臺北高等行政法院判決
110年度訴更一字第26號
111年3月24日辯論終結
原 告 呂學立
孫英玄
孫梅雪
陳盈州
陳根禮
陳盈光
周英奇
呂陳玉綿（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂明威（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂學圖
呂明仁（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂天時
陳美華
呂明龍（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂學明
呂淑玲（即呂吉弘承受訴訟人）
共 同
訴訟代理人 謝佳伯 律師
複 代理人 林詩涵 律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 程大維（局長）
訴訟代理人 王馨瑀
陳茂銓
黃婉如
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服新北市政府中華民
國108年5月16日案號1081070110號訴願決定，提起行政訴訟，經
本院108年度訴字第1424號判決後，被告不服，提起上訴，經最
高行政法院109年度上字第633號判決廢棄發回本院更為審理，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……有下列情形之 一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求 雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1 項、第3項第2款分別定有明文。次按「（第1項）人民與中 央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作 成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。 因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟 之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或 第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判 長應告以得為請求。」行政訴訟法第8條亦定有明文。 2.查原告訴之聲明原為：訴願決定及原處分均撤銷（地行卷卷 第18頁，本院前審卷第77頁，本院卷1第68頁）；嗣於本院 訴訟中經數次追加，最末為：一、訴願決定與原處分均撤銷 ；二、被告應返還呂學立、孫英玄、孫秀蕙、孫梅雪、陳盈 州、陳根禮、陳盈光、周英奇、呂陳玉綿、呂明威、呂學圖 、呂明仁、呂天時、陳美華、呂明龍、呂學明各新臺幣（下 同）30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕本送 達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息；三、被 告應返還30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕 本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息予呂 陳玉綿、呂明威、呂明仁、呂明龍、呂淑玲公同共有（本院 卷1第419、453-454、487-488頁，本院卷2第7-8、55-56頁 ）。被告雖不同意原告上開追加，然核原告之訴訟標的請求 雖有追加，但其請求之基礎不變，且無礙於訴訟終結及被告 之防禦，揆諸首開規定，本院認原告上開追加，洵屬適當， 應予准許。
3.被告代表人原為劉和然，訴訟進行中變更為程大維，業據被 告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院前審卷第 111-112頁），核無不合，應予准許。 4.原告呂吉弘於訴訟進行中死亡，其繼承人呂陳玉綿、呂明威
、呂明龍、呂明仁及呂淑玲已具狀聲明承受訴訟（最高行卷 第163-170頁），核無不合，應予准許。 二、爭訟概要：
緣原告（除本件起訴時同為原告呂吉弘〈以下另列稱呂吉弘〉 之承受訴訟人呂淑玲外）及呂吉弘為新北市三峽區橫溪段社 區開發案（下稱系爭開發案）環境影響說明書之開發單位。 改制前臺北縣政府於民國94年10月4日公告環境影響說明書 審查結論8載明「開發涉及水土保持時，應依水土保持主管 機關審查之水土保持規劃書及計畫書辦理，土地使用應依土 地使用主管機關審查結果辦理，建築安全應依建築主管機關 審查意見辦理。」有關安全監測作業，依該結論8，應依建 築主管機關審查意見辦理，即由建築師或建築師及專業工業 技師依建築法規定簽證負責。又依系爭開發案雜項工程「加 強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）（100年11 月16日，規劃單位為蔡維藩建築師事務所）」（下稱系爭定 稿本）及「基地構造與設施長期管理維護計畫說明書（105 年12月）」（下稱系爭說明書）所附資料，安全監測項目包 括「降雨量」、「地下水位」、「地層移動」、「地面沉陷 」、「擋土壁傾斜量」，監測頻率為施工期間每2週1次，完 工後每2個月1次。另依98峽什字第00026號雜項執照所載放 樣勘驗日為101年2月11日，及106峽雜使字第00009號雜項使 用執照所載竣工日期為105年11月17日。嗣被告於107年6月4 日執行監督作業，發現監測系統報告書（總結總報告、106/ 4/26、106/6/20、106/8/23、106/10/26、107/1/16、107/3 /31），有違反完工後監測頻率2個月1次之規定；又地表沉 陷觀測點自102年12月5日起監測，自放樣勘驗日至102年12 月4日止，亦有未於每2週監測1次之情形，且部分監測設施 破壞（甚長達3年）致未有監測之結果。被告遂以原告（除 呂淑玲外）及呂吉弘有違反環境影響評估法（下稱環評法） 第17條規定之事實，依同法第23條第1項第1款及違反環境影 響評估法罰鍰額度裁量基準（下稱系爭裁量基準）第4點規 定，分別以107年12月20日新北環規字第1072393772號函（ 下稱107年12月20日函）及檢送107年12月20日新北環稽字第 10-107-070001號至第10-107-070009號、第10-107-070011 號至第10-107-070013號、第10-107-110001號至第10-107-1 10005號執行違反環評法案件裁處書（以下與107年12月20日 函均合稱原處分），各處原告（除呂淑玲外）及呂吉弘罰鍰 30萬元，並依環境教育法第23條規定，各處環境講習2小時 。原告（除呂淑玲外）及呂吉弘不服，提起訴願，經新北市 政府108年5月16日案號1081070110號訴願決定（下稱訴願決
定）駁回後，遂向臺灣新北地方法院提起行政訴訟，經該院 以108年度簡字第94號（含於該案號內之卷證，下稱地行卷 ）行政訴訟裁定移送本院，再經本院108年度訴字第1424號 判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分。被告不服， 提起上訴，嗣經最高行政法院以109年度上字第633號判決（ 下稱上訴審判決）廢棄前審判決，發回本院更為審理。三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告（除呂淑玲外）及呂吉弘並非環評法上開發單位，被告 分別作出裁罰處分為無理由：
⑴原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均為系爭開發案坐落土地之所 有權人。94年間申請環境影響評估審查時，因行政機關口頭 表示應以土地所有權人全體為開發單位，不應漏列所有權人 ，亦不應增加所有權人以外之人。因此，開發單位乃改由當 時土地所有權人全體即陳俊明等24人為開發單位，提出系爭 環說書。後第2次環境影響差異分析報告於100年8月間提出 ，開發單位更名為陳俊明等23人，從該文書記載可知，系爭 開發案坐落土地之所有權人，自始即被告知應以土地所有權 人全體為開發單位始能通過環評，從而，如土地所有權發生 異動，即會因必須陳明開發單位組成成員而變動開發單位名 稱，惟開發單位自始至終均係土地所有權人全體此團體，並 以陳俊明為該團體之代表人。
⑵被告前於102年10月24日發函訴外人登山營造有限公司（下稱 登山公司），表明應以開發單位陳俊明提送系爭開發案之監 測報告，並僅副知陳俊明1人，未函告其他土地所有權人， 亦均由陳俊明提送相關書類。由是可知，被告亦認陳俊明為 系爭開發案之開發單位或開發單位之代表人，方未將書類送 達原告處，益證原告確係開發單位組成成員而非各自獨立之 開發單位。開發單位代表人陳俊明於106年2月1日死亡，由 呂明龍代表開發單位提出監測報告書，被告遂於106年5月16 日通知呂明龍，略以：「二、(一)旨揭環境影響說明書之代 表人為陳俊明先生，今由『呂明龍』具名提出，請依環境影響 評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第36條規定辦理變 更事宜。……」系爭開發案坐落土地之所有權人乃向新北市政 府進行「開發單位、代表人及地號」之變更，並經新北市政 府106年8月17日向呂明龍發函同意備查，足證無論是被告或 新北市政府，均認系爭開發案之開發單位係土地所有權人全 體此團體，呂明龍為接續陳俊明之團體代表人，故行政機關 文書僅需送達呂明龍處即生送達效力。
⑶綜上，系爭開發案係以土地所有權人全體此非法人團體為一
開發單位，並前後以陳俊明、呂明龍為該開發單位之代表人 ，其他土地所有權人僅為該開發單位之成員。被告對此亦知 之甚詳，此由被告多次回覆監測報告之意見，或通知教育訓 練等環評法相關事項，均僅有函告代表人呂明龍，而未再通 知其他土地所有權人即明。姑不論本件並無違反環評法規定 之事實，被告未慮及土地所有權人全體此團體方為環評法第 17條之行為義務主體之開發單位，逕對該原告（除呂淑玲外 ）及呂吉弘之開發單位成員個別處罰，裁罰行為主體顯有違 誤，原處分自均屬非法。
⑷另「開發單位名稱」、「開發單位基本資料表」、「開發單 位共同義務人」中載有原告（除呂淑玲外）及呂吉弘姓名， 不過是進一步敘明「土地所有權人全體」此團體之成員有哪 些人，並不能改變開發單位係土地所有權人全體此團體之事 實。原告於用印委託書中委託呂明龍代表用印，即僅係陳明 選任呂明龍為土地所有權人全體此團體之代表人，仍不得作 為原告（除呂淑玲外）及呂吉弘本身即係開發單位之證據。 況被告進行本案開發時，來往文件僅送達代表人，並未再分 別寄送給原告（除呂淑玲外）及呂吉弘，顯見被告與新北市 政府早肯認本案開發單位為土地所有權人全體，新北市政府 訴願審議委員會對此置之不理，逕認原告（除呂淑玲外）及 呂吉弘均為開發單位，論理自有違誤。
⑸更審前被告援引之開發行為環境影響評估作業準則（下稱系 爭作業準則）附表一，係106年12月8日修正法規後之產物， 而本件從94年11月環境影響說明書定稿本（下稱94年11月環 說書定稿本）開始，最末一次聲請變更係106年7月5日，故 被告以在所有變更申請作業均進行完畢後，系爭作業準則始 新增表格內文字說明，判斷本件開發單位為原告，論理顯屬 無據。又該準則僅係輔助被告，尚無從據此判斷開發單位者 身分，被告始終未能說明，如開發單位為原告（除呂淑玲外 ）及呂吉弘，如何直接適用代表制度？被告於本開發案過程 中又為何只通知代表人而不通知原告（除呂淑玲外）及呂吉 弘全體？足見本件開發單位確係土地所有權人全體此一非法 人團體，並非原告（除呂淑玲外）及呂吉弘。被告所稱環評 法施行細則第36條第2項第7款係107年4月11日始修正公布， 此部分答辯亦難認有理。
2.系爭定稿本所載「觀測頻率表」及系爭說明書所載「安全監 測系統量測頻率一覽表」（以下合稱安全監測項目觀測頻率 表或稱該表）係開發單位提供予新北市政府工務局（下稱工 務局）之文件，並非由被告審查通過文件。縱該表係建築主 管機關依建築安全目的所為審查意見（假設語，原告否認）
，其審查目的亦與環評法第1條「環境保護」之目的不同， 即令開發單位未完全遵守，被告亦不得依環評法第17條科罰 ：
⑴該表並非環說書、評估書所載之內容，且改制前臺北縣政府9 4年公告環說書審查結論時，開發單位先後於100年及105年 所出具之安全監測項目觀測頻率表，根本不存在。被告僅因 公告之審查結論有一併提及建築安全應依建築主管機關審查 意見辦理，即無視本法規範目的，將與環境保護目的無關， 且遠在審查通過6年後才出具之文件，亦納入環評法規範範 疇內，顯望文生義，無限擴張環評法第17條適用範圍，實非 可採。況審查結論8更已敘明工務局係就建築安全，而非環 境保護表示意見。
⑵被告裁罰係以原告（除呂淑玲外）及呂吉弘違背該表為由， 並非違背94年11月環說書定稿本中所載明安全監測相關內容 。事實上，被告早於106年12月8日即發函詢問開發單位代表 人呂明龍本件監測頻率是否與94年11月環說書定稿本所載不 符，經呂明龍代表開發單位回復後，即確認本件監測頻率並 未違背94年11月環說書定稿本。故該表實已脫離環境保護目 的，縱認開發單位就此與環境保護無關部分有違反，亦不足 作為裁罰依據。又被告係以原告（除呂淑玲外）及呂吉弘違 反該表為由裁罰，此與原告（除呂淑玲外）及呂吉弘是否違 背94年11月環說書定稿本所載監測頻率，二者乃不同之裁罰 基礎事實，自不容被告於行政訴訟中擅自更動裁罰基礎事實 ，從而剝奪原告（除呂淑玲外）及呂吉弘本得於提起行政訴 訟前先依法提起訴願尋求救濟之權利，故被告此部分抗辯， 亦不得於本件訴訟中加以審酌。
3.該表乃開發單位之報告內容，而非建築主管機關之審查意見 ，與環評法第17條「環境影響說明書、評估書所載之內容及 審查結論」規定文義不符，被告不得以開發單位未完全遵守 該表行事為由科罰：
⑴細繹審查結論8，對建築安全並未要求依照規劃書、計畫書或 審查結果辦理，只要求依照「主管機關審查意見」辦理。換 言之，縱認該結論8屬環評法第17條構成要件範疇（假設語 ，原告否認），該表既非「建築主管機關之審查意見」，被 告自不能逾越審查結論文義範圍，認為開發單位未遵守該表 ，即屬未遵守審查結論，以此為由科罰，即屬無據。 ⑵94年11月環說書定稿本在開頭即有表列審查意見，其中固有 部分針對監測系統表示意見，然內容與觀測頻率表完全無關 。故觀測頻率表僅係開發單位之自主報告，並非建築主管機 關之審查意見，被告即不能逾越該審查結論8文義範圍，將
觀測頻率表亦列入建築主管機關審查意見範圍，進而以開發 單位未遵守觀測頻率表為由予以科罰。
4.原告（除呂淑玲外）及呂吉弘若有違反，法律評價應為狀態 犯，是狀態繼續而非行為繼續，本件應以未符監測頻率進行 監測之時點，審查是否違反環評法第17條規定： ⑴依本件裁處書所載違反事實、說明三及五，足見被告係以原 告（除呂淑玲外）及呂吉弘未於施工期間每2週1次，完工後 未每2個月1次進行監測為由裁罰，且亦認不應以裁處日即10 7年12月20日，而應以實際未監測時點起算裁處權時效，故 縱認原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有違環評法第17條（假設 語，原告否認），亦應自施工期間每2週1次，完工後每2個 月1次，即每次監測頻率屆至之時點結束，此後僅狀態繼續 ，而非行為繼續。原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有無違反， 自應以每次監測頻率屆至之時點進行判斷。
⑵依本件裁處書之違反事實及107年12月20日函之說明，被告裁 罰事實，僅限於OW-3、OW-4、OW-7、OW-11之傾度管、水位 觀測井於104年12月20日至105年11月16日間無監測結果，而 原告（除呂淑玲外）及呂吉弘對此事實並無故意過失，被告 自不得裁罰。本件裁處書及107年12月20日函雖稱自105年12 月至106年1月有漏未監測之情形，惟究竟是何監測儀器漏未 監測，未見其中有隻字說明。甚者，被告於111年1月3日函 中，更直接以上開裁處書及函文記載「105年12月至106年1 月有漏未監測」裁罰事實係誤植為由，擅自將裁罰事實更改 為「106年12月至107年1月有漏未監測」，姑不論被告擅自 變更裁罰事實，剝奪原告（除呂淑玲外）及呂吉弘先於訴願 程序中請求行政機關再為自我省查之權利，嚴重戕害原告（ 除呂淑玲外）及呂吉弘之程序保障及審級利益，顯為法所不 允，107年12月20日函之說明四（二），亦已敘明「106年12 月及107年1月於107/1/16施作」，被告聲稱「106年12月至1 07年1月有漏未監測」顯與事實不符，足見被告亦坦認無從 就「105年12月至106年1月有漏未監測」此事實舉證以實其 說，是此部分裁罰為無理由。
⑶107年12月20日函之說明三雖有敘及「地表沉陷觀測點自102 年12月5日起監測，自放樣勘驗日即101年2月11日至102年12 月4日止有漏未每2週監測1次之情形」，惟系爭定稿本第64 頁已明確記載：「沉陷監測部分則俟回填區完成作業工程後 設置地表沉陷量測點」，足見沉陷觀測係在回填區完成作業 工程全部竣工即105年11月17日後，始須進行地表沉陷量測 量，該說明三縱認屬實，被告亦不得裁罰。況該說明三記載 未監測期間，實不在說明五所載裁罰期間內，本件裁處書及
107年12月20日函亦均未將「地表沉陷觀測點未予監測」列 為裁罰事實，故此部分非屬被告裁罰事實甚明。 ⑷107年12月20日之說明四（三）雖有敘及「本案監測設施長期 破壞(如土壤中…傾度盤102/02/22~104/03/11、102/07/25~1 04/11/16…)」，然說明五又強調：「本案有關監測儀器破壞 未予修復或重設致未有監測結果部分…裁罰期間為104年12月 20日至105年11月16日。」本件裁處書亦未再將傾度盤列為 未監測之監測儀器，故此部分亦非被告裁罰事實甚明。 ⑸107年12月20日函之說明四（三）雖有敘及「本案監測設施長 期破壞(如土壤中……傾度管101/06/08~104/08/29、102/07/0 3~105/11/16……水位觀測井101/08/03~104/08/29、102/07/2 5~104/11/16、104/10/09~105/11/16)」，然說明五又強調 ：「本案有關監測儀器破壞未予修復或重設致未有監測結果 部分……裁罰期間為104年12月20日至105年11月16日。」故除 了OW-3、OW-4、OW-7、OW-11之傾度管、水位觀測井於104年 12月20日至105年11月16日間無監測結果部分外，其餘部分 亦非裁罰事實甚明。
⑹違反事實應以裁處書所載違反事實為裁處基準，依行政罰法 第27條規定之3年裁處權時效，裁罰期間為104年12月20日到 105年11月16日，從放樣時間到102年12月4日期間之裁處權 時效已經過，無調查必要。
5.系爭開發案全體土地所有權人係全權委任已過世之陳俊明管 理，縱認有違反環評法第17條（假設語，原告否認)，原告 （除呂淑玲外）及呂吉弘主觀亦無故意或過失： ⑴系爭開發案坐落土地所有權人即原告（除呂淑玲外）及呂吉 弘於97年1月20日已簽署授權書，決議將系爭開發案「提出 申請雜項執照，及嗣後雜照核准後發包施工針對工地雜照等 一切管理事項，全體土地所有權人在此授權委託陳俊明1人 全體負責」，雙方復於105年8月23日出具切結書與授權書重 申前旨，足見迄陳俊明去世為止，包括原告（除呂淑玲外） 及呂吉弘在內之土地所有權人均係全權委託陳俊明管理系爭 開發案，並由陳俊明與營造公司處理該案相關事宜，陳俊明 不會將該案執行實況通知全體土地所有權人，全體土地所有 權人亦不曾收到營造公司通知監測實況。本件裁處書所載違 反事實，全在包括原告（除呂淑玲外）及呂吉弘在內之土地 所有權人全權委託陳俊明管理系爭開發案期間，即使原告（ 除呂淑玲外）及呂吉弘為開發單位而客觀上有違背環評法第 17條（假設語，原告否認），原告（除呂淑玲外）及呂吉弘 因信賴陳俊明能妥善管理，對於違反行政法上義務行為實無 故意過失，被告科罰即屬無據。待陳俊明去世後，全體土地
所有權人始再推派呂明龍接手全權處理。開發期間，由開發 單位即全體土地所有權人之代表人陳俊明、呂明龍提送相關 書類，被告亦先後以陳俊明、呂明龍為對象，通知該案應處 理事項，足見兩造均肯定實際上負責處理本案相關事宜者， 為開發單位代表人，至若其他土地所有權人，既已全權委任 代表人處理，即無必要再就全案執行實況進行監督報告或收 受通知。
⑵被告前於102年10月29日以開發單位違反空氣汙染防制法之規 定，要求開發單位之組成成員全體陳述意見，經開發單位之 組成成員向被告表示本開發案全體地主已授權委託陳俊明1 人全權負責後，被告即僅裁罰陳俊明1人，且系爭開發案前 於102年9月4日、105年8月3日之2次查獲違反水土保持法情 事，新北市政府亦僅裁罰陳俊明1人，俱見被告及新北市政 府早知系爭開發案所在土地所有權人係全權委託陳俊明處理 ，即令存有違規情事，亦僅得裁罰陳俊明1人，殊無於本案 為差別待遇，裁罰土地權所有權人之理。且坡地安全監測系 統無法避免於施工過程中，因觀測管懸空外露而失去量測作 用，且施工廠商亦已編列臨時性防災措施作為緊急應變處理 ，復曾受工務所催促進行處理，故就施工過程中坡地安全監 測系統無法量測數據部分，故原告（除呂淑玲外）及呂吉弘 主觀上顯無故意或過失，被告固稱係故意違規，惟僅提出代 表人呂明龍事後說明之函件，全未說明如何能憑此認定係故 意違規，所辯自非有據。況系爭工程均有依監測頻率進行監 測，並無未符監測頻率進行監測情事。
⑶被告稱原告（除呂淑玲外）及呂吉弘應就營造公司之過失負 推定過失責任，為無理由。依行政罰法第7條，僅就組織之 代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受 僱人或從業人員之故意、過失，推定為組織之故意過失，並 無可推定為個人故意、過失之明文規定，故被告主張顯與行 政罰第4條之處罰法定主義意旨不符，並不可採。又原告（ 除呂淑玲外）及呂吉弘身為土地所有權人，本無土地開發之 專業知識能力，系爭開發案相關事宜向由土地所有權人之代 表人與具備專業知識能力之營造公司進行處理，而在陳俊明 逝世前，無論是營造公司、陳俊明乃至被告，均未曾通知原 告（除呂淑玲外）及呂吉弘就系爭開發案應處理事項，遑論 監測設施之監測實況，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘事先完 全不可能知悉監測設施之監測實況，顯無可能事先注意監測 設施有無正常運作，故縱認得類推適用行政罰法第7條第2項 規定（假設語，原告否認），原告亦已舉證證明並無可能事 先注意監測設施有無正常運作，即得將推定過失予以推翻，
被告裁罰仍屬無理。
6.被告未調查原告（除呂淑玲外）及呂吉弘是否確有違章行為 、違章之態樣、輕重等情，即1次作成理由相同、效果相同 之17件裁處處分，顯違反比例原則，更有裁量怠惰之瑕疵違 法：
倘開發單位有違反被告所述環評法之違章行為，處罰開發單 位即可達環評法之規範目的，然被告未選擇對人民權益傷害 最少之方法，逕對該開發單位之全體成員共作成17件裁罰處 分，所造成之損害與欲達成目的之利益，顯有失均衡，違反 比例原則。又17件裁罰處分作成理由及內容均相同，全然未 衡酌各原告（除呂淑玲外）及呂吉弘各自有無參與被告單方 所認定之違章行為，亦未衡酌各自應受責難之程度，及其有 無因違反環評法上義務而受利益等情，亦有裁量怠惰之瑕疵 違法。況被告前於102年10月29日以開發單位違反空氣汙染 防制法之規定，要求開發單位之組成成員全體陳述意見，經 開發單位之組成成員向被告表示，本開發案全體地主已授權 委託陳俊明1人全權負責後，經提出說明及授權文件後，被 告即僅裁罰陳俊明1人，可知該等裁罰處分非不得實質認定 行為態樣進行應否裁罰之認定。
7.縱原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有違反環評法第17條，然違 反行為數僅一，且不法意識亦屬甚低，依裁罰點數計算之罰 鍰數額，遠低於法定最低罰鍰數額，實有行政罰法第8條及 比例原則減免處罰之適用，被告未審酌，即予裁罰，於法不 合：
⑴被告裁罰事實，僅限於OW-3、OW-4、OW-7、OW-11之傾度管、 水位觀測井於104年12月20日至105年11月16日間無監測結果 ，則被告111年1月3日函將非裁罰事實部分，亦納為行為數 計算，顯屬有誤。
⑵本件坡地安全監測項目及頻率，是否符合工務局核定之建築 安全相關計畫書件，被告分別於107年3月26日、同年4月20 日2度函詢該局，惟該局僅回覆：「由建築師或建築師及專 業工業技師依本法規定簽證負責」，從未明確對此表示意見 ，可見建築主管機關工務局尚不能對本案有無違背建築機關 審查意見具體表示意見，更明示僅建築師或建築師及專業工 業技師有此專業能力依法簽證負責，則原告（除呂淑玲外） 及呂吉弘並非專業廠商，實更無專業能力判斷何為建築主管 機關審查意見，遑論判斷此與環評法間有何關聯，故縱有違 反該法之行為（假設語，原告否認），亦顯無過失；縱有過 失，不法意識亦屬甚低。再被告均表明係依系爭裁量基準附 表項次三：「一行為違反第17條規定，同時符合三.1至三.10
所定數項違反情節者，依項次三.1至三.10裁處罰鍰所列情事 分別計算裁處點數，再依累計之裁處點數計算總罰鍰額度裁處之 」、項次三.3.D：「已執行環境監測，但未依環評承諾定期執 行或漏未執行部分監測項目（例如空氣、水質、噪音等）；每二 季一點，不足二季以二季計」，認定本案自104/12/20至105 /11/16共有5季「未依環評承諾定期執行或漏未執行部分監測項 目」，裁罰點數為2.5點，可知被告向來認定原告（除呂淑 玲外）及呂吉弘違反之行為數為一行為，並未就每項儀器、 每個觀測點、每項儀器觀測頻率予以拆分計算，被告事後更 異其詞，顯無理由。依系爭裁量基準計算點數，罰鍰亦僅有 12.5萬元，足見本件即使以法定最低罰鍰30萬元予以處罰， 仍屬過重，自應依行政罰法第8條但書及比例原則等規定減 免處罰，始屬適當。
(二)聲明：
1.訴願決定與原處分均撤銷。
2.被告應返還呂學立、孫英玄、孫秀蕙、孫梅雪、陳盈州、陳 根禮、陳盈光、周英奇、呂陳玉綿、呂明威、呂學圖、呂明 仁、呂天時、陳美華、呂明龍、呂學明各30萬元及自行政準 備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕本送達翌日起至清償日止按 年利率百分之5計算之利息；
3.被告應返還30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀 繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息予 呂陳玉綿、呂明威、呂明仁、呂明龍、呂淑玲公同共有。 四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.被告所屬稽查人員於事實欄所敘時地，至開發場址執行環境 影響評估監督作業，發現有關安全監測作業，依審查結論8 、工務局107年4月30日函、98峽什字第00026號雜項執照、1 06峽使字第00009號雜項使用執照、監測系統報告書，有完 工後監測頻率不符合2個月1次之規定，且部份監測設施破壞 ，甚長達3年，致未有監測結果，被告依法告發處分，洵屬 有據。
2.系爭開發案環說書歷次變更內容，包括94年11月環說書定稿 本、97年9月環境差異分析報告定稿本、100年間第二次環境 差異分析報告書、106年7月申請備查內容（變更開發單位及 代表人及地號)等核定內容中關於「開發單位名稱及其營業 所或事務所（變更後）」、「開發單位基本資料表（變更後 ）」欄位及其內記載與「用印委託書」記載，開發單位已表 明開發單位共計18位自然人（其中2人歿，呂淑玲為承受人 ），並為簡化手續而委託其中1位自然人為代表人暨代表用
印，並非原告所稱開發單位為一團體。又原告於108年4月間 提出系爭開發案申請備查內容（變更開發單位）及所附承諾 書等資料，申請開發單位由含原告等人變更為呂明龍1人， 經被告以函予以備查，顯見原告自承原環說書開發單位為自 然人，且其人數由18人變更為1人，亦非其所稱開發單位為 一團體。被告自106年間至108年6月3日開發單位變更予以備 查止，開發單位行文予被告，皆以其中1人代行具名，被告 受文函復該具名人並請其轉知其他開發者。另原告所稱102 年被告出具函文，經查其係登山公司具名函送系爭開發案環 評施工期間監測報告，然該公司非環評法義務主體之開發單 位，爰被告以函請其應由時為開發單位即原告代表人陳俊明 代行具名。又106年5月16日被告出具函文，係陳俊明於106 年2月1日往生，不具自然人權利義務主體，爰被告以該函復 具名人，並經被告以函予以備查在案，皆非可認開發單位為 團體之證明。再被告以107年6月7日函檢送陳述意見、以107 年12月20日函檢送裁處書，皆分別寄送開發單位即原告（除 呂淑玲外）及呂吉弘，足見開發單位為17位自然人即環評法 第17條所規範之開發單位無誤。此外，依系爭作業準則歷次 沿革，其附表一「開發單位之名稱及其營業所或事業所地址 ，負責人姓名」於98年3月11日、104年7月3日、現行106年1 2月8日之附註皆載明「開發單位為有行為能力之自然人，應 列出自然人姓名」，系爭開發案分別於94年11月、97年9月 、100年、106年7月、108年3月（變更開發單位）提出書件 時，該附註內容皆非新增文字說明。再依該準則第2條規定 可知，該準則非原告所稱輔助環評之準則，係開發單位環說 書件之製作，應依該準則暨附表一規定辦理。
3.原告主張該表為開發單位之報告內容，而非建築主管機關之 審查意見，與環評法第17條「環境影響說明書、評估書所載 之內容及審查結論」規定文義不符，被告不得以開發單位未 完全遵守該表行事為由科罰云云：
⑴綜觀原告主張內容，先以安全監測系統量測頻率一覽表係建 築主管機關本於建築安全審查為由，主張與環評法之環境保 護目的不同；後反以「僅為報告內容，非建築主管機關之審 查意見」，主張科罰無據，其主張理由前後相悖。 ⑵行政院環境保護署（下稱環保署）103年4月30日環署綜字第1 030035464號函示，係就系爭作業準則第6條附件五「說明書 、評估書初稿應檢送之圖件」中示意性質之平面配置圖，與 開發行為現況不同時，為使處分更為完備，應將該項不同之 處是否已對環境造成不良影響之虞，納入處分之具體理由； 環保署105年11月8日環署綜字第1050090617號函再就該署上
開函文補充說明，闡明上開解釋函圖件範圍非泛指環境影響 評估書件所載內容，而僅針對系爭作業準則第6條附件五「 說明書、評估書初稿應檢送之圖件」。況本案係原告（除呂 淑玲外）及呂吉弘執行安全監測之情形，與94年環說書定稿 本第8章「環境保護對策及替代方案」表8-1-10坡地安全監 測系統計畫表不一致，亦未依建築主管機關核定監測頻率切 實執行，並非上開函釋「具示意性質之平面配置圖」。 ⑶又依最高行政法院104年度判字第200號判決意旨可知，原告 （除呂淑玲外）及呂吉弘就系爭開發案安全監測執行，認尚 應實質上對環境造成不良影響始予處罰，自與環評法第17條 、第23條之規定不合，應非可採，且使為預防危害環境情事 發生之環境影響評估制度形同虛設。
⑷依環評法第1條、第4條、系爭作業準則第二章環境影響之預 防對策第19條第3項規定：「開發單位應評估整地作業及取 土與棄土運輸之負面影響，…並納入環境保護對策」，而94 年環說書定稿本第8章「環境保護對策及替代方案」於8.1.4 地文一節之記載，且另表8-1-11山坡地工程監測參考管理值 表，載明安全監測設施之監測管理基準，含警戒值、行動值 ，亦載明達警戒值時可能之補救措施，已表明開發單位藉由 監測結果判識坡地安全因子變化，並據以採取補救措施，期
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