臺北高等行政法院判決
109年度訴字第633號
111年4月21日辯論終結
原 告 朱榮忠
被 告 連江縣地政局
代 表 人 曹爾元（局長）
訴訟代理人 黃進能
陳奕誠
上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國10
9年3月30日府行法字第1090012609號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。被告應依本院法律見解，另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告於101年8月1日，向被告申請連江縣南竿 鄉仁愛段1041地號土地（指界後暫編，1041（1）、1041（2 ）、1041（3）至1041（18）等多筆土地），所有權時效取 得總登記案，經以101年8月1日連地新總字第000070號登記 申請書收件辦理並依法審查。因指界申請土地與他人申請之 土地全部重疊糾紛，且因兩方未達成協議，法律關係尚屬私 權爭執，爰依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以107 年5月15日連地登駁字第000842號駁回通知書駁回在案。原 告不服，提起訴願，旋經連江縣政府以107年10月4日府行法 字第1070038404號訴願決定有理由，略以：「系爭土地重疊 糾紛，已達成協議並有書面為證，未經實質查證逕予駁回， 不合行政程序法第36條規定」被告遂於107年11月15日函知 原告重新送件，俾據以重新審查。原告於107年12月17日重 新申請仁愛段1041地號土地（指界後暫編，1041（1）、104 1（2），下稱系爭土地），被告收件依法審查後，仍有應補 正事項，遂以108年7月25日連地登補字第000108號補正通知 書（下稱補正通知書），通知原告於接到通知之日起15日補 正，逾期未照補正事項補正或補正不完全，即予以駁回。嗣 因原告逾期，未照下列補正事項補正完全：「1.登記申請書 原因發生日期未填」、「2.土地四鄰證明書地號填寫未妥」
、「5.因台端測量指界面積達13073.73平方公尺之廣，依該 地地形、地勢、地質、水源等及當地居民實務耕作經驗、習 慣可知，該地實未有大範圍全面農牧業之可能；請前來繳交 複丈費，就該地號現況依四鄰證明書所稱實際占有範圍申請 重新指界測量，俾利排程辦理複丈事宜並俟重新測量後複丈 成果填寫登記清冊土地標示各欄位後憑辦」，故經被告以10 8年9月6日連地登駁字第000286號駁回通知書（下稱原處分 ）駁回，原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、重辦土地總登記仍將在安輔條例83年5月13日施行前，曾提 出測量申請案件或總登記被駁回案件收回重新審查：依據內 政部99年3月8日內授中辦地字第0990723937號函釋意旨，10 1年7月31日公告重辦土地總登記，指的是將83年5月13日安 輔條例增訂第14條之1條文公布施行前已提出土地總登記測 量申請，在施行期間登記處理程序尚未終結之案件，地政機 關應重行依法審查認定。如相關案件前曾提起訴願或行政訴 訟而未獲救濟者，請內政部及法務部協助連江縣政府研處。 系爭土地為安輔條例增訂第14條之1條文公布施行前已提出 土地總登記測量申請，未予測量之案件，依據「連江縣○○○○ ○○○區尚未完成登記土地處理要點」第五點規定，地政事務 所受理中之土地總登記案件（含專案小組第二次會議決議受 理案件）尚未完成登記者，應通知申請人限期檢具證明文件 ，選擇最有利方式主張權利。爰本件原告自可在重辦土地總 登記公告受理期間再申請測量及登記，被告亦應依據安輔條 例相關規定審查認定，方為適法。
二、按《金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查 辦法》第6條及《金門馬祖東沙南沙地區未登記土地總登記委 員會組織規程》第3條規定，被告未依法提「土地總登記委員 會」審查，卻擅自作成不利於原告之行政處分，其行政行為 有逾越權限之違誤。
三、依據「連江縣○○○○○○○區尚未完成登記土地處理要點」第六 點規定，受理登記案件之處理程序如下：
(一）地籍調查（已完成測量之案件得免申請測量），(二） 公布登記區及登記期限，（三）接收文件（原已繳納之登記 規費可援用），（四）審查並公告，（五）登記、發給書狀 並造冊。又同要點第八點規定，申請人申請土地登記案件， 應提出下列文件包括土地複丈成果圖（如地籍測量時已提出 測量申請者得免附）在內之相關文件。本件原告申請仁愛段 1041地號土地總登記，已經被告辦妥地籍調查測量確定界址
，並未與任何人發生糾紛，應無再行地籍調查繳納複丈費用 重新測量之必要（本院107年訴字第736號判決參照）。況， 土地總登記屬於強制登記性質，應由被告主動辦理，內政部 101年召開「解決馬祖地區土地相關問題」第四次專案小組 會議已經決議「地政機關勿須審查其自地政機關成立後以迄 登記完成時，有否和平繼續占有之事實」。又本件前經連江 縣政府府行法字第1070038404號訴願決定作成訴願有理由之 決定，界址業已確認，應無需再行複丈重新調查。四、按「和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百 七十條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內， 經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」土地法第54 條定有明文。重辦視為所有人的土地總登記，所謂「視為」 ，乃指因有某事實存在，依一般情事，推測當事人的意思， 認為有另一事實存在，而且不因有反證而喪失其效力。也就 是說，某一特定事實，不論法律關係的真相如何，法律均規 定該特定事實具有一定的法律效果。依「連江縣○○○○○○○區 尚未完成登記土地處理要點」第八點及第九點規定，本件原 告已依法提出登記申請書、申請人身分證明、登記原因證明 文件、土地複丈成果圖、土地登記規則第一百十九條規定之 繼承登記文件及民國六十二年七月三十一日前已具備民法規 定完成時效之土地四鄰證明書等符合視為所有人登記條件之 證明文件，被告審查並無應補證之意見，已無補證必要。五、訴願審議委員會主任委員張龍德、委員曹依立、委員文鍾奇 等人，實際參與「馬祖地區土地總登記推動小組」審查土地 總登記事務，卻未依法迴避，容有違法之虞。連江縣政府10 8年8月5日府授地字第1080030522號函所附之108年「馬祖地 區土地總登記推動小組」第1次會議紀錄及106年7月28日府 授地字第1060025429號函所附之106年「馬祖地區土地總登 記推動小組」第3次會議紀錄，應足證明訴願審議委員會主 任委員張龍德、委員曹依立、委員文鍾奇等人確實參與「馬 祖地區土地總登記推動小組」審查土地總登記事務，例如： 土地總登記推動小組作成3,000平方公尺以上面積土地，不 許登記及需要現場會勘之決議等本應依連江縣政府訴願審議 委員會組織規程第四條規定迴避，卻未迴避，容有違法之虞 。
六、馬祖地區因長期施行戰地政務，按照27年7月1日施行，並於 93年1月7日廢止的「軍事徵用法」第7條規定，土地得為軍 事徵用之標的，但應給予賠償。而依同法第29條第1、2項規 定：「（第1項）應徵人因徵用所受之損害，除本法另有規 定外，應賠償之。其損害之賠償，以現實直接者為限。賠償
金額應參照徵用物之買賣或使用價格或勞力之代價定之。（ 第2項）前項價格或代價，依徵用時之法定標準定之；無法 定標準者，依有徵用權者，或徵用區域之行政長官或受委託 徵用者，與應徵人之協議定之。」，同法第33條第2項另規 定：「僅供使用之徵用物，應於使用完畢後，發還原物主或 占有人。」：又依據連江縣補償軍事徵用民地（產）暫行辦 法第12條規定：「在戰鬥進行中不辦補償，待戰鬥結束後另 成立專案小組調查後方可辦理。」由上述之規定可知，對於 人民財產之「徵用」，於使用完畢後，均需返還原物主或占 有人。馬祖地區在戰地政務終止後回復地方自治，地政機關 甫於民國82年7月1日起成立，自83年1月起才陸續開始辦理 全縣土地的地籍整理及地籍測量等事宜。如今地籍調查測量 工作已告一段落，卻因土地在軍管時期被軍方因國防安全須 要占用而無法符合時效取得登記之要件。是以，馬祖地區在 戰地政務施行期間，因軍事原因喪失占有土地，應由國防部 依據「軍事徵用法」之相關規定，辦理土地返還及損害賠償 ，而非時效取得所能解決，爰被告有錯誤援引法規命令之違 誤。
七、按大法官釋字第529號解釋意旨：「行政法規公布施行後， 制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼 顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修 改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利 益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款 ，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。人民因信賴 於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受 不利之影響時，自亦應同受保護。」馬祖地區於民國81年11 月7日終止戰地政務軍管，回復地方自治。「軍事徵用法」 ，亦於民國93年1月7日隨之廢止，回歸常態法制。原本軍方 在「軍事徵用法」廢止前徵用的民地，自應回歸土地法相關 規定，辦理登記事宜，不能因「軍事徵用法」的廢止而喪失 法律地位。況，馬祖地區於101年7月31日才依據土地法第48 條規定公告重辦土地總登記，因軍事徵用喪失占有的土地， 本不該以喪失占有論斷，反而應給予正當合理之信賴保護， 採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾免影響人 民依法規所取得之實體法上地位，俾保障人民的財產權。八、按司法院院解字第3386號解釋，所稱「得請求登記為所有權 人」者，係指請求當時該聲請人尚享有占有之權利者而言， 若依前述法令之規定，該聲請人已喪失其占有之權利，即不 得援引請求登記為所有權人。是以，視為所有人的總登記， 須於民國34年10月25日臺灣光復時即以所有之意思二十年間
和平繼續占有作為視為所有人登記之要件，換算土地四鄰證 明人須在34年時滿40歲，今年（111年）要117歲以上的人瑞 （耆老）出具之「土地四鄰證明書」，才能作為登記原因證 明文件，而馬祖地區在實施戰地政務前，並沒有任何地藉測 量資料可循，實施戰地政務期間軍方占用民地亦未依軍事徵 用法第24條規定發給授領證或臨時授領證，且在81年11月7 日戰地政務終止後才設立地政機關開始陸續辦理地籍測量， 延至101年7月31日才公告重辦土地總登記，對任何人來說， 已難以實現民法物權編施行法第九條所規定之占有時效，爰 內政部101年2月17日內授中辦地字第1016650259號函所為之 解釋形同具文，亦有牴觸法律之虞。
九、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依原告101年8月1日、107年12月17日申請，作成連 江縣○○鄉○○段1041（1）、（2）地號土地所有權為原 告所有之登記。
（三）確認系爭土地經被告地籍調查測量，界址業已確定，不屬 土地登記規則第56條所定之補正事項。
（四）確認據以執行之內政部101年2月17日內授中辦地字第1016 650259號函送「解決馬祖地區土地相關問題」第四次專案 小組會議及「連江縣○○○○○○○區尚未完成登記土地 處理要點」第九點規定抵觸法律無效。
（五）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、本件登記申請案件，經依法審查，因系爭土地面積達13073. 73平方公尺，且呈極度不規則狀態分布，部分地形陡峭，要 對系爭土地具有事實上管領之力，即對物有確定及繼續之支 配關係，或立於得排除他人干涉之狀態，依當時馬祖地區居 民實務耕作經驗、習慣，該地實未有大範圍全面農作之可能 ，爰依法通知原告補正：「測量指界面積達13073.73平方公 尺之廣，依該地地形、地勢、地質、水源等及當地居民實務 耕作經驗、習慣可知，該地實未有大範圍全面農牧業之可能 ；請前來繳交複丈費，就該地號現況依四鄰證明書所稱實際 占有範圍申請重新指界測量，俾利排程辦理複丈事宜，並俟 重新測量後複丈成果填寫登記清冊土地標示後憑辦」，至於 其他形式要件部分，「登記申請書原因發生日期未填」、「 土地四鄰證明書未填妥」（加填之地號標示未經證明人認章 ）亦併同通知補正（另2項補正完竣不另贅述），並送達在 案。原告逾期未照補正事項補正完全，復依土地法授權訂定 之土地登記規則第57條第1項第4款規定駁回，於法並無不合
。至於原告引用土地法第46條之3，係關於重新實施地籍測 量（地籍圖重測）之相關規定，惟本件登記申請案件屬於土 地總登記，與地籍圖重測有別，自不能比擬適用地籍圖重測 相關行政程序。
二、按地籍測量實施規則第1條、第205條及第209條，土地登記 規則第1條、第56條及第57條第1項第4款之規定，以時效完 成申請土地所有權登記，須先申請土地複丈並依規定繳納土 地複丈費，倘申請案件經依法審查有應補正事項，該補正事 項逾期未照補正事項完全補正者，應依上開規定駁回，始為 適法。
三、原告主張系爭土地為祖遺土地，占有期間已符合民法規定之 時效，並符合民法物權編施行法第9條有關「視為所有人」 之規定云云，惟被告主張：
（一）原告檢附3張土地四鄰證明書，主張占有期間分為：1.31 年12月開始至54年9月止；2.33年9月開始至54年9月止；3 .37年8月開始至57年9月止。占有之始點有31年、33年、3 7年均不相同，占有之終點有54年、57年，其占有之期間 前後不一，如何確認何者為真，誠難認定。又102年1月8 日繕製之2張土地四鄰證明書，主張由朱伙利單獨占有系 爭土地之全部範圍，106年9月12日繕製之土地四鄰證明書 ，卻主張由朱伙利及原告占有系爭土地之權利範圍三分之 一。主張占有之權利範圍，先是全部，後又改為三分之一 ，其實際占有情況如何？不無疑義。況占有是一事實，須 對系爭土地之特定範圍具有管領事實之力，原告主張權利 範圍三分之一，亦與占有之要件不符。再者，依乙證五中 原告所附權利範圍調整協議書所載，主張系爭土地之共同 占有人分為朱天旺、朱金官、朱榮忠等3人，則朱金官既 是證明人，又同時為主張共同占有人之一，朱金官證明事 項顯有疑義，抑且朱金官非系爭土地附近土地之使用人， 其證明資格與規定不合。另證明人姜月英，除證明之時尚 非具有行為能力之外，依案附戶籍謄本資料所示，其配偶 為朱天旺，即朱天旺與姜月英為夫妻，在在顯示其證明人 資格非無疑慮，證明事項要非無疑。又四鄰證明書記載占 有之事實為「農牧業」，其中放牧僅為土地利用之一種， 不具客觀占有土地之表徵，且無排他性，尚不得作為占有 之事實。
（二）原告主張系爭土地界址業已確定，顯為誤解。原告所為之 系爭土地複丈成果，只是被告依原告申請意旨，至現場按 原告所指明之土地位置與界址而繪製成之土地丈量成果， 亦只是在地籍上以精準圖示方式描繪原告主張之土地範圍
，並不能用以證明此等範圍內土地確曾由原告之父長期和 平繼續占有而時效取得所有權之事實。
（三）至原告請求提供仁愛段1041地號區段地價估價套繪圖及系 爭土地軍方進駐時間等資料一事，原告主張以區段地價估 價圖，輔以原告所提仁愛段土地50年代地形地貌相片，即 可判斷系爭土地為原告祖遺土地。惟區段地價估價圖係辦 理地價作業之用，輔以原告所提50年舊相片，僅視覺上可 得知照片中有梯田存在，但非其主張申請之土地，顯有誤 導判斷之虞，並無法辨識相片中之土地為何人占有，或是 否為系爭土地，故為免混淆原告逾期未補正經依法駁回之 焦點，是項資料並無提供之實益。至系爭土地軍方之進駐 時間等資料，更與本案應補正事項無關聯，且該等資料非 本局所管，原告如需該等資料，請洽該機關索取。況縱使 軍方自始未進駐系爭土地，原告亦不符合民法物權編施行 法第9條有關「視為所有人」之規定等語，資為抗辯。四、並聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業 據提出原告101年8月1日申請書（見原處分卷第1至3頁）、 被告107年5月15日連地登駁字第000842號駁回通知書（見原 處分卷第35頁）、連江縣政府107年10月4日府行法字第1070 038404號訴願決定書（見原處分卷第41至45頁）、被告107 年11月15日地籍字第1070005859號函（見原處分卷第47頁） 、原告107年12月17日申請書（見原處分卷第49至51頁）、 南竿鄉仁愛段1041地號土地指界暫編1041（1）、1041（2） 範圍示意圖（見原處分卷第109頁）、被告108年7月25日連 地登補字第000108號補正通知書（見原處分卷第95頁）、被 告108年9月6日連地登駁字第000286號駁回通知書（見本院 卷一第21頁）、連江縣政府109年3月30日府行法字第109001 2609號訴願決定書（見本院卷一第23至26頁）、遺產稅逾核 課期間證明書（見本院卷一第73頁）、國防部軍備局工程營 產中心北部地區工程營產處109年11月27日備北工營字第109 0014505號函（見本院卷一第101頁）、101年2月9日研商解 決馬祖地區土地相關問題專案小組第4次會議紀錄（見本院 卷一第257至259頁）、國軍馬祖地區土地總登記與民競合案 件處理原則（草案）（見本院卷一第261至264頁）等本院卷 、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪 信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是否未依補正通知書補正完全？
二、被告以原告未依補正通知書補正完全，遂依土地登記規則第 57條第1項第4款規定，駁回原告系爭土地之所有權登記申請 ，於法是否有據？
伍、本院之判斷：
甲、訴之聲明第一項、第二項部分：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）土地法第37條第2項規定：「土地登記之內容、程序、規 費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中 央地政機關定之。」
（二）土地登記規則第1條規定：「本規則依土地法第三十七條 第二項規定訂定之。」
（三）土地登記規則第2條規定：「土地登記，謂土地及建築改 良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之登記。」（四）土地登記規則第3條第1項規定：「土地登記，由土地所在 地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣 （市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土 地所在地之登記機關辦理之。」
（五）土地登記規則第34條第1項規定：「申請登記，除本規則 另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登 記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利 證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關 規定應提出之證明文件。」
（六）土地登記規則第56條規定：「有下列各款情形之一者，登 記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到 通知書之日起十五日內補正：一、申請人之資格不符或其 代理人之代理權有欠缺。二、登記申請書不合程式，或應 提出之文件不符或欠缺。三、登記申請書記載事項，或關 於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能 證明其不符之原因。四、未依規定繳納登記規費。」（七）土地登記規則第57條規定：「（第1項）有下列各款情形 之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登 記之申請：一、不屬受理登記機關管轄。二、依法不應登 記。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關 係有關之權利關係人間有爭執。四、逾期未補正或未照補 正事項完全補正。（第2項）申請人不服前項之駁回者， 得依訴願法規定提起訴願。（第3項）依第一項第三款駁 回者，申請人並得訴請司法機關裁判或以訴訟外紛爭解決 機制處理。」
（八）行政程序法第第36條規定：「行政機關應依職權調查證據 ，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律
注意。」
二、原告已依補正通知書完全補正，被告應為實質審查：（一）被告雖主張系爭土地面積達13073.73平方公尺，且呈不規 則狀態分布，部分地形陡峭，要對系爭土地具有事實上管 領之力，即對物有確定及繼續之支配關係，或立於得排除 他人干涉之狀態，依當時馬祖地區居民實務耕作經驗、習 慣，該地實未有大範圍全面農作之可能，爰依法通知原告 補正：「測量指界面積達13073.73平方公尺之廣，依該地 地形、地勢、地質、水源等及當地居民實務耕作經驗、習 慣可知，該地實未有大範圍全面農牧業之可能；請前來繳 交複丈費，就該地號現況依四鄰證明書所稱實際占有範圍 申請重新指界測量，俾利排程辦理複丈事宜，並俟重新測 量後複丈成果填寫登記清冊土地標示後憑辦」，至於其他 形式要件部分，「登記申請書原因發生日期未填」、「土 地四鄰證明書未填妥」（加填之地號標示未經證明人認章 ）亦併同通知補正，原告逾期未照補正事項補正完全，爰 依土地法授權訂定之土地登記規則第57條第1項第4款規定 駁回，於法並無不合云云。
（二）惟查關於「登記申請書原因發生日期未填」部分，僅關乎 「原告所提供之文件，不能證明原告自何時間開始使用系 爭土地」，而「土地四鄰證明書未填妥」（加填之地號標 示未經證明人認章）部分，僅涉及「原告所提供之土地四 鄰證明書，不能證明系爭土地已為原告時效取得」，原告 並非「未提出」登記申請書及土地四鄰證明書，被告若認 原告所提出文件，不足以證明系爭土地已為原告時效取得 ，即應實質審查後，駁回原告之申請，而非認定原告未補 正文件。
（三）至被告要求原告「繳交複丈費，就系爭地號現況依四鄰證 明書所稱實際占有範圍申請重新指界測量」部分，經查原 告於101年8月1日，已向被告申請連江縣南竿鄉仁愛段104 1地號土地（指界後暫編，1041（1）、1041（2）、1041 （3）至1041（18）等多筆土地），經被告以107年5月15 日連地登駁字第000842號駁回通知書駁回，經連江縣政府 以107年10月4日府行法字第1070038404號訴願決定有理由 ，撤銷原處分發回被告於180日內另為處分（見訴願卷第2 0-21頁），但被告並未另為處分，僅於107年11月15日函 知原告重新送件，原告爰於107年12月17日重新申請系爭 土地，可知原告101年8月1日申請案並未終結，且與原告1 07年12月17日之申請，係同一申請案件。且本院言詞辯論 時，經審判長訊據原告「（問：107年申請是否即為這張
圖？提示乙證9原處分卷第109頁予兩造）原告答：對」、 「（問：所有的證據資料與原告之前引用的申請書，就從 101年的申請開始？）原告答：是。」、「（問：本案以 原告107年申請時重新測量圖作為申請範圍，相當於101年 申請時，該次申請也是以107年這個範圍？）原告答：是 。」，「（問：原告延續101年申請都是用土地總登記， 因為是無主土地，土地有祖墳，旁邊竹林也都是你們在耕 種的？）原告答：是的。」，可知原告101年8月1日申請 案，與原告107年12月17日之申請，係同一申請案件，原 告已經提出乙證9（見原處分卷第109頁）之複丈成果圖， 用以變更101年8月1日申請案之申請範圍，是原告於本件 申請並非「未提出（所申請時效取得土地範圍之）複丈成 果圖」，只是其所提出之複丈成果圖，能不能證明該圖所 示之土地係為原告所占有？被告若認為「系爭土地面積達 13073.73平方公尺，且呈極度不規則狀態分布，部分地形 陡峭，依當時馬祖地區居民實務耕作經驗、習慣，該地實 未有大範圍全面農作之可能」、「原告檢附3張土地四鄰 證明書，主張占有始點、終點時間均不相同，且所主張占 有之權利範圍，先是全部，後又改為三分之一，朱金官既 是證明人，又同時為主張共同占有人之一，證明人姜月英 ，證明之時尚非具有行為能力，且朱天旺與姜月英為夫妻 ，證明事項可疑，且四鄰證明書記載占有之事實放牧，不 具客觀占有土地之事實」，被告即應為實質調查後，排除 原告不能證明曾經耕作之土地，而就本件申請為准駁之處 分（例如原告所申請土地範圍內之『原告祖墳』，確有因占 有而時效取得之可能），但被告並未為實質調查，逕以原 告未補正「登記申請書原因發生日期」「土地四鄰證明書 未填妥（加填之地號標示未經證明人認章）」「繳交複丈 費，就系爭地號現況依四鄰證明書所稱實際占有範圍申請 重新指界測量」，而以原處分駁回原告之申請，不合行政 程序法第36條規定，即有違誤。被告主張「馬祖地區行政 機關因為有議會在監督，故行政機關無法處理，曾經有案 例，我們去詢問，事後就被質詢，說我們不能直接跟證明 人接觸去詢問。」、「可以與申請人接觸，但不得與證人 接觸」等語，尚與法理不合，不足採信。至暫編地號1041 （1）、（2）原告與朱天旺、朱金官有糾紛部分，三人已 達成權利範圍調整協議書（見原處分卷第92頁），被告已 可得就原告申請部分為實質調查，而暫編地號1041（3） 至1041（18）等土地，原告已捨棄申請，被告自毋庸對該 部分為駁回處分，附此敘明。
乙、訴之聲明第三項、第四項部分：
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件。」行政 訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「確認行政處分無 效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即 受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而 無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴 訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。故行政訴訟 法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存 在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包 含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、 確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處 分為違法等三種。苟人民提起確認訴訟，並非請求確認特定 之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特 定之已執行無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，而 係請求確認抽象之某類型行政行為是否成立某類型之公法上 法律關係，或某類型行政行為是為成立某類型公法上法律關 係之原因事實，即係就抽象之法律問題求為確認，即與確認 訴訟之要件不合，要非法之所許（最高行政法院93年度判字 第1063號判決意旨參照）。又所謂確認公法上法律關係成立 或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係，係指公法上主體 之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或權利 主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係。而行政法 上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分 、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實 均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的 。若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其 起訴係不備要件，其訴為不合法，應予駁回（最高行政法院 94年度裁字第381號、101年度裁字第556號、102年度裁字第 1905號、103年度裁字第1405號、104年度裁字878號裁定意 旨參照）。
二、經查，原告本件訴之聲明第3項訴請確認「系爭土地經被告 地籍調查測量，界址業已確定，不屬土地登記規則第56條所 定之補正事項。」部分，其並非請求確認特定之行政處分無 效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已執行無 回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，而係請求確認抽 象之某類型行政行為是否成立某類型之公法上法律關係，或 某類型行政行為是為成立某類型公法上法律關係之原因事實 ，即係就抽象之法律問題求為確認，即與確認訴訟之要件不 合。又原告訴之聲明第4項並非訴請確認「行政處分」無效
，其所述之「內政部101年2月17日內授中辦地字第10166502 59號函送『解決馬祖地區土地相關問題』第四次專案小組會議 及『連江縣○○○○○○○區尚未完成登記土地處理要點』第九點規 定」，乃係法規、行政行為及事實，並非法律關係之本身， 本不得以之作為確認無效之標的，是原告訴請確認其無效， 非屬上開法定之類型，應認其前揭部分起訴不備要件，本應 裁定駁回，今以更慎重之判決程序駁回之。
三、綜上，原告訴請確認部分為不合法，應予駁回，其訴請撤銷 部分，原處分未實質審查，非無違誤，訴願決定未予糾正， 竟予維持，亦有錯誤，均應予以撤銷。至原告是否時效取得 所申請之土地？猶待被告為實質審查後為認定，本院尚無從 自為判決，是原告起訴聲明請求本院判決「被告應作成1041 （1）、（2）地號土地所有權為原告所有之登記」之部分， 為無理由，應予駁回。被告應依本院法律見解，另為適法之 處分。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第195第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 19 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 鄭凱文
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 5 月 19 日 書記官 李依穎