臺中高等行政法院判決
109年度訴字第124號
111年4月13日辯論終結
原 告 張金城
訴訟代理人 呂緯武 律師
原 告 徐天佑
共 同
訴訟代理人 簡文鎮 律師
原 告 廖萬慶
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 張子敬
訴訟代理人 陳修君 律師
被 告 臺中市政府環保局
代 表 人 陳宏益
訴訟代理人 吳莉鴦 律師
參 加 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 吳莉鴦 律師
參 加 人 臺中市政府地政局
代 表 人 吳存金
訴訟代理人 陳怡婷 律師
參 加 人 經濟部水利署
代 表 人 賴建信
訴訟代理人 張稚煇
複代理人 李東炫 律師
參 加 人 內政部營建署
代 表 人 吳欣修
訴訟代理人 翁國軒
楊靜怡
參 加 人 經濟部水利署第三河川局
代 表 人 張稚煇
訴訟代理人 李東炫 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件參加人第三河川局代表人原為白烈燑，於訴訟進行中變 更為張稚煇，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷4 第549-553頁），核無不合，應予准許。二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數 人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴 訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事 變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤 為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許 為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第3項定 有明文。經查：
㈠本件依原告起訴狀及到院陳述其提起本件訴訟之法律依據係 環境影響評估法（即環評法）第7條、第22條、第23條第8項 、第9項之規定（本院卷2第283-284、卷3第322-323、527-5 28頁、卷4第595-596頁），而起訴時僅張金城為原告（本院 卷1第13-14頁），嗣徐天佑於民國109年7月16日具狀追加為 原告（本院卷1第383-386頁），廖萬慶於110年4月6日具狀 聲請追加為原告(本院卷2第597-609頁)。雖被告臺中市政府 、臺中市政府環保局不同意追加廖萬慶為原告，本院審之原 告徐天佑、廖萬慶於109年2月26日公民告知書（本院卷1第2 7-41頁）同列為告知人之事實，應認本件關於環評法第7條 、第22條及第23條第9項等規定之請求基礎標的，對原告3人 尚有合一確定之情形，故依上揭行政訴訟法第111條第3項第 1款之規定，對徐天佑及廖萬慶追加為原告，堪認准許。 ㈡本件原告張金城起訴時，原聲明：⒈行政院環境保護署（下稱 環保署）或臺中市政府應命內政部、經濟部及臺中市政府， 就「變更烏日都市計畫(配合前竹地區區段徵收開發)案」在 坐落臺中市烏日區頭前厝段7-1號等2,119筆土地（下稱系爭 土地）上實施之開發行為，依環評法第7條之規定轉送被告 環保署或臺中市政府環保局（下稱臺中市環保局）審查，⒉ 環保署或臺中市政府未依前項完成審查前，應命內政部、經 濟部及臺中市政府停止就「變更烏日都市計畫(配合前竹地 區區段徵收開發)案」在系爭土地上實施開發行為之行政處
分，⒊被告應給付原告新臺幣(下同)5萬元（本院卷1第13-14 頁）。嗣於109年7月16日徐天佑具狀追加為原告（本院卷1 第383-386頁），復經原告張金城、徐天佑數次變更聲明， 最後變更為：⒈參加人臺中市政府或臺中市政府地政局（下 稱臺中市地政局）就「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區 段徵收開發）案」在系爭土地上實施之開發行為，應依環評 法第7條第1項之規定，向目的事業主管機關經濟部水利署（ 下稱水利署）及內政部營建署（下稱營建署）檢送環境影響 說明書，並由目的事業主管機關水利署及營建署轉送主管機 關環保署或臺中市環保局審查，⒉環保署或臺中市環保局應 依環評法第22條之規定，對開發單位臺中市政府或臺中市地 政局科處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由環保署或臺中 市環保局轉請目的事業主管機關水利署及營建署，命臺中市 政府或臺中市地政局停止實施上揭開發行為。主管機關環保 署或臺中市環保局並應逕命臺中市政府或臺中市地政局停止 實施開發行為，其不遵行者，應移送檢察機關法辦(本院卷2 第411-412頁)。核其被告及聲明內容之變更，係本於同一基 礎事實，依前述行政訴訟法第111條第3項第3款之規定，應 予准許。
㈢又原告廖萬慶於110年4月6日具狀聲請追加為原告後，亦經數 次變更聲明，最後聲明為：⒈被告環保署應依法執行環評法 第14條規定停止參加人臺中市政府「臺中市前竹區段徵收計 畫書」（新市鎮開發）及第三河川局旱溪整治計畫旱溪排水 變更水道）開發行為保護環境，要求開發單位補行環評法第 7條程序保護環境；⒉請求被告環保署撤銷109年3月9日環署 綜字第1090014636號移文單及同年月24日環署綜字第109001 9944號函及同年4月9日環署綜字第1090024839號函應作為而 不作為函文(本院卷2第597-609、本院卷4第75頁、第595、6 25-628頁)，核其就同一被告環保署及參加人臺中市政府所 為聲明內容之變更，尚堪認屬本於同一基礎事實，依前開行 政訴訟法第111條第3項第3款之規定，應予准許。貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告3人於109年2月26日依環評法第23條第8項前段規定向被 告環保署為公民告知，主張臺中市烏日前竹地區區段徵收（ 下稱烏日前竹區段徵收案）於61年烏日都市計畫發布實施時 ，原屬農業區，原臺中縣政府嗣後因應烏日都市發展擴張及 公共設施不足等需要，並考量當地農業環境已遭破壞及為配 合旱溪截彎取直計畫，於91年間發布實施「擴大及變更烏日 都市計畫（第3次通盤檢討）」案，將該地區變更為住宅區
、商業區等都市發展用地及公共設施用地，並附帶條件規定 應以區段徵收方式辦理整體開發。嗣原臺中縣政府發現上述 都市計畫所框列之區段徵收範圍書圖不符、公共設施比例過 高，且為配合現況發展所需等因素，重新檢討辦理「變更烏 日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」，經內政部 都市計畫委員會（下稱內政部都委會）99年9月21日第739次 會議及100年8月23日第762次會議審議通過，不僅仍附帶條 件規定該地區應以區段徵收方式辦理整體開發，更要求臺中 市(99年12月25日，原臺中縣市合併改制為直轄市)政府應先 行辦理區段徵收後再發布實施都市計畫。惟參加人臺中市政 府其後一再展延開發期程，內政部於106年8月14日始以內授 中辦地字第1061305618號函核定烏日前竹區段徵收案開發範 圍，再以107年8月28日內授中辦地字第1071305191號函核准 區段徵收，並由參加人臺中市政府據以107年10月2日府授地 區二字第10702319821號函公告區段徵收，公告期間自107年 10月8日起至107年11月7日止。參加人臺中市政府嗣後於108 年10月7日以府授都計字第1080234161號公告發布實施「變 更烏日都市計畫主要計畫及細部計畫（配合前竹地區區段徵 收開發）案」都市計畫書、圖，並自108年10月8日起生效， 且上揭開發行為涉及旱溪天然河道之截彎取直與大型社會住 宅與新市區建設之開發，依環評法第5條及開發行為應實施 環境影響評估細目及範圍認定標準(下稱環評認定標準)第14 條第1項、第25條第1項第1至3款之規定，其應實施而未實施 環境影響評估，原告認被告環保署已逾60日仍未依法執行， 遂依環評法第23條第9項規定，提起本件行政訴訟。二、原告張金城、徐天佑起訴主張及聲明： ㈠主張要旨：
⒈原告張金城、徐天佑就本件開發行為，係屬環評法第23條第8 項之受害人民：
⑴原告張金城現與配偶賴秀英、子女張淨慧、張淨德住於張淨 慧、張淨德名下臺中市○○區○○路0段和平巷26弄3號3樓之建 物內，上揭建物即在張淨慧、張淨德所有之頭前厝段49-2土 地上，亦在系爭開發範圍內；又原告張金城之祖厝位於頭前 厝段141-27之土地上，因係百年以上之建物，故依法為未辦 保存登記之建物，且參加人臺中市政府清查其上確有原告張 金城所有建物門牌為臺中市烏日區光明路225巷45號之建物 ，以上足證原告張金城為環評法第23條第8項後段所謂之受 害人民。原告徐天佑亦為本件應為環境影響評估開發事件區 域內之土地及建物之所有人，原告徐天佑為環評法第23條第 8項後段所謂之受害人民，自亦得依該條項提起本件行政訴
訟。
⑵原告張金城及徐天佑就系爭違法區段徵收之行政處分、對內 政部、臺中市政府提起撤銷之訴，現已上訴最高行政法院。 再原告等並未領取參加人臺中市政府所發之土地、建物、工 作物、農作物補償費，更未交出頭前厝段141-6、141-27之 土地所有權狀予參加人臺中市政府，且原告等現仍居住於該 等土地上之建物，應係環評法第23條第8項後段所謂之受害 人民。若謂參加人臺中市政府以違法之區段徵收為由，強行 將原告等之上揭土地發記為其所有，即認原告等非環評法第 23條第8項後段所謂之受害人民，顯不合該條之立法意旨及 社會之共同認知，何況原告等上揭之建物等補償物，仍在原 等占有、使用中，參加人臺中市政府未將之登記為其所有。 ⒉被告臺中市環保局以原告未將其列為副本受文者作為抗辯， 然基於行政一體原則，國家行政權之權限劃分，屬於行政權 內部事項，非人民所能詳細掌握，訴願法第61條第1項關於 訴願人誤向管轄機關以外之機關提起訴願之規定意旨，作為 救濟程序一環之「公民告知」解釋上應無不同。環評法第2 條僅規定「在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市） 政府」，原告等既曾將公民告知副本抄送參加人臺中市政府 ，為被告臺中市環保局所不爭，其作為臺中市政府之行政機 關，自不能再以上開抗辯卸責。
⒊本件與臺中高等行政法院108年度訴更1第23號區段徵收事件 之行政訴訟類型、訴之聲明、請求權之基礎均各有不同，兩 案勝敗無合一確定之必要，難認有行政訴訟法第177條牽涉 行政訴訟之裁判者，自不得依法裁定停止訴訟： ⑴兩件除訴之聲明不相同外，本件請求權基礎為環評法第7條第 1項、第22條。而鈞院108年度訴更1第23號案區段徵收事件 之請求權基礎為違反土地徵收條例第3條、4條、第10條、第 11條、第13條、行政程序法第7條、第10條及行政訴訟法第4 條之規定，兩者請求權依據並不相同。再者本案之訴訟類型 係屬行政訴訟法第5條所謂之課予義務訴訟，而後案屬行政 訴訟法第3條所謂之撤銷訴訟，兩者訴訟類型並不相同。 ⑵再觀鈞院108年度訴更1第23號判決理由欄之內容，並未就該 案原告所主張：本件系爭先行區段徵收之處分及決定，違反 環評法第5條、第14條及環評認定標準第14條第1項第1款、 第25條第1項第1、2款、第45條規定，其應實施而未實施環 境影響評估，依環評法第14條之規定係無效之行政處分，為 是否有無理由之論斷，與本案之內容、勝敗實無合一確定之 必要，原告認其尚未達「牽涉行政訴訟之裁判者」，自不得 依法裁定停止訴訟。原告亦不同意合意停止本件行政訴訟之
程序，參加人臺中市地政局具狀主張停止本件訴訟程序亦無 理由，請鈞院否准其聲請。原告等請求鈞院判斷應否進行環 評之開發行為，與區段徵收訴訟之訴訟標的不同，在邏輯上 判斷本件開發行為應否環評，亦不以區段徵收是否合法為前 提；區段徵收僅係為執行本件開發行為之各該計畫而存在， 若謂區段徵收合法即認定原告無權提起環評訴訟，無異允許 公權力恣意以區段徵收行為阻擋環評法之適用。 ⒋本件開發行為係「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵 收開發）案」之主要計畫與細部計畫：
⑴該計畫係經內政部都委員會通過，內政部核准，臺中市政府 於108年10月7日對外公告，並已於109年7月23日正式開工， 即可確認參加人臺中市地政局已為系爭開發行為之規劃與進 行施工，已屬環評法第4條第1款所謂之開發行為。本件開發 行為為依照都市計畫法第27條第1項第4款規定之重大投資開 發案件，依都市計畫法第27條之2第1項規定，被告等主張凡 涉及都市計畫及區段徵收，依實務見解及法律規定均可不必 辦理環境影響評估，並非正確。本案開發行為，係以都市計 畫「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」 為依據，該內政部都委會99年9月21日第739次會議及100年8 月23日第762次會議，竟未經依法送環境影響評估即審議通 過。
⑵參照109內正0001監察院調查報告第26-29頁，所謂附條件即 在該以區段徵收方式開發條件成就時，方可稱為都市土地， 否則仍為農業區；是以，被告臺中市環保局在106年5月16日 為本件免環評之函文時，內政部都委會尚未公告系爭都市計 畫之細部計畫，則系爭計畫涵蓋之土地即仍非「都市土地」 。本件開發行為非都市土地面積達110.71公頃，已遠超過10 公頃，依環評認定標準第25條第1項第1款第9目之規定及同 條第4項之規定，依法應於都市計畫之細部計畫核定前辦理 環境影響評估。
⑶「變更烏日都市計畫(配合前竹地區區段徵收開發)案」，性 質上為行政程序法第164條第1項之「有關一定地區土地之特 定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多 數不同行政機關權限」之行政計畫，於行政計畫裁決確定後 ，就行政計畫各項內容之實施，毋庸再個別獲得目的事業主 管機關之許可。即使從個別具體開發行為之觀點，「變更烏 日都市計畫(配合前竹地區區段徵收開發)案」涉及旱溪截彎 取直、新市鎮興建，且作為開發案執行手段之區段徵收亦已 核准、公告，已達到環評法第4條第1款：「本法專用名詞定 義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包
括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」所規定之「進行 」階段，自屬開發行為無疑。
⒌本件開發行為應實施環境影響評估，關於旱溪截彎取直分： ⑴本件旱溪天然河道截彎取直工程必須截斷原有蜿蜒之水路， 另行開挖新的河道，並透過整平河床與興築堤防，產生新的 水路，此項作為不僅改變原有的河川樣貌，新河道的寬度、 深度、斷面面積、坡降、流速、流量，甚至植生狀況等，亦 將與原河道大幅不同，嚴重影響河域生態系統的穩定，對生 態環境將造成大幅的衝擊。而且河道截彎取直後，原有水路 部分將填土造地變成都市發展所需之住、商等可建築用地， 將潛藏地質穩固，土壤液化，房屋倒塌等潛勢災害之風險。 旱溪河道截彎取直不僅為防洪排水工程，更涉及人為水道變 更，影響生態環境甚鉅；原有水路填土造地規劃為可建築用 地後，更潛藏地質穩固，土壤液化，房屋倒塌等潛勢災害之 風險，應依環評認定標準第14條第1項第1款所定「河川水道 變更工程」之規定辦理，即其開發行為應實施環境影響評估 。
⑵由於河道截彎取直工程將對生態環境造成大幅衝擊，因此， 參加人水利署前於95年5月2日召開審議小組審議「台中地區 旱溪排水治理計畫」時，被告環保署與會代表即提出：「本 案旱溪排水治理計畫如無人為河川水道變更工程，排水路長 度9,230M，低於10公里；無涉及國家公園、野生動物保護區 或重要棲息環境，依現行環評法規相關規定，非屬應實施環 境評估之計畫。因本計畫區域已是旱溪排水（旱溪廢河道） ，如無必要，依水文水理之天然水道為宜」。惟針對該項審 議意見，參加人水利署之說明曲解為：本排水適用環評認定 標準第14條第3款之認定，非屬實施環境影響評估之計畫。 本件開發案曾經監察院作成「調查報告」，明確認定「旱溪 河道截彎取直不僅為防洪排水工程，更涉及人為水道變更， ……允循環評認定標準第14條第1項所定『河川水道變更工程』 之規範」。被告環保署辯稱「實係屬旱溪排水區域……全案治 理範圍為9.23公里，小於第14條第1項第3款第5目規定之10 公里範圍，應屬免實施環評」，其行政調查結果顯與監察院 調查報告相異，基於權力分立原則，倘許行政機關於法院恣 意主張牴觸監察院調查報告之錯誤事實，無異任由行政機關 透過法院來架空監察權之行使。
⑶90年12月4日內政部都市計畫委員會第523次會議，專案小組 即加註意見:「本計畫對原有生態環境將造成重大衝擊，請 研提具體環境影響評估。」早期之都委會早已確認本件都市 計畫案應該做環境影響評估；惟嗣後核准本件都市計畫之第
739、762、839、909次內政部都委會卻一再忽視依環評法應 作之環境影響評估。最後才由被告臺中市○○○○○○○○○○○○○○○○ ○○○○○○○○區興建或擴建，即刻意掩蓋截彎取直與興建社會住 宅之事實，有條件的認定免環境影響評估，並以該公函送內 政部蒙混過關。被告環保署卻於109年間事後代水利署主張 「本案旱溪排水依水利法主管機關經濟部於94年11月14日以 經授水字第09420219360號公告為中央管區域排水，即非屬 環評認定標準第14條第1項第1款所指之河川水道。」顯然代 內政部、經濟部曲解水利、都市計畫相關法令。 ⑷依環評認定標準第14條第3款規定，被告環保署及參加人水利 署故意將中央管天然河道，曲解成中央管非天然河道之區域 排水，並把天然河道截彎取直工程，曲解為「防洪排水之興 建或延伸工程」，掩蓋中央管天然河道之事實，以逃避依法 應有之環境影響評估。再「(五)同一排水路沿河身計其長度 10公里或累積長度20公里以上」，在截彎取直工程的狀況下 ，並無法沿河身計其長度。再參加人水利署僅依上揭會議紀 錄即自行認定免實施環境影響評估，並未依法定程序填報開 發行為應否實施環境影響評估目的事業主管機關確認表，送 主管機關環保署依法審核，已違背環評法第4、5條之規定。 又監察院就系爭開發案已作成糾正案，指摘「參加人水利署 卻未核實審認是否應行環境影響評估，過於率斷」。此項糾 正案，依監察法第25條之規定，對行政機關具有拘束力，法 院應本於權力分立原則，尊重糾正案意旨，以免行政機關透 過法院而規避監察權。
⑸108年8月「變更烏日都市計畫主要計畫(配合前竹地區區段徵 收開發)書」明確將「匯流口-復光橋-下橋子頭排水」列入 編定「河川區」或「河道用地」，且說明該河段為「截彎取 直河段」，該河道所使用之土地「非原河道」，亦即本計畫 擬將自然形成之「現有河道」截彎取直，變更為「計畫河道 」，依環評認定標準第14條第1項第1款規定應實施環境影響 評估；河川區計畫與主要計畫內容大致相同，然若對照其住 宅區計畫示意圖，顯將「現有河道」位置變更為住3、住4之 住宅區，此種允許大樓蓋在原河道上之計畫，不僅涉及自然 河道之變更，更涉及未來居住地基安全之評估，正係環評認 定標準第14條第1項第1款規定「河川水道變更工程」應實施 環境影響評估之理由。又108年8月「變更烏日都市計畫主要 計畫(配合前竹地區區段徵收開發)書」涉及建設「烏日副都 心」之新市鎮，規模龐大，依環評認定標準第25條第1項第1 款、第2款規定亦應實施環境影響評估。
⑹乙證4係目的事業主管機關經濟部就「旱溪排水治理工程」，
報請參加人臺中市政府審核是否免環評，及被告臺中市環保 局之回函。惟該「旱溪排水治理工程」開發行為之區域範圍 為「台中市大里區大仁段486地號等1,453筆土地、申請開發 面積及累積開發面積58.599414公頃、工程施工長度9,230公 尺、寬度30-235公尺。」而本件「變更烏日都市計畫（配合 前竹地區區段徵收開發）案」之開發區域範圍為「台中市烏 日區頭前厝段7-1號等2,119筆土地」，二案開發範圍並不相 同，自難以比附援引，該案註明「非河川水道變更工程」， 亦與本案系為「河川水道變更工程」不同。
⑺參加人臺中市政府所提之乙證4往來函文可以證明，依環評法 第7條規定，該案應由開發單位參加人水利署將環評說明書 送目的事業主管機關即經濟部審查後，再轉送主管機關被告 臺中市環保局審查。原告主張天然河道之截彎取直，本件依 環評法第7條規定，亦應由開發機關即參加人臺中市地政局 ，將環評說明書，先送目的事業主管機關水利署審查後，再 轉送主管機關被告環保署或臺中市環保局審查。本件僅由開 發機關即參加人臺中市地政局，將免環評自評表逕送主管機 關被告臺中市環保局確認免予環評，本件行政程序既已違法 ，其所為免環評之處分即有無效之原因，應依環評法第7條 規定，再命重新啟動環評之程序。
⒍參加人臺中市政府為免實施環境影響評估，竟由被告臺中市 政府環保局於106年5月16日以臺中市環綜字第1060048740號 函准臺中市政府本件開發行為免實施環境影響評估；依環評 法施行細則第12條及附表一環境影響評估審查及監督主管機 關分工表第12之(一)中央管河川之河川水道變更及疏濬工程 及第23新市區○○○○○○○○鎮，其主管機關均應為環保署： ⑴依該函文所示，參加人臺中市地政局掩蓋本件開發行為係包 含旱溪河道截彎取直及興建社會住宅之事實，而改以社區興 建或擴建為由向被告臺中市政府環保局請求函示是否應實施 環境影響評估。而被告臺中市政府環保局遂依環評認定標準 第25條第1項第1款社區興建或擴建規定，判定並填具開發行 為應否實施環境影響評估目的事業主管機關確認表判定免實 施環境影響評估；然上揭函文仍有下列但書：「惟本案計畫 區規劃有住宅區、商業區、宗教區、學校用地、道路用地及 機關用地，後續應依各別開發時之環評認定標準規定認定應 否實施環境影響評估。」原告質疑參加人臺中市政府並未就 後續上揭所提之開發事項，向被告臺中市環保局提出認定免 實施環境影響評估之請求，若有，請鈞院命被告臺中市政府 提出該等公文函件以資證明。再上揭函文說明三明示：「本 案係依據開發單位函詢所附資料及開發行為應實施環境影響
評估細目及範圍認定標準之法令進行判定，惟開發單位所提 供之資料如有錯誤不實，導致判定錯誤，應由開發單位負相 關責任。」
⑵「新市區」係規定於都市計畫法第7條第5款，而「新市鎮」 則規定於新市鎮開發條例第3條。故若以適用法規加以區分 ，都市計畫法、新市鎮發展條例各有其立法意旨、適用範圍 ，則新市區建設與新市鎮興建應係無隸屬關係之不同概念。 然依環評認定標準第25條第1項規定，係以「新市區建設」 作為上位概念，而於同項第2款提及「新市鎮興建」，則該 條所謂區分標準顯未與都市計畫法、新市鎮發展條例相同。 被告臺中市環保局及參加人臺中市政府主張環評認定標準第 25條第1項第2款之「新市鎮興建」係指新市鎮開發條例所規 定之「新市鎮」，與法規範體系解釋不符，洵無足採。 環評認定標準第25條第1項第2款之「新市鎮開發」，應依母 法上開立法目的，從環評法第1條所揭示「預防及減輕開發 行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之角 度，予以解釋。參酌環評認定標準第25條第1項第1款、第3 款多以地點及面積綜合認定應實施環評範圍之意旨，第2款 之「新市鎮開發」應以開發規模足以對環境造成重大影響作 為判斷標準。開發規模是否足以對環境造成影響，即應以開 發地點、面積綜合判斷，至於開發計畫是否冠以「○○新市鎮 」為名，是否有新市鎮開發條例之適用，均非所問。 ⑶「變更烏日都市計畫(配合前竹地區區段徵收開發)案」之開 發地點位於原農業區，而計畫以區段徵收方式，從無到有， 建設成為具有住宅區、商業區、工業區、保存區、公園用地 、綠地、機關用地、文小用地、停車場用地、道路用地、大 半徑50米道路之面積約為「110.71公頃」之「都市發展用地 」，即使依照新市鎮發展條例之標準，亦難認不符合「具有 完整之都市機能，足以成長之新都市」之要件。更何況，該 開發案係以達成「烏日副都心」為目標，放眼臺中市，亦屬 於僅有的「豐原、烏日、海線雙港3大副都心」之一，系爭 開發案都能並列比肩豐原副都心，足見開發規模符合「新市 鎮」無疑，且開發規模足以對環境造成重大影響，更何況將 原有農業區全部改造成副都心規模之都市，對自然環境之破 壞、影響，不容忽視。
⑷環評認定標準係於84年10月18日發佈實施，當時即有「新市 區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：二、新 市鎮興建。」等文字規定，而新市鎮開發條例係於86年5月2 1日始在後發佈實施；被告等主張環評認定標準第25條第1項 第2款之新市鎮興建係指新市鎮開發條例所稱之新市鎮，並
非可採。原告主張上揭同條款之「新市區建設」、「新市鎮 興建」係指都市計畫法第7條第5款之「新市區建設：係指建 築物稀少，尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。」本件 開發行為應依環評認定標準第25條第1項第2款之新市鎮興建 ，應實施環境影響評估。
⑸再依臺中市○○○○○區○段徵收案區段徵收計畫書第1至4頁所示 ，系爭開發範圍超過110公頃，為市長施政重點之3大副都心 之1之「台中門戶烏日副都心」，其中並規劃300戶約1公頃 之社會住宅用地，其下又有商業區、住宅區、公共設施用地 及道路之設計，已有都市之規模。又既名為烏日副都心，其 規劃即有新市鎮興建之規模，依參加人臺中市政府所提環保 署86年4月11日86環綜字第13736號函所示，所謂「新市鎮」 係指勘選一定地區，從事規劃開發建設具有完整之都市機能 ，足以成長之新都市，例如淡海新市鎮、高雄新市鎮整體開 發計畫，該函並未限於新市鎮開發條例範圍內，只要合於上 述標準即可。系爭開發之都市計畫範圍廣大，既以副都心之 規格設計，已是新市鎮之規格，其開發行為之都市計畫，應 在細部計畫公告前，實施2階段環境影響評估。 ⑹另依網路維基百科對「新市鎮」之解釋，「又稱計畫城市、 計畫都市，指事先經過周密都市計畫所興建的新城市或大型 社區，取代現有都市市中心向四方擴張的發展模式。新市鎮 通常位於城市的郊區，主要目的是解決和舒緩市中心過多的 人口和由此而產生出來的種種社會問題。」基於此意涵，原 告主張上揭同條款之「新市區建設」、「新市鎮興建」係指 都市計畫法第7條第5款之「新市區建設：係指建築物稀少， 尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。」系爭開發行為面 積廣大、接近臺中市區、都市功能劃分周全，合乎新上述內 涵與條文規定，自應依環評認定標準第25條第1項第2款之新 市鎮興建，實施2階段環境影響評估。
⑺環評認定標準第25條為施行前後不溯及既往之規定，系爭區 段徵收及都市計畫係在該認定標準於102年9月12日修改時， 且尚未完成區段徵收之公告，更未完成公共設施或整地，自 不適用該條項之規定。該條於102年9月12日增修時，其增修 之理由為：「依據『應實施環境影響評估之政策細項』，明定 10公頃面積以上之『新訂或擴大都市計畫』，該政策研提機關 應實施政策環境影響評估。為強化政策環境影響評估對於個 別開發行為指導功能，爰增訂第6項規定本條第1項第1款社 區興建或擴建之開發行為，如符合新訂或擴大都市計畫之政 策評估說明書內容，免實施環境影響評估。」所以增訂該條 最後1項：「第1項第1款開發行為，位於已實施政策環境影
響評估之都市計畫，經該政策研提機關認定符合政策評估說 明書者，免實施環境影響評估。」系爭開發行為之都市計畫 範圍達110公頃，遠超過10公項，且均未經政策研提機關即 內政部都委會認定符合政策評估說明者，又從未依法實施環 境影響評估，自不在該條項免實施環境影響評估之範圍內， 被告環保署以該條項主張系爭都市計畫免實施環境影響評估 ，顯係誤解。
⑻「變更烏日都市計畫(配合前竹地區區段徵收開發)案」原為 「農業區(90.21ha)」、「道路用地(0.72ha)」、「河川用 地( 0.34ha)」，將規劃為住宅區、商業區、工業區、保存 區、公園用地、綠地、機關用地、文小用地、停車場用地、 道路用地等，依環評認定標準第25條第1項第1款「（八）位 於特定農業區之農業用地，申請開發或累積開發面積1公頃 以上」之規定，應實施環境影響評估。又本件於102年9月12 日修正環評認定標準時，尚未完成區段徵收之公告，亦未完 成公共設施或整地，依法律不溯及既往原則，自無適用環評 認定標準第25條第5項但書：「但市○○○○區段徵收已完成公 共設施或整地者，免依本條規定實施環境影響評估。」而得 主張免責之餘地。
⒎被告臺中市環保局109年4月20日中市環綜字第1090038042號 函：「……行政院環境保護署98年12月2日修正『環評認定標準 』之總說明第31條修正說明十八所載，考量市○○○○區段徵收 係土地取得之方法，尚未有實際開發行為，故刪除其應辦環 評之規定……。」惟該總說明第31條修正說明18全文為：「考 量市○○○○區段徵收係土地取得之方式，尚未有實際開發行為 ，故刪除原第1項第21款及原第2項之規定，並將有關新市區 建設及舊市區更新部分修正至第25條及第27條(即現行環評 認定標準第25條、第27條)」上揭函文將內容修正條文移動 ，當成刪除全部市○○○○區段徵收開發案應辦環評之規定，顯 係重大錯誤之引用。
⒏參加人臺中市政府108年8月變更烏日都市計畫主要計畫(配合 前竹地區區段徵收開發)書之河川區計畫、臺中市政府108年 9月擬定烏日都市計畫細部計畫(配合前竹地區區段徵收開發 )書之河川區計畫：「臺中市政府108年8月變更烏日都市計 畫主要計畫(配合前竹地區區段徵收開發)書」係由參加人臺 中市政府所發布，故其應屬該開發行為之開發單位；又開發 行為係以區段徵收為執行方法之一，而參加人臺中市○○○○區 段徵收之主辦單位，故自執行層面觀察，其亦屬開發單位； 鈞院若認定其等之一為開發單位，請依法闡明，或請擇一為 判決。而依環評法施行細則第12條之1第1項、經濟部水利署
組織條例第2條第4款規定，參加人臺中市政府108年8月變更 烏日都市計畫主要計畫(配合前竹地區區段徵收開發)書之河 川區計畫，其目的事業主管機關為參加人水利署。另環評法 第2條、環評法施行細則第12條第1項附表一規定，且依經濟 部水利署網頁資料，其將「旱溪排水」列入中央管排水，故 被告臺中市政府108年8月變更烏日都市計畫主要計畫(配合 前竹地區區段徵收開發)書之河川區計畫之主管機關應為被 告環保署；然被告環保署與臺中市環保局對該開發行為主管 機關之主張不一致，故原告將其等列為被告主管機關，鈞院 若認定其等之一為主管機關，請依法闡明，或請擇一被告為 判決。
⒐參加人臺中市政府108年8月變更烏日都市計畫主要計畫(配合 前竹地區區段徵收開發)書之住宅區計畫、臺中市政府108年 9月擬定烏日都市計畫細部計畫(配合前竹地區區段徵收開發 )書之住宅區計畫：「臺中市政府108年8月變更烏日都市計 畫主要計畫(配合前竹地區區段徵收開發)書」係由被告臺中 市政府所發布，故其應屬該開發行為之開發單位；又開發行 為係以區段徵收為執行方法之一，而參加人臺中市地政局為 區段徵收之主辦單位，故自執行層面觀察，其亦屬開發單位 。鈞院若認定參加人臺中市政府或其地政局之一為開發單位