臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1098號
111年5月12日辯論終結
原 告 石○仁
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇
訴訟代理人 唐效鈞
張凱棣
上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民
國110年7月7日院臺訴字第1100176612號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告為○00○○○○○選舉新北市板橋區候選人 ，於選舉投票日民國109年1月11日12時56分，在FACEBOOK（ 下稱臉書）網站「韓國瑜粉絲專頁」發布貼文，文末記載「 新北市第六選區親民黨提名板橋西區○○○○候選人石○仁博士 關心您！」（下稱系爭貼文）載有選區、候選人姓名、選舉 種類及推薦政黨，違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法） 第56條第2款規定，依同法第110條第5項規定，以109年11月 4日中選法字第1093550549號裁處書，處原告罰鍰新臺幣（ 下同）50萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決 定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原告不擅使用臉書，為參與選舉才開始學習，其專頁管理員 不只一人且陸續更換。如有人居心叵測，利用原告姓名照片 ，以其名義發表文章表達意見，難度並不高且此種情形亦非 罕見。投票日當日原告投票完即前去接母親參觀板橋健華新 城投開票所、原告競選總部、第二競選總部、親民黨正副總 統候選競選總部。系爭貼文發表時間前後原告與母親正位於 親民黨正副總統候選競選總部，參觀照相及與他人寒暄，其 後亦忙於將競選總部清空，沒有時間上網看手機，況原告有 嚴重老花眼，須佩戴老花眼睛且在有光源之處才能看清手機 畫面，其不知也不確定系爭貼文究竟是誰發的。(二)被告未盡實質舉證責任，從原告得票數與政黨得票數觀之， 事實非如其所言系爭貼文影響廣泛，新北市選舉委員會認定
違法事證不足，且常駐監察小組全體成員也都認為事證不明 確，何以被告反認為事證明確？
(三)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：
(一)被告係本案違規事實之主管機關，所屬選舉委員會之決議僅 有建議性質，本無拘束被告之效力，被告所為之裁罰尚無違 法之處：
⒈本案為○○○○選舉裁罰案件，依選罷法第7條第1項規定，主管 機關為被告，另依選罷法施行細則第58條第1項規定，除選 罷法第110條第8項之撕毀選票案件外，均由被告處罰，合先 敘明。
⒉查被告於109年1月11日接獲檢舉函後，認系爭貼文涉有違反 選罷法第56條第2款之虞，即依各級選舉委員會執行監察職 務準則（下稱職務準則）第9條第1、3項及第10條第1項規定 ，函請新北市選舉委員會先行查復。本案系爭貼文於○○○○選 舉投票日發布，涉嫌違反選罷法第56條第2款，依據前段所 述，具有裁罰權限之主管機關即被告。因選舉結束後裁罰案 件繁多，被告將案件發交所屬各地方選委會先行查復，主要 目的在於協助被告調查相關事證，新北市選委會非本案之主 管機關，其委員會決議當然不拘束被告機關，僅具建議性質 。
⒊承上，系爭貼文雖經新北市選舉委員會監察小組第42次會議 及新北市選舉委員會第85次決議不予處罰，惟被告認為本案 就檢舉事證、新北市選舉委員會查復資料及原告陳述意見書 等現有資料，客觀上已足判斷系爭貼文違反選罷法第56條第 2款。遂由被告綜合本案事證作成決議，裁處原告50萬元罰 鍰，理由亦詳細記明於被告第551次委員會議紀錄。 ⒋綜上，職務準則為程序規範，而本案主管機關依選罷法相關 規定為被告，則不論地方選委會於初步調查後建議裁罰或不 予裁罰，被告仍應審酌案件之全盤事實，依法審理，自不受 新北市選舉委員會決議之拘束，原告此部分主張應無理由。(二)被告受理民眾陳情依法裁處，並無違法： 本案由民眾於109年1月11日以電子郵件向被告首長信箱檢舉 系爭貼文違法，電子郵件除附具姓名、留有聯絡用之電子郵 件位址並有具體陳明所欲舉發之違規事實及相關證據，被告 據以受理本案，於法尚無不合。
(三)原告違規行為明確，被告機關依法裁罰： ⒈按選罷法第56條第2款立法意旨乃在冷卻選舉激情，令選舉權 人不受影響行使投票權，故選舉投票日當日禁止穿著有候選 人、政黨相關競選之資訊之競選背心，呼喊競選口號等行為
，亦不得散布有關前開行為之文字，聲音、圖片及影像，以 圖於投票日當日加深投票民眾印象，進而影響其抉擇，故凡 此一切為求自己當選或意在幫助特定候選人當選之作為，均 屬本款禁止之競選或助選行為。
⒉查本案系爭貼文本文內容除在表述民主制度及投票行政措施 相關建議外，文末署名「新北市第六選區親民黨提名板橋西 區○○○○候選人石○仁博士候選人關心您」，並附有「政黨全 國不分區○○○○選舉得票數空白表格」照片一張。其本文及照 片並未提及或圈定特定候選人及政黨相關資訊，固非競助選 行為，惟其文末之署名，將○○○○候選人之選區、提名政黨及 姓名之資訊清楚列出，致臉書使用人於投票日當日觀看該系 爭貼文時，將加深其對原告係新北市第六選區之○○○○候選人 之印象，主觀是否有影響投票意向，不無疑義，再者，其行 為與於投票日當日穿著帶有選區及姓名之競選背心相較，其 影響範圍更非僅只其周身可視區域，而係所有臉書及網路群 體使用者，尚難謂無為自身催票助選之意。
⒊另原告稱系爭貼文非其本人張貼，亦不清楚由何人所為，惟 其個人臉書專頁非知悉其帳號密碼，否則無法登入，是以即 便係委由義工編輯管理，則其與義工間仍有授權或委任之內 部關係。參照最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯 席會議決議、臺灣高等法院臺中分院104年選上字第40號民 事判決，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政 程序，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使 用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任，系爭貼 文縱非由原告本人親自張貼，而係由其授與使用管理權限之 使用人所為，仍應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即原 告就其使用人之故意、過失，負推定故意、過失責任。原告 既係○○○○參選人，對投票日不得競助選法令規定應知悉，對 於上述違法事實應有認識，仍於投票日張貼具競助選內容之 貼文，違反法令規定，未盡注意義務，顯有過失。 ⒋選罷法第56條第2款並未以該競助選行為致生任何公共利益危 害之危險或產生何種結果為要，參酌刑法上有關具體危險犯 及結果犯之規定，均以有「足以生損害…」、「致他人…」為 犯罪行為之構成要件，惟本條未作如是規定，顯見立法上為 維護選舉秩序及冷卻選舉、罷免投票日之激情避免影響民眾 投票意向，規定以行為人如於投票日從事競選或助選活動行 為即屬構成要件該當，應依選罷法第110條第5項處罰，原告 所稱本條之違反，除有競助選之行為外，另應有實際損害發 生，且需由被告證明，容有誤解。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，有原告參選○○○○候選人登記資 料（原處分卷第7頁）、被告109年10月16日第551次會議紀 錄（原處分卷第21-25頁）、臉書粉絲專頁截圖（本院卷第1 63頁）、原處分（本院卷第59頁）、訴願決定（本院卷第61 -77頁）在卷可稽，足以認定為真正。本件爭點為：原告有 無故意違反選罷法第56條第2款規定之行為？五、本院之判斷
(一)按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國 家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求 真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧 對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論 自由依其傳播方式為合理之限制（司法院釋字第509號解釋 文參照）。次按選罷法第56條第2款規定：「政黨及任何人 ，不得有下列情事：……二、於投票日從事競選、助選或罷免 活動。」第110條規定：「……；（第5項）違反第53條或第56 條規定者，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；違反第5 6條規定，經制止不聽者，按次連續處罰。」
(二)原告主張其不會使用臉書，其臉書帳號管理人有數人，陸續 亦有更換，於準備程序並不否認系爭貼文係利用其臉書帳號 名義發表，但否認是由其本人發表等語（本院卷第131-132 頁）。惟查，原告雖否認發表系爭貼文，但被告既已舉證系 爭貼文是利用原告之臉書帳號於109年1月11日○00○○○○○選舉 投票當日下午12時56分，在韓國瑜臉書粉絲專頁所發表，有 被告提出之臉書粉絲專頁截圖可證（本院卷第163頁），且 衡諸常情臉書帳號資料使用以本人使用為原則，此一積極證 據可認將使原告受不利益之判斷，倘原告提出訴訟上之積極 抗辯，卻未能證明該有利事實可能存在，而無法動搖法院因 被告之舉證對原告所形成之不利心證，對於既已存在的積極 證據而言，都是不足以用來形成「合理」懷疑的幽靈抗辯， 不得以此無從證明其可能存在之抗辯事實而排除超越合理可 疑之積極證據。原告固提出其與LINE暱稱「繼國緣一」之人 對話紀錄，在對話中該人自稱姓名「陳俊坤」，並願主動幫 助原告成立臉書粉絲群，原告則向該人表示是否可面對面一 對一教學（原處分卷第12-18頁），原告於準備程序亦自陳 其有同意陳俊坤幫助其成立臉書粉絲團，然不知道陳俊坤真 實身分等語（本院卷第132-133頁），再觀諸訴願卷內行政 院外收發室110年3月19日收文之原告訴願補充意見書所附粉 絲專頁管理紀錄，亦有先後將名為「吳進淵」、「Nydia Ts ai」新增為管理人之紀錄，原告對此亦稱沒有印象，不認識 吳進淵，有人願意幫我，我都不會排斥等語（本院卷第133-
134頁），由此可知原告雖提出LINE對話紀錄、臉書粉絲專 頁管理紀錄，但均無法證明系爭貼文是「陳俊坤」、「吳進 淵」或「Nydia Tsai」利用原告臉書帳號所發表，原告更無 法說明該3人之真實身分為何以供追查證明系爭貼文係由何 人所張貼，從而，原告未能證明該有利事實存在，即不能排 除被告所提之積極證據即臉書粉絲專頁截圖。況且原告於起 訴狀內自陳「我本來就不會臉書，臨時抱佛腳臨時惡補學習 ，所以當然是隨便聽憑他們（按指原告的臉書帳號管理人） 的安排管理」等語（本院卷第43-45頁），顯然原告對於自 己臉書帳號亦採取放任的管理態度，即使系爭貼文非由原告 親自發表，但仍可認定原告任由管理員以其臉書帳號發文， 原告已有同意以其名義發布系爭貼文內容之意，故原告空言 主張系爭貼文係由其所不認識之管理員所發表等語，應不足 採。
(三)惟前揭選罷法第56條第2款規定之立法意旨係在令選民理性 抉擇投票，維持選舉秩序及維護公平競選原則。而所謂競選 、助選或罷免活動，係指一切為求自己當選、意在幫助特定 候選人當選或罷免特定公職人員之作為。是否構成幫助特定 候選人當選或從事罷免特定公職人員職務之行為，應依一般 社會通念整體觀察，有無產生促請大眾支持特定候選人或罷 免特定公職人員之聯想以為斷，不以接收訊息者確實受行為 人活動之影響，而堅定或改變其投票意向，或增加競選者或 被助選者當選之機會，或受罷免者罷免之機會為必要。蓋此 等規定所保護者，係在維持公平之選舉秩序，與防免選民於 投票日受競選、助選或罷免活動不當干擾而不能理性抉擇投 票之危險。依據原處分所認定原告違反選罷法第56條第2款 規定之於選舉當日從事競選行為，僅有系爭貼文，此亦經被 告於言詞辯論時確認「只有文末署名這句話（按即「新北市 第六選區親民黨提名板橋西區○○○○候選人石○仁博士關心您 ！」），該當選罷法第56條第2款競選行為，且證據上僅有 文末署名這部分是本案唯一證據」、「臉書本文內容，沒有 認為違反競選活動」等語（本院卷第169-170頁）。本院認 為，如何在原告的言論自由和選舉公正之間取得平衡為本案 之重點，固然依據選罷法第56條第2款規定，原告不得於選 舉當日從事競選行為，但是這並不代表原告於選舉當日必須 噤若寒蟬而不受憲法言論自由所保障。經查，純就系爭貼文 之文字敘述而言，雖載有原告所屬政黨及○○○○選區，然此為 單純就原告身分背景所為的描述，至於關心您一詞，僅為表 達善意關心系爭貼文閱讀者之文字，該等文字本身意涵並未 達爭取獲得選民支持的程度，而僅止於人情溫暖、善意關懷
的行為，無涉於選舉激情，也沒有破壞選舉秩序，致令選舉 權人行使投票權受到影響，系爭貼文應受原告言論自由所保 障，系爭貼文並不足以該當選罷法第56條第2款規定所禁止 之競選活動，應可認定。被告雖將系爭貼文與候選人於投票 當日穿著帶有選區及姓名之競選背心相比擬，主張系爭貼文 較諸投票當日身穿該類競選背心影響更為廣泛等語。然衡諸 常情競選背心通常印有候選人號次，選舉人將更容易藉由選 舉背心辨識候選人之身分，而且身穿該類競選背心通常就只 有選舉之唯一目的而不及於其他，而系爭貼文屬於原告善意 關懷的問候語無涉於從事競選活動，無礙於公平選舉秩序之 維持，已見本院論述如上，故被告此部分之主張，應不可採 。
六、綜上所述，系爭貼文並不該當選罷法第56條第2款所稱之「 競選」，即使原告於109年1月11日○○○○選舉當日，以自己臉 書帳號發表系爭貼文，尚非選罷法第56條第2款所禁止之從 事競選活動。原處分僅以系爭貼文遽而為不利於原告之認定 ，已有違誤，訴願決定未查遞予維持，亦有未洽，原告訴請 撤銷原處分及訴願決定，為有理由，爰裁判如主文所示。本 件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果 不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 26 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳 心 弘
法 官 林 淑 婷
法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 5 月 26 日 書記官 林 苑 珍