最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第275號
上 訴 人 林璟棠
訴訟代理人 黃帝穎 律師
被 上訴 人 行政院農業委員會水土保持局臺北分局
代 表 人 蔡金龍
訴訟代理人 楊哲瑋 律師
朱世文
郭令俊
上列當事人間山坡地保育利用條例事件，上訴人對於中華民國
110年2月4日臺北高等行政法院108年度訴字第1888號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落新竹縣○○鄉○○○段○○○小段000-00地號土地(下稱系爭 土地)位於山坡地保育區，於民國106年4月11日前已完成山 坡地土地可利用限度查定結果為六級坡，屬宜林地，並於76 年12月24日辦竣登記使用地類別為林業用地。嗣上訴人於10 7年5月4日經拍賣取得系爭土地所有權，依107年3月23日修 正發布之行政院農業委員會山坡地土地可利用限度查定工作 要點(下稱行為時山坡地查定要點)第6點第2款規定，於107 年6月27日填具異議複查申請書向被上訴人申請異議複查， 申請將原查定「宜林地」更正為「宜農、牧地」。被上訴人 於108年6月27日派員會同上訴人至系爭土地勘查量測結果， 就系爭土地之坡度為六級坡、土壤有效深度為深層、土壤沖 蝕程度為中等、母岩性質為軟岩等4項環境自然因子，經依 行為時(即107年5月29日修正發布)山坡地土地可利用限度分 類標準(下稱山坡地分類標準)第3條規定綜合研判屬「宜林 地」，爰以108年7月9日水保北保字第1081905419號函(下稱 原處分)復知上訴人略以：系爭土地之可利用限度分類標準 維持為「宜林地」。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明 ：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人107 年6月27日之申請，作成系爭土地之可利用限度分類標準由 「宜林地」變更為「宜農、牧地」之處分。經原審法院判決 駁回，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用 原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)行為時山坡地分類標準係行政院農業委員會(下稱農委會)基 於山坡地保育利用條例第16條第3項授權訂定之法規命令， 並未逾越母法授權目的及範圍，自得予適用。另農委會訂定 之行為時山坡地查定要點第4點、第6點規定，係農委會為協 助下級機關執行上開法令所訂頒之行政規則，並未增加法律 所無之限制，亦無違反法律保留原則，得為被上訴人作成原 處分時所遵循之依據。又異議複查程序為山坡地查定要點所 創設對人民有益之規範，且為避免經異議複查後，一再反覆 申請異議複查，耗費行政資源，該要點第6點第3款第3目規 定限定申請異議複查以1次為限，尚合乎事理，並未違反法 律保留原則，亦無上訴人所指違反誠信原則之情形。查系爭 土地前於106年4月11日前已完成查定結果為六級坡，屬宜林 地，並於76年12月24日補辦登記為林業用地完畢。上訴人於 107年5月4日以拍賣為原因取得系爭土地所有權後，於同年6 月27日向被上訴人申請異議複查。被上訴人於108年6月27日 派員會同上訴人會勘後，認定系爭土地平均坡度超過55%(第 六級坡)、土壤有效深度超過50公分至90公分以下(深層)、 土壤沖蝕程度中等、母岩性質為軟質母岩等因子，依行為時 山坡地分類標準第3條規定綜合研判，維持系爭土地原查定 為宜林地，並無違誤。
(二)依行為時山坡地查定要點第4點第3款第1目規定，坡度之量 測係以「同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和 除以該筆土地總面積」為原則；僅於有特殊情形時，始例外 得按水土保持技術規範第25條的坵塊法或等高線法，並經水 土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證。故被上訴 人得審視系爭土地狀況，選擇適當量測方法，並無均應依水 土保持技術規範第25條規定進行量測之必要。又上開要點第 4點第3款第1目所稱「特殊情形」，係指如面積廣大、地形 險惡、複雜，工作人員難以至現場量測各自然排水坡面之情 形，系爭土地既無工作人員不能至現場量測現地自然排水坡 面的情形，即無採取坵塊法或等高線法，並經相關技師簽證 的必要，上訴人以被上訴人未依水土保持技術規範第25條規 定進行量測及經相關技師簽證，程序顯有違誤之主張，即不 可採。
(三)系爭土地因遭道路貫穿，故被上訴人扣除道路(含擋土牆及 水溝，即非農業使用範圍)面積後，將系爭土地分為道路上 方及道路下方兩大區塊；就道路上方土地，依現場地形高低 起伏狀態，觀察明顯轉折點，再劃分為編號3及編號4區塊計 算面積，並在擋土牆上方較有利上訴人之位置量測編號3及 編號4之坡度；道路下方土地，因道路區隔，自然形成兩筆
沒有相連的土地，各劃分為編號1、編號2區塊計算面積，並 在既成道路之邊線處量測編號1及編號2之坡度，嗣依量測結 果，將編號1至4各區塊面積乘以坡度並加總後，再除以各區 塊面積總和，得出系爭土地平均坡度為61%，已超過55%，依 山坡地分類標準第3條第1款第6目規定，應屬六級坡無誤， 以上計算過程業經測量人員到庭陳述，並提出平均坡度及土 壤有效深度計算表、會勘示意圖、量測示意圖及現場相關照 片為證，核與山坡地查定要點第4點第3款及第4款第1目規定 相合；再佐以透過衛星航照方式計算之內政部地政司DEM 數 值地形模型(下稱地政司數值地形模型)計算平均坡度值為58 .37%，亦超過55%，益徵被上訴人依山坡地查定要點第4點第 3款及第4款第1目規定所為量測結果，應屬正確，而可採信 。
(四)依行為時山坡地查定要點規定，被上訴人辦理山坡地土地可 利用限度查定工作人員不以具特定技師資格為要件。又辦理 系爭土地異議複查之承辦人員郭令俊與原查定人員林學向不 同，亦符合該要點第6點第3款第2目「指派複查人員，應避 免由原查定人員擔任」規定。又承辦人員郭令俊辦理山坡地 土地可利用限度查定工作已逾10年，並持續參加農委會水土 保持局辦理山坡地土地可利用限度查定教育訓練課程，足以 佐證其具辦理系爭土地可利用限度查定工作之專業與經驗。 被上訴人依行為時山坡地查定要點第4點第3款及第4款第1目 規定，就系爭土地辦理山坡地土地可利用限度查定作業尚無 違誤，且與系爭土地於106年4月11日前即已完成查定結果為 宜林地之認定相符，上訴人聲請鑑定應無必要等詞，判決駁 回上訴人之訴。
四、本院按：
(一)山坡地保育利用條例第16條規定：「(第1項)山坡地供農業 使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主 管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經 營人或使用人，不得超限利用。(第2項)前項查定結果，應 由直轄市、縣(市)主管機關於所在地鄉(鎮、市、區)公所公 告之；公告期間不得少於30日。(第3項)第1項土地可利用限 度分類標準，由中央主管機關定之。」據此授權訂定之行為 時山坡地分類標準第2條規定：「山坡地土地可利用限度之 分類分級查定基準規定如下：坡度：指一筆土地之平均傾 斜比，……，其分級如下：㈠一級坡：坡度5%以下。㈡二級坡： 坡度超過5%至15%以下。㈢三級坡：坡度超過15%至30%以下。 ㈣四級坡：坡度超過30%至40%以下。㈤五級坡：坡度超過40% 至55%以下。㈥六級坡：坡度超過55%。土壤有效深度：指從
土地表面至有礙植物根系伸展之土層深度，……，其分級如下 ：㈠甚深層：超過90公分。㈡深層：超過50公分至90公分以下 。㈢淺層：……。㈣甚淺層：20公分以下。土壤沖蝕程度：須 依土地表面所呈現之沖蝕徵狀決定之，其分級如下：㈠輕微 ：沖蝕溝寬度未滿30公分且深度未滿15公分之土地。㈡中等 ：地面有溝狀沖蝕現象，其沖蝕溝寬度30公分至100公分且 深度15公分至30公分之土地。㈢嚴重：沖蝕溝寬度逾100公分 且深度逾30公分之土地，……。母岩性質：須依土壤下接母 岩之性質對植物根系伸展及農機具施作難易決定之，其分類 如下：㈠軟質母岩：母岩鬆軟或呈碎礫狀，部分植物根系可 伸入其間，農機具可施作者。㈡硬質母岩：母岩堅固連接， 植物根系無法伸入其間，農機具無法施作者。」第3條規定 ：「山坡地土地之可利用限度分類標準如下：宜農、牧地 ：應符合下列規定之一，並依水土保持技術規範實施水土保 持處理與維護：㈠一級坡至三級坡。㈡甚深層、深層及淺層之 四級坡。㈢甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕輕微或中等及下 接軟質母岩。㈣甚深層、深層之五級坡。㈤淺層之五級坡，且 其土壤沖蝕輕微或中等及下接軟質母岩。宜林地：應符合 下列規定之一，並造林或維持自然林木或植生覆蓋，不宜農 耕之土地：㈠甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬 質母岩。㈡甚淺層之五級坡。㈢淺層之五級坡，且其土壤沖蝕 嚴重或下接硬質母岩。㈣六級坡。……。」(山坡地分類標準於 109年10月6日修正後，上開規定僅條次變更為第3、4條，並 酌作文字修正，實質內容仍相同。)查土地為人民生活所不 可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴 及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策， 應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫(司法院釋字第444 號解釋理由書參照)。山坡地保育利用條例即為防治沖蝕、 崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養 水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用所制定的 法律(參見同條例第5條規定)，上開第16條規定對於山坡地 土地可利用限度的分類及開發程度之管制，雖對於人民財產 權之行使有所限制，惟為維護公共利益及保護第三人生命、 身體及財產安全所必要，尚無違反比例原則。而農委會依該 條第3項授權訂定之行為時山坡地分類標準第2條、第3條規 定，係就山坡地土地可利用限度之分類所為細節性及技術性 之規範，並未違反母法分級管制山坡地利用之目的，亦未逾 越母法授權範圍及限度，自得予適用。
(二)行為時山坡地查定要點第4點規定：「查定工作之執行如下 ：㈠年度專案查定之執行：依據地政單位提供之……資料，由
水土保持局訂定年度查定計畫，或由該局、所屬分局配合公 有地管理機關辦理。㈡個案申請查定之執行：1.私有地由土 地所有權人檢附申請書……，向水土保持局所屬分局申請。…… 。㈢查定作業方式分現場查定及圖資查定。……現場查定得利 用現有之圖資，初步瞭解待查定土地相關資訊，其查定基準 量測作業如下：1.坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百 分比表示之，可按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔 面積之和除以該筆土地總面積；如有特殊情形，得採水土保 持技術規範第25條之坵塊法或等高線法，並經水土保持、土 木、水利、大地工程或測量技師簽證。2.土壤有效深度：同 筆土地面積0.1公頃以下者鑽孔數至少1孔，超過0.1公頃且0 .5公頃以下者鑽孔數至少2孔，……。鑽孔位置應平均分布於 該筆土地範圍內。土壤有效深度等於取點之土層深度和除以 取點之點數。3.土壤沖蝕程度、母岩性質：依照山坡地土地 可利用限度分類標準規定詳加判定。現場查定作業如受現場 地形、地貌等天然條件限制，得由工作人員依現況調整。㈣ 查定工作注意事項：1.山坡地之查定，以一整筆土地辦理為 原則，且各查定基準之量測，應以可供農業使用之範圍為限 。……。」第6點規定：「不服查定結果案件之處理如下：㈠…… 106年4月12日起，土地所有權人或土地管理機關不服查定結 果者，得於公告期滿之次日起30日內，依訴願法規定辦理。 ㈡……106年4月11日前已有查定結果、……，不服查定結果者， 土地所有權人應檢附申請書……向水土保持局所屬分局申請異 議複查。其處理步驟依第4點第2款第3目規定辦理，……。㈢…… 3.申請異議複查以1次為限，不服複查結果者，依訴願法規 定辦理。……。」上述規定係農委會為執行山坡地保育利用條 例第16條及山坡地分類標準關於直轄市以外山坡地土地可利 用限度查定工作，為協助下級機關認定事實(有關坡度、土 壤有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質之量測作業方法、注 意事項等)及規範業務處理方式(有關查定工作之執行程序等 )等細節性、技術性事項所訂頒之行政規則(行政程序法第15 9條參照)，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第 15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸 ，被上訴人自得援引為辦理山坡地土地可利用限度查定工作 之依據。
(三)事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調 查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌 全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據 法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實 異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。
經查，原判決係依系爭土地所在○○○小段山坡地土地使用基 本資料及編定清冊、土地登記簿、會勘紀錄表、會勘示意圖 、量測示意圖、現場照片、異議複查紀錄表、平均坡度及土 壤有效深度計算表、地政司數值地形模型計算坡度值等證據 ，並經測量人員即被上訴人訴訟代理人郭令俊於原審陳述會 勘量測過程及令上訴人陳述意見後，斟酌全辯論意旨及調查 證據之結果，論以：系爭土地於106年4月11日前已完成查定 結果為六級坡，屬宜林地，並於76年12月24日辦畢林業用地 登記。上訴人於107年5月4日因拍賣取得系爭土地所有權後 ，向被上訴人申請異議複查，經被上訴人於108年6月27日派 員會同上訴人會勘後，認定系爭土地平均坡度超過55%(第六 級坡)、土壤有效深度超過50公分至90公分以下(深層)、土 壤沖蝕程度中等、母岩性質為軟質母岩等因子，依行為時山 坡地分類標準規定綜合研判，維持系爭土地原查定結果為宜 林地，並無違誤等情，已詳述得心證之理由，並就上訴人質 疑被上訴人辦理系爭土地測量人員之專業性，指摘被上訴人 未依水土保持技術規範第25條規定進行量測及經相關技師簽 證，程序顯有違誤等節，何以不足採取；暨上訴人就此請求 聲請鑑定即無必要等由，分別予以論駁甚明，經核與卷內證 據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理 由不備、理由矛盾之情事，原判決據以維持原處分，依上開 說明，並無不合。上訴意旨執其主觀之見解，援引與本件爭 議無涉之司法院釋字第689號、第709號及第739號解釋闡釋 有關社會秩序維護法裁罰、都市更新條例及自辦市地重劃擬 定重劃範圍之正當行政程序及專業適當組織的內容，指摘原 審對被上訴人之查定人員專業度完全未予以審酌，自有判決 不適用正當行政程序或適用不當之違法云云，並無可採。 又承上述，系爭土地於106年4月11日前已完成查定結果為六 級坡，屬宜林地，被上訴人因不服該查定結果，依行為時山 坡地查定要點第6點第2款規定向被上訴人申請異議複查，則 依該款後段規定之處理步驟，被上訴人按同要點第4點第2款 第3目規定辦理查定測量，並無違誤。上訴意旨援引與本件 爭議無關之行為時山坡地查定要點4點第4款第5目規定目的 事業主管機關就須查定為宜林地土地者，應將相關資料函送 水土保持局所屬分局辦理；暨同款第6目有關水土保持局所 屬分局辦理查定工作作業程序規範，主張上開第4點第4款第 5目、第6目等規定違反憲法第15條及司法院釋字第689號、 第709號及第739號解釋理由書揭示之正當行政程序，請求依 司法院大法官審理案件法第5條第2項規定依職權裁定停止訴 訟程序，並聲請大法官解釋，即無必要。
(四)行政程序法第102條前段規定：「行政機關作成限制或剝奪 人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處 分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相 對人陳述意見之機會。」其所謂「限制或剝奪人民自由或權 利之行政處分」，係指積極地對人民之自由或既存權利為限 制或剝奪，並不包括消極地駁回人民之請求。此乃前者已改 變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，後 者係維持現狀，僅未增加駁回處分相對人(即申請人)有利之 法律效果，立法者衡量此兩種行政處分性質上之差異，就是 否強制給予處分相對人陳述意見機會，取捨後所作之規定。 查系爭土地於106年4月11日前即已完成山坡地土地可利用限 度查定結果為六級坡，屬宜林地，並於76年12月24日辦竣林 業用地登記在案，上訴人係於107年5月4日始因拍賣取得系 爭土地所有權，而依行為時山坡地查定要點第6點第2款規定 ，向被上訴人申請異議複查，申請將原查定「宜林地」變更 為「宜農、牧地」之事實，已經原審認定甚明，並有○○○小 段山坡地土地使用基本資料及編定清冊、土地登記簿及異議 複查申請書附卷足憑，則依上開說明，被上訴人依現場會勘 量測結果及行為時山坡地分類標準規定，以原處分復知上訴 人以系爭土地之可利用限度分類標準維持「宜林地」之查定 結果，只是消極地駁回上訴人之請求，並非作成限制或剝奪 上訴人自由或權利之行政處分，自無行政程序法第102條給 予相對人陳述意見機會規定之適用。上訴意旨主張被上訴人 於系爭土地之查定程序或複查程序，均未給予上訴人陳述意 見機會，原判決亦忽略未予以糾錯，核有判決不適用行政程 序法第102條及司法院釋字第689號、第709號及第739號解釋 理由書所述正當行政程序或適用不當之違法云云，亦無足取 。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無上訴人主張 之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法 令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 19 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 妙 黛
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜 法官 蕭 惠 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 5 月 19 日 書記官 高 玉 潔