，建築法第10條、第77條第 1項、第2項、第91條第1項第2款、第97條定有明文。另內政 部依建築法第97條授權訂定之建築技術規則建築設計施工編 第76條第3款規定，防火門窗係指防火門及防火窗，其組件 包括門窗扇、門窗樘、開關五金、嵌裝玻璃、通風百葉等配 件或構材，常時關閉式之防火門應依左列規定：⒈免用鑰匙 即可開啟，並應裝設經開啟後可自行關閉之裝置，⒉單一門 扇面積不得超過3平方公尺，⒊不得裝設門止，⒋門扇或門樘 上應標示常時關閉式防火門等文字。
㈡再當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任， 但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限，為民
事訴訟法第277條所明定；且除本法（行政訴訟法）有規定 者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之，行政訴訟 法第136條亦定有明文。是行政訴訟與民事訴訟關於舉證責 任之分配並非完全一致，舉證責任因訴訟性質而有相異之分 配標準，在行政訴訟中之給付訴訟與確認（公法關係存否） 訴訟，其舉證責任分配之法則基本上固與民事訴訟無異，依 舉證責任客觀配置之通說（即規範說或有利規範原則），應 由主張者就權利存在事實，負擔客觀之舉證責任，此乃因該 等訴訟之性質與民事訴訟性質相同，因此舉證責任之分配雷 同。但在行政訴訟中之撤銷訴訟，因提起撤銷訴訟請求行政 法院撤銷之對象為行政處分，以負擔處分而言，人民之權益 當受憲法及法律之保障，行政機關就具體事件行使公權力對 人民之權益有所限制、剝奪或增加其負擔，通常以負擔處分 之方式為之，作成行政處分不僅應有法律之依據，且應符合 法定要件；雖認行政處分應受有效推定，但並不受合法之推 定，一旦受處分人或利害關係人指摘行政處分有無效或得撤 銷事由而提起爭訟，行政機關應對作成處分係符合法定要件 之事實，負舉證之責，若行政機關舉證成立，就原處分合法 性之否定，即應由受處分人或利害關係人提出反證，始得撤 銷該負擔處分。故本件處分屬行政罰性質，為剝奪人民自由 、權利之負擔處分，應由被告就負擔處分之合法性負實質舉 證責任，就原告有違反建築法第77條第1項「建築物所有權 人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」之 違規事實，負舉證之責；苟被告舉證成立，就原處分合法性 之否定，則應由原告提出反證，始得撤銷該負擔處分。 ㈢查原告在坐落臺北市○○區○○○街000號等建築物經營管理安養 中心（領有88使字第367號使用執照，為地上7層地下1層之R C造建築物，核准用途為安養中心，屬建築物使用類組及變 更使用辦法第2條第1項附表一規定之H類住宿類H-1組，供特 定人短期住宿之場所），嗣被告於109年10月13日派員執行 公共安全聯合稽查時，發現該建物3樓之安全梯防火門無法 開啟及復歸（常時關閉式之防火門，應裝設經開啟後可自行 關閉之裝置），而有違反建築法第77條第1項，建築物使用 人應維護建築物設備安全等情，有臺北市政府工務局88使字 第367號使用執照、平面圖、地政登記資料、門牌整編資料 、臺北市政府社會局委託經營管理契約書、臺北市政府109 年10月13日公共安全聯合稽查紀錄及稽查照片、109年10月1 4日複查紀錄表、被告110年1月22日建築物公共安全動態項 目檢查紀錄表等在卷可參（見原處分卷第15頁至第21頁、第 30頁至第50頁、第56頁至第60頁，本院卷第211頁、第213頁
），足以信實。且參臺北市政府109年10月13日公共安全聯 合稽查紀錄及稽查照片，系爭防火門經備註「無法開啟及復 歸」，而所附稽查照片中，系爭防火門呈半開閉狀態（見原 處分卷第56頁至第60頁）；固系爭防火門該時為何呈半開閉 狀態，究因開啟後無法自行關閉，抑或只自行關閉速度緩慢 ，尚難僅憑靜態之稽查照片為斷，然本諸證據共通原則，依 原告所舉證人即當日維修人員吳鴻策於本院準備程序時證稱 ：伊當時有對系爭防火門進行調整、維修，到場時發現防火 門磨擦到橡膠地墊，因磨久地墊會破掉，關門動作緩慢，遂 要進行維修，並調整地鉸鏈之螺絲固定點，而調整地鉸鏈意 謂防火門之水平與地面垂直部分有所傾斜，以致開閉時會磨 到地面，甚至會卡住無法完全閉合等語觀之（見本院卷第17 9頁至第185頁、第189頁至第191頁），系爭防火門該時確實 因傾斜緣故，致開閉時會磨到地面，甚至會卡住無法完全閉 合，故需以調整地鉸鏈方式進行維修，此與卷附稽查照片所 示系爭防火門呈半開閉狀態相當，應認系爭防火門確實有無 法開啟及復歸情事。是系爭防火門因傾斜緣故致卡住而無法 完全閉合，此已違建築技術規則建築設計施工編第76條第3 款第1目之規範，構成建築法第77條第1項維護建築物設備安 全之行政法上義務違反，被告依建築法第91條第1項第2款規 定予以裁處，並無違誤。
㈣雖原告以證人吳鴻策僅表示系爭防火門並非無法開啟、復歸 ，只是復歸速度較緩慢，此係因門片角度失衡，與地面橡膠 地墊發生摩擦所致，經調整地鉸鏈固定點位置、校正門片後 ，即可正常復歸，毋庸刨除地坪，認與建築法第77條第1項 所規範之製造公共危險程度顯不相當；但從證人吳鴻策上述 證言可知，系爭防火門因傾斜緣故致需調整地鉸鏈，避免開 閉時會磨到地面橡膠地墊，甚至會卡住無法完全閉合，此與 卷附稽查照片所示系爭防火門因磨到地面橡膠地墊，而卡住 無法關閉情形相符，是綜合被告提出之現場稽查照片暨證人 吳鴻策證述內容，已堪認系爭防火門確有無法開啟及復歸一 事。至證人吳鴻策於同次證述另陳稱：調整防火門當下，並 無不能用手推開或自動復歸情事，只關閉速度較慢部分，經 核此與既有稽查照片不符，自無由為有利原告之事實認定， 尚不足採；另原告併舉證人即安養護中心院長林月桂為證（ 見本院卷第185頁至第191頁），惟其當時既不在現場，僅修 復後有前往系爭防火門確認，究該時狀況俱無所悉，亦難為 有利原告之認定依據。蓋建築法第77條係為全面建立建築物 使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明 確，爰明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合
法使用之責任；則系爭防火門因有違反建築技術規則建築設 計施工編第76條第3款第1目常時關閉式之防火門，應裝設經 開啟後可自行關閉之裝置規範，此遇有火勢時，無法自行關 閉以阻隔火勢、煙霧蔓延，消防設備之安全維護顯有欠缺， 其建築物使用人即原告當有未盡建築法第77條第1項維護建 築物合法使用與其構造及設備安全情事，合於同法第91條第 1項第2款之處罰要件，是被告已經舉證原告確有本件違規事 實，且原告未能提出反證推翻，當應負起行政處罰責任。固 被告另稱系爭防火門裝有門弓器，且修復時須把地坪削除， 尚與客觀事實不符；然系爭防火門確實因傾斜致無法自行關 閉，已如前述，原告仍有建築法第77條第1項之行政法上義 務違反，被告予以裁處，要無違誤。
㈤另行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前， 除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行 聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，但法規另 有規定者，從其規定；行政處分所根據之事實，客觀上明白 足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序 法第102條、第103條第5款定有明文；查被告以原告違規事 實明確，客觀上明白足以確認，遂依行政程序法第103條第5 款規定，不給予原告陳述意見之機會，逕予作成本件行政罰 處分，合於上揭法律規定，當屬適法。復依臺北市政府處理 違反建築法事件統一裁罰基準第4點附表二規定，未維護建 築物合法使用與其構造及設備安全（含防火區劃之防火門設 栓、上鎖或於逃生避難動線堆置雜物），違反建築法第91條 第1項第2款規定，其建築物屬A2、C類組、D2、D3、D4、D5 、E類組、F類組、G類組、H類組等類組之場所者，第1次違 反處6萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續；裁處對象為建築 物所有權人、使用人；第7點規定，如因情節特殊而有加重 或減輕處罰之必要者，得於裁處書內敘明理由，於法定罰鍰 額度內處罰，不受第4點裁罰基準限制。則被告以原告係屬 建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表一規定之H 類住宿類H-1組，供特定人短期住宿之場所，又為第1次違反 ，予以裁處法定最低罰鍰6萬元，併命原告立即改善，經核 與該裁罰基準無違；固原告以被告未予區分個案情節輕重， 亦無給予改善時間，認原處分有違法裁量情形，但被告現已 量處法定最低罰鍰6萬元，在別無其他減輕事由情形下，要 難指為違法，況原告本應負起建築物使用人之維護責任，此 非迨被告應先給予改善時間始可裁罰，原告亦不得以被告未 先責令改善為由，謂原處分有何違誤之處。
㈥故綜觀被告提出稽查照片及相關事證，暨證人吳鴻策證述內
容，已足認定系爭防火門確有無法開啟及復歸情形，違反建 築技術規則建築設計施工編第76條第3款第1目常時關閉式之 防火門，應裝設經開啟後可自行關閉之裝置規範，原告構成 建築法第77條第1項建築物使用人之維護消防設備安全行政 法上義務違反，被告依同法第91條第1項第2款暨臺北市政府 處理違反建築法事件統一裁罰基準等規定，以原處分裁處原 告罰鍰6萬元，並命原告立即改善，核無違誤。至原告謂系 爭防火門僅關閉速度緩慢，不符建築法第91條第1項第2款之 處罰要件，另被告作成原處分前未給予陳述意見之機會，抑 或有違法裁量等節，均無可採。
六、綜上所述，原告本於建築物使用人身分，就系爭防火門因無 法開啟及復歸（常時關閉式之防火門，應裝設經開啟後可自 行關閉之裝置）一事，經被告證明其確有此一違規事實存在 ，原告應負起本件行政處罰責任；則被告以原處分裁處原告 罰鍰6萬元，並命原告立即改善，所為之罰鍰處分與改善處 分皆屬適法，原告無由訴請撤銷或確認為違法。從而，原告 訴請撤銷罰鍰處分，及確認改善處分為違法，為無理由，應 予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本 院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此 敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 5 月 19 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 5 月 19 日 書記官 李芸宜