臺中高等行政法院判決
110年度訴字第304號
民國111年4月7日辯論終結
原 告 周明榮
周雪梅
陳周雪珠
周權一
被 告 苗栗縣卓蘭鎮公所
代 表 人 詹錦章
訴訟代理人 熊小惠
朱菊景
參 加 人 范永明
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服苗栗縣政府110年9
月13日110年苗府訴字第59號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應就原告民國110年1月27日之申請，作成准予原告收回 苗栗縣○○鎮○○段332、339及340地號耕地之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告共有坐落於苗栗縣○○鎮○○段332、339及340地號耕地( 下稱系爭耕地)與參加人范永明訂有卓字第115號私有耕地租 約書，其租約於民國109年12月31日期滿，原告主張收益不 足以維持一家生活為由，於110年1月27日申請收回自耕（訴 願卷第35-38頁），承租人即參加人亦於110年1月8日申請續 租系爭耕地（訴願卷第100頁），經被告合併計算原告等4人 於租約期滿前一年(即108年)收益及支出數額，其等收支相 減後為「正數」，屬耕地三七五減租條例（下稱減租條例） 第19條第1項第2款規定「收益足以維持一家生活」而出租人 不得收回自耕之情形，爰以110年5月3日卓鎮民字第1100004 944號函(下稱原處分)否准原告等4人收回系爭耕地之申請， 並准參加人續訂租約6年，租期自110年1月1日至115年12月3
1日止。原告不服，提起訴願，經決定駁回，於是提起本件 行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.被告無視臺灣省耕地租約登記辦法第2條耕地之變更或換訂 登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內， 向當地鎮公所申請。依內政部58年12月10日台內地字第3426 97號函以：「查耕地承租權亦屬財產權之一種，承租人死亡 時，即係遺產一部分，依照民法繼承編之規定，固應由繼承 人全體繼承，惟其性質，究與一般財產有別，參照耕地三七 五減租條例第16條第1項規定，可得繼承者，應以能自任耕 作之繼承人為限，此觀行政院台53內字第4565號令示規定自 明。復查遺產分割之方法，除有民法第1165條規定限制外， 原則上應依同法第824條第1項規定，依共有人協議之方法行 之。本案被繼承人陳○○之遺產(包括耕地承租)，既合法繼承 人陳文○、陳才○協議分割，其分割繼承登記如經實質審核與 法令並無不符者，自應照准。惟陳才○繼承之耕地承租權部 分，應依台灣省耕地租約登記辦法有關規定辦理租約變更登 記。」即於承租人死亡時，應於死亡日期起算30天，由出租 人會同承租人辦理變更。范阿定於105年7月17日死亡，范永 明於106年1月16日申請繼承，已超過期限，被告違法受理， 其送達及處分當然無效，續約也同樣無效。被告稱民法繼承 有效期為6個月，是一般繼承，耕地三七五是特別租約規定 。
2.原告110年1月27日申請撤銷租約，收回系爭耕地，是針對范 阿定不是范永明，原告多次申請調解，皆不被接受。且承租 人未完全自任耕作、部分耕地由他人耕作。被告只解釋106 年以後的問題，故意躲避92年換約疑點，92年租約中出租人 並無蓋章，並且沒有承租人單方申請之任何說明。原告於10 6年辦理繼承登記，經代書通知系爭耕地上有2樓房屋高度6 米違建，違反農地農用原則，無法以農地農用繼承免稅，需 繳新臺幣25萬之遺產稅，數次請承租人拆除後，原告才得以 農地免稅繼承，此違建長達17年以上。另由被告提供91年航 測與地籍重疊圖，339地號有三角地供他人耕作，並未完全 由承租人耕作，不符減租條例第16條自任耕作之規定，被告 知悉時即應通知終止租約。106年租約附表只有系爭3筆耕地 地號，並無道路、違建、由他人耕作等註記，與現況不符， 被告未依減租條例清理要點第2點規定，清查系爭租約是否 存在、有無違建及道路、耕地與地號不同、部分非承租人耕 作等情事。
3.被告沒有說明法律規定之租率如何換算成租金，能否更動， 如以范永明存證信函所說年租金17,000元，根據為何，其耕 地收入只有45,333，扣掉租金17,000，只剩28,333，平均每 月2,361元，根本無法維持生活，為何要承租？被告以55年1 1月14日台55內字第8476號令、69年2月26日台內地第6800號 函等，要求雙方先調處後訴訟，並主張租金是私權問題，由 雙方自行議定，而不受理調解，逼原告接受租約。依國有公 用不動產收益原則第5點租金計收基準，年租金最低為土地 按當期申報地價總額乘以百分之五計算。系爭耕地計4050平 方公尺，公告土地現值為1800元，總價為729萬，每年租金5 %計算為36萬4500元，5年共182萬2500元。 4.原告周明榮之妻是家庭主婦無收入，卻被認定277,200元， 次女收入僅214,998元，卻被認定277,200元，顯然有誤，另 長女與周明榮並不同住，長女因孫女寄讀而寄戶口，不是同 一戶，是否應剃除等語。
(二)聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成准予原告 收回系爭耕地之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.系爭租約期滿，原告4人以收益不足以維持一家生活為由申 請收回自耕，依減租條例第19條第1項第2款規定，因共有耕 地出租予他人耕作，未訂立分管契約，故全部出租人之收支 合併計算，經審核原告4人收益、支出各種資料，彙整租約 期滿前一年「108年全年收支明細表」計算出收支相減後之 數據為「正數」，即足以維持一家生活。原告不得收回自耕 ，並准參加人續訂租約6年，租期自110年1月1日至115年12 月31日止，符合工作手冊附件2之工作流程圖：「2.出租人 以收益不足生活申請、承租人申請續訂」→「審核出、承租 人收入、支出」→「出租人足以維持一家生活，承租人不足 以維持一家生活」或「出、承租人均足以維持一家生活」→ 「續訂租約」→「依個案報直轄巿、縣(巿)政府備查」。 2.原告主張系爭租約部分無效，應予撤銷乙節： ⑴系爭租約是否無效，應視承租人有無違反減租條例第16條 轉租之規定。系爭租約承租權繼承變更登記案，被告於10 6年1月17日以卓鎮民字1060000668號函通知原出租人周阿 塩，其於106年2月20日收受領取在案，自寄存郵政機關之 次日起開始起算法定期間（20日），逾期未收到出租人之 書面意思表示，被告依法逕行登記，並經苗栗縣政府106 年3月17日府地權字第1060047626號函備查在案。原告主 張係周明廷盜蓋周阿塩印章，其犯罪事實之有無非屬被告
應依法認定之權責，故上開函文經合法送達，被告依臺灣 省耕地租約登記辦法第2條規定辦理完竣，並無瑕疵。 ⑵依內政部85年12月10日台內地字第342697號函示，耕地承 租權亦屬財產權之一種，承租人死亡時，即係遺產之一部 分，參照減租條例第16條第1項規定可得繼承人者，應以 能自任耕作之繼承人為限。本案原承租人范阿定於105年7 月17日死亡(被告106年1月17日函所載范阿定於104年7月1 7日死亡，係屬誤植），繼承承租人范永明依臺灣省耕地 租約登記辦法第2條及第4條規定，於106年1月16日申請租 約變更，尚未超過民法第140條6個月繼承法定時效，亦非 屬減租條例第17條規定得終止租約之情形，范永明耕地承 租權之繼承仍屬有效。原告主張被告未就其申請租約無效 爭議進行調解，惟承租人依照臺灣省耕地租約登記辦法第 4條之規定，聲明租約之變更登記，應以確定租賃關係為 前提，如租賃關係尚有爭執，則依照減租條例第26條之規 定，應先訴請司法機關處理，始得據以聲請租約之變更登 記。原告如就租賃關係尚有爭執，應先訴請司法機關處理 ，並依臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定續行租約變更 、終止等之登記，非由被告進行租約無效爭議之調解。 ⑶系爭租約依據減租條例第2條第1項規定，已訂有租率，如 當事人仍有異議，得依同條例第26條規定辦理，並非地租 空白等於不用繳交地租。承租人如何繳付地租核屬私權問 題，應循民事程序處理。
3.有關耕地三七五租約之出租人或承租人，有數人共同出租或 承租，出租人申請收回耕地時，如部分出租人或承租人符合 收回耕地或續訂租約之規定，其租約之處理，依內政部81年 5月15日台內地字第8173806號函示：「案經本部函准法務部 81年5月5日法81律字第06647號函復略以：『……二、依貴部來 函說明二所列3個問題之順序，本部意見如后：（一）出租 人申請收回出租耕地，如其不得收回自耕之事由存在於出租 人方面時，耕地三七五減租條例第19條第1項第1、2款有關 出租人不得收回自耕之限制規定，其意旨固在確保承租人之 佃耕權，惟基於公平合理之原則，其規定應祗對於不符合收 回自耕事由之出租人始有適用，對於符合收回自耕事由之出 租人，應准其收回自耕，故應從寬解釋。惟參照民法第818 條、第820條第1項規定之意旨，以分別共有耕地之數個出租 人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回 出租之耕地。本問題，多數出租人分別共有耕地，共同出租 予他人耕作，於耕地租約期滿時，多數出租人中雖有部分出 租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收
回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其 分管部分收回出租之耕地。（二）依民法第828條、第829條 、第830條第1項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎， 公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租 人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應 將全部承租人之收支合併計算。本問題，數人因繼承而公同 共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不 足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地 被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全 部耕地。（三）（略）三、前述二、之（一）、（二），如 有『出租人有自耕能力且所有收益不能維持其一家生活，其 收回耕地致承租人失去家庭生活依據』之情形者，依耕地三 七五減租條例第19條第4項規定，均得申請鄉（鎮、市、區 ）公所耕地租佃委員會予以調處。』本部同意法務部上開函 意見。」本案原告(即多數出租人)係屬分別共有耕地，共同 出租予參加人耕作，於耕地租約期滿時，原告中雖有部分出 租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收 回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故原告等人無 法按其分管部分收回出租之耕地。
4.關於參加人范永明及其家屬108年度收支明細表說明書總收 入，范永明之長子范翔鈞就讀國立聯合大學進修學士班，依 109年工作手冊第13頁第C點甲項規定大學院校以上進修學校 應算有工作能力而須核計所得之人，依所附卓蘭鎮公所109 年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄及所附學生 證，范翔鈞應核計基本收入為23,100元*12月=277,200元。 則原核計參加人收支明細表總收入為734,895元（范永明收 入411,036元、何家琦277,200元、范翔鈞44,349元、范舒婷 2,310元），應重新核計，並修正總收入為967,746元，扣除 合計支出797,889元，計算出收支相減後總計為169,857元， 數據為「正數」，即足以維持一家生活。
5.另依109年工作手冊第11-12頁三、審核標準第(3)點減租條 例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失 其家庭生活依據者」審核，參加人范永明及其家屬108年度 收支明細表說明書總收入為967,746元，扣除原告周明榮等4 人申請收回耕地部分之所得額20萬元後，收入總額為767,74 6元，不足以支付參加人范永明本人及其配偶與同一戶內之 直系血親全年生活費用797,889元，爰依減租條例第19條第1 項第3款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活 依據者，出租人不得收回自耕等語。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、參加人未提出書狀，但於準備程序到庭陳述：系爭耕地範圍 約4分多，種植橘子和水梨，每年收益約20至30萬元之間， 每年收入不一樣，沒有特別記帳，有的自己賣，有的給水果 行賣，但大部分水果自己賣。參加人自己及配偶名下均有田 地，新庄段土地原為參加人母親所有，其在世時是做靠行運 輸水果的貨運，故該地係做停車用，沒有耕作，其過世後由 參加人繼承。參加人配偶土地在東勢約一分地，之前種植桃 子，後來太遠、果蠅太嚴重而半荒廢，有除草但沒種植。參 加人是勞保，配偶係農保。參加人雖擔任多家企業社負責人 ，都是農產行、做水果批發，以前有的在父親或配偶名下， 後來掛在參加人名下，現在已經沒有做水果批發生意。參加 人名下有自有房屋居住，沒有租金支出。母親死亡後，繼承 人只有參加人與姪子，姪子是伊弟弟的兒子(弟弟已過世)， 妹妹1人已拋棄繼承。訪談紀錄所稱有貨運司機月收3萬5000 元，並沒報稅，是大概的收入。貨運司機是載運水果，到農 地收水果運到臺北。運輸費用是託運人將費用匯到我卓蘭鎮 農會、和平、東勢農會名下帳戶，參加人會到此三區農地收 水果，運費以件計算，若以橘子箱子4530147公分大件計 算，橘子38元，水梨32元，因水梨比較輕，也有載運甜柿， 一箱20元，到山上載25元，葡萄以籃計算，一籃20斤32元， 每個季節都有載運。參加人白天開車，有時種植，太太沒有 做其他工作，沒有跟車。系爭耕地上房子是作為水果採收後 的包裝的處所、放農機具，有申請農舍等語。並於本院言詞 辯論期日陳述：伊是依地形耕作土地，土地上建物是資材室 ，92年以前就存在，放置流動廁所也不妨礙耕作等語。另具 狀說明其卓蘭鎮農會帳號末三碼619號之帳戶108年交易明細 表中，林芳、林建利、帳號8220000417540058639號等轉入 之金額之運費，劉永照轉入金額是代支出，何文輝轉入金額 不是運費等語。
五、爭點：
(一)原告是否有減租條例第19條第1項第2款規定「出租人所有收 益足以維持一家生活」、同條項第3款「收回耕地致承租人 失其家庭生活依據」之情事？
(二)被告以原處分否准原告收回耕地，准予承租人續租，是否適 法？原告請求被告作成准予收回耕地之行政處分，是否適法 ？
六、本院的判斷：
(一)前提事實：爭訟概要欄所述，除上揭爭點外，為兩造所不爭 執，並有系爭耕地查詢資料、原告收回耕地自耕申請書、自 任耕作切結書、承租人續訂租約申請書、自任耕作切結書、
出租人與承租人各戶口名簿、綜合所得稅各類所得資料清單 、收益情形訪談筆錄、相關支出費用證明資料、在學證明、 原處分、訴願決定等相關資料附於訴願卷可稽，堪認為真實 。
(二)本件應適用之法規：
1.耕地三七五減租條例第19條第1項規定：「耕地租約期滿時 ，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不 能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。 三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」 第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例 收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」 2.內政部109年6月4日台內地字第1090263181號函編定之私有 出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊（下稱109年工作手 冊）玖、三、審核標準（一）：「出租人申請收回自耕，承 租人申請續訂約【雙方皆有申請】：1.……(2)減租條例第19 條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，係屬事實認定問題 ，應由鄉(鎮、市、區)公所受理申請後，依具體事實審查認 定。為便利基層執行審查認定，得由申請人自行切結（格式 10）為之。……（3）減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人 所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民 國108年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合 所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之 直系血親全年生活費用者而言。又同條項第3款所稱『出租人 因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期 滿前1年（即民國108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之 直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部 分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內 之直系血親全年生活費用者而言。（4）出租人、承租人收 益審核標準如下：（86年10月29日台內地字第8610098號函 ）Ａ、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即108年）， 出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所 得總額為準。Ｂ、審核出租人、承租人收益資料，如無具體 之證據可資參考時，可參酌勞動部最近1次公布（按：108年 ）之『職類別薪資調查報告』……所列各職類受僱員工平均每人 月經常性薪資，核計其全年所得。Ｃ、出租人、承租人本人 及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入 之人，其收益之認定，得以勞動部次公布之基本工資新臺幣 2萬3,100元/月……核計基本收入。至於是否屬有工作能力而 須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲 以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：甲、25歲以下仍在
國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分 班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作 （應檢具相關在學證明資料）。……（5）出租人、承租人生 活費用審核標準如下：A、出租人、承租人之生活費用，以 租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月 22日台內地字第8812350號）。……B、生活費用之計算標準， 準用衛生福利部、各直轄巿政府所分別公告之108年度臺灣 省、…最低生活費（如下表），核計其生活費用：臺灣省12, 388元/月、臺北市16,580元/月、桃園市14,578元/月、臺中 市13,813元/月……（6）審核出租人、承租人收益、支出之各 種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『108年全年收 支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據 如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維 持一家生活。……2.出租人無減租條例第19條第1項第1款、第 2款情形，而承租人無減租條例第19條第1項第3款情形，承 租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租 人收回自耕。」
(三)內政部為便利鄉鎮公所辦理租約期滿收回或續約事宜，而於 特定年度編定前開租約期滿處理工作手冊，其中規定辦理範 圍、辦理機關、辦理期間及程序、準備工作、期滿前通知、 公告、受理申請及應附文件、審查、核定、備查、租約書及 租約登記簿之處理等項，是上開109年工作手冊應屬行政程 序法第159條第2項第2款規定之行政規則。而按減租條例第1 9條第1項第2款、第3款之規定文字為「二、出租人所有收益 足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失 其家庭生活依據者。」是以，第2款審查重點在於出租人之 「收益」，而第3款之審查重點則為承租人之「家庭生活依 據」，此二款規定所使用之法條文字並不相同，所應審查之 範圍自有不同。然內政部編定之前開109年工作手冊將租佃 雙方均有申請案之審核標準規定如前所載，僅以「租約期滿 前一年」之「本人、配偶及同一戶內直系血親收支情形」為 判斷依據，在減租條例第5條規定租佃期間不得少於6年之強 制規範下，將租佃雙方之家庭經濟情況評估限縮於期滿前1 年，恐難以避免有心者刻意安排規避收入或增加支出之情形 ，且長時間之租約期間限制出租人收回所有耕地，構成出租 人財產權之用益權限制強度非低，卻僅觀察可預見之期滿前 1年承租人家庭收支狀況，難謂無違比例原則之虞。再者， 減租條例第19條第1項第3款規定係要求審查收回耕地是否致 承租人失其家庭生活依據，即兩者間之因果關係，然關於承
租人之「家庭生活依據」乙事，在承租人、配偶及同一戶內 直系血親名下有其他財產時，亦應屬其等之家庭生活依據， 但上開工作手冊卻僅規定審核年度「所得收入」，而完全不 論承租人家內之「財產」價值狀況，如此審查標準即會衍生 承租人名下即便持有自有耕地，卻不耕作自有耕地，因而無 自有耕地收益，然仍申請續訂他人耕地之租約，或非審查年 度所累積之財富另行投入動產、不動產之資本市場等情，但 依工作手冊之規定，上開財產於期滿申請續約時，均不在當 年度承租人一家資力之審查範圍內，從而，如僅依據工作手 冊之審核標準，難謂已適當評價「承租人之家庭生活依據」 。且依減租條例之規範精神雖在於保護承租人之生存，但在 法治國家出租人之財產亦不應恣意受侵害，從而減租條例本 即不應要求出租人必須到達一家生活所需已侵及其原有財產 之根本，始能收回耕地，因此只要出租人之收入不敷家庭支 出，即應准其收回耕地，另一方面，承租人在減租條例之保 障下，應有陸續積累財富之可能，因之，承租人之家庭生活 依據則除其收入之外，尚應審查承租人及家庭成員之名下財 產價值，從而，本院認關於租佃雙方分別申請收回耕地或續 訂租約之申請案，依減租條例第19條第1項之規定，第2款出 租人僅以「所得收入」為計，惟第3款承租人則除所得收入 之外，仍應審酌其他財產，且內政部編定之109年工作手冊 雖可作為下級機關鄉鎮公所辦理租約期滿收回耕地或續訂租 約之指引規範，但機關於辦理相關申請之審查時，自不能僅 以工作手冊所列為限，而應當實質調查承租人實際之其他財 產、收益情形，以核實衡量承租人家庭經濟狀況是否合致減 租條例第19條第1項第3款規定要件，先行說明。(四)又政府雖依耕地三七五減租條例規定而介入處理租佃雙方租 約期滿時之收回或續約事宜，然卻未逐年實質審查出租耕地 實際農作種類、農產量及農產銷售所轉換之經濟價值，即便 內政部編定之上開109年工作手冊限縮調查年度，早已將租 約期滿前一年定為審核租佃雙方家庭收支情形之年度，此已 屬可得預見應調查審核之範圍，仍未見機關就該年度來自於 租約所示出租耕地之收益為實質調查，則於未實質調查系爭 耕地收益情形之前提下，如何正確評估減租條例第19條第1 項第3款規定「因收回耕地致承租人失其家庭生活依據」之 要件是否該當？又該條款之規定如僅著重在計算承租人家庭 收支情形是否為正數或負數，卻不將耕地收益因素作為承租 人家庭經濟主要來源而進行觀察，將悖於減租條例立法之初 係為保護以農耕為主要家庭經濟來源之佃戶之立法精神，試 問：社會上家庭經濟入不敷出者，所在多有，何以不以減租
條例下之租約耕地為主要收入來源之承租人，得受有減租條 例之特別保護？如何正當化國家立法政策對於同屬入不敷出 者之生存權保障差異？本院認法規範解釋上，國家立法政策 既以減租條例對耕地承租人予以特別保護，自應限縮於該承 租人係以耕地收益為主要經濟來源為必要。
(五)第19條第1項第2款之適用，應限於承租人主要依賴租賃耕地 為家庭生活依據，始發生限制出租人收回耕地之法律作用： 1.依立法院公報第72卷第96期院會紀錄所載，關於如何修訂減 租條例，因有主張廢除該條例放寬租賃條件，使離農之農地 所有權人將耕地出租，以利其他農民擴大農場規模，是內政 部於研究修訂之初，曾首先研究廢除減租條例之可行性。並 於70年6月函請臺灣省政府辦理耕地三七五出租耕地業主佃 農經濟狀況及其耕地使用情形調查，其調查成果並委由政治 大學地政研究所研究分析。據研究結果顯示：仍有百分之九 的佃農，其承租地收入占家庭總收入百分之五十以上，其中 尚有百分之六、七的佃農，承租地收入佔家庭總收入達百分 之七十以上，亦即此部分佃農經濟上仍極需依賴承租耕地之 收入以維生活。乃於72年間之修法過程，在政策上認為本條 例當時仍不宜輕言廢除，但減租條例對佃農若干過度保護及 嚴格限制之規定，則必須予以放寬，以配合第二階段農地改 革之實施。該次減租條例修法之政策重點在於第17條及第19 條之修訂。
2.由上開修法過程可知，減租條例施行30多年後，於70幾年間 已不符社會經濟及農業發展需求，並曾討論是否應廢除減租 條例，而以農業發展條例作為活化農地利用之法律依據，但 慮及當時仍有一定比例之佃農家庭經濟超過百分之五十以租 賃耕地維生，而未貿然廢除減租條例。因之，在解釋減租條 例保護承租人之相關規定時，自應以承租人家庭經濟至少超 過百分之五十來自租賃耕地收益為限。且以現今農業政策著 重農地農用、擴大農業規模之發展方向，於89年1月4日農業 發展條例修正施行後訂立之農業用地租賃契約，已不再適用 減租條例規定，關於租期、租金及支付方式已由出租人、承 租人自行約定，且於租約期滿，出租人收回耕地時，亦不適 用相關法規關於給付承租人補償金之規定（農業發展條例第 20條至第22條），且為了擴大農業經營規模，亦鼓勵「小地 主、大佃農」之農業經濟模式，所強調者無非係為落實農地 農用及提升農業收益，與此相應者，自是要求從農者應以農 業生產為其主業及主要經濟來源。
3.因89年1月4日農業發展條例修正施行後所訂立之農業用地租 賃契約，已不適用減租條例，反面言之，現今尚存適用減租
條例之耕地租約，應均是源自繼承早年先人成立之三七五減 租耕地租約，則無論是出租人或承租人關於繼承而來之三七 五減租耕地租約，均未曾協議租賃條件，大多數只能被動接 受三七五減租耕地租約之現況，然此於農業發展條例已允許 出租人、承租人自行約定租賃契約之法制下，併行存在之減 租條例對於出租人收回耕地之限制，顯得極度限縮耕地所有 權人財產權之行使可能性，且慮及前揭72年間修法未廢除減 租條例之理由，係為保障家庭總收入逾百分之五十以租賃耕 地收益維生之佃農，則目前立於繼承地位而來之三七五減租 耕地承租人，自亦應以家庭經濟來源至少百分之五十係以租 賃耕地收益為主要收入來源，始能獲得優於農業發展條例下 耕地承租人之法律特別保護地位，如此解釋減租條例第19條 第1項第2款規定之適用，使出租人不會陷入一旦有該條款之 情形，無論承租人是否以系爭租賃耕地為家庭經濟主要來源 、有無其他財產為家庭生活依據，均不得收回耕地之困境， 並避免該條款形同無限期禁止出租人收回耕地，而不當侵害 出租人受憲法保障之財產權，如上解釋亦對減租條例第19條 第1項在現行有效之下，盡可能作出合憲解釋。從而，本院 認減租條例第19條第1項各款要件均應綜合整體觀察，並「 以耕地承租人家庭生活依據係以租賃耕地收益為主要來源」 為適用之前提要件，如承租人並不以租賃耕地收益為家庭經 濟之主要來源，於租約期滿時，原則上即應准許出租人收回 耕地。因此，本判決亦不採上開工作手冊附件2之工作流程 圖：「2.出租人以收益不足生活申請、承租人申請續訂」→ 「審核出、承租人收入、支出」→……「出、承租人均足以維 持一家生活」→「續訂租約」之意見，在出租人收回租賃耕 地後，承租人仍足以維持一家生活之情形下，承租人並無受 減租條例特別保護生存權之必要，自應限縮第19條第1項第2 款對出租人收回耕地限制之適用，以利出租人得自由使用收 益自己之財產，落實其同受憲法保障之財產權。(六)查，系爭租約出租人原為周阿塩，周阿塩於106年間過世後 ，於107年4月由繼承人周明榮、周雪梅、陳周雪珠、周明延 、周明見等5人辦理租約繼承登記，又周明見過世後於109年 5月由原告周權一辦理租約繼承登記，嗣周明延將其系爭耕 地應有部分出售周明榮、周雪梅、陳周雪珠，並於110年2月 辦理移轉登記；而原承租人范阿定於105年7月17日死亡，嗣 由現耕繼承人即其孫范永明單獨辦理繼承變更登記，上情有 被告109年5月27日卓鎮字第1090006863號函及租約附表、苗 栗縣大湖地政事務所110年2月4日大地一字第110000640號函 附土地異動通知清冊、系爭耕地租約異動登記加蓋戳記附卷
可稽（訴願卷第30-31頁、第103頁、第127-135頁）。是系 爭租約之出租人為原告4人、承租人即參加人范永明，堪以 認定。至原告書狀一再爭執92年換約疑點、承租人不符減租 條例第16條規定未自任耕作，而主張租約無效等節，係涉租 佃雙方之民事法律關係爭議，非被告作成系爭處分之審查要 件，亦非屬本件公法爭議案件之審理範圍。又鑑於現代社會 朝向專業分工及農業機械化、科技化之發展結果，所謂出租 人能自任耕作者，不單指出租人親自實施耕作之情形，尚包 括僱用他人從事實際耕作，給與受僱人約定之工作報酬，而 所得收益歸於自己之委託代耕情形，且委託代耕範圍亦可包 含全部農場生產作業（農業發展條例第3條第15款規定參照 ）。因此，所謂出租人「不能自任耕作」，包括出租人無以 人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之 自行耕作能力或委託代耕之能力而言（司法院釋字第580號 解釋參照）。查原告於110年1月27日以所有收益不足以維持 一家生活，申請收回系爭耕地，並檢具自任耕作切結書，原 告到庭表示周明榮、周雪梅、陳周雪珠均已退休，可以自己 種植，足見其有自任耕作之能力，而周權一目前雖從事室內 設計，惟依上揭說明，其仍可委由其他原告或委由他人耕作 ，則原告並無減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」 之情事。
(七)減租條例第19條第1項第2款規定「出租人所有收益足以維持 一家生活」於複數出租人之適用：
1.被告主張依減租條例第19條第1項第2款規定因共有耕地出租 予他人耕作，未訂立分管契約，故全部出租人之收支合併計 算云云，並提出內政部81年5月15日台內地字第8173806號函 為據（本院卷第290、313頁），惟減租條例上開規定「出租 人所有收益足以維持一家生活者」，並未能由文義解釋方法 得出未同財共居之複數出租人及各自家庭成員應視為「一家 」、複數出租人之所有收益因之應合併計算之法律適用結果 ，而內政部前開函文內容雖述及「多數出租人中部分出租人 有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收回自 耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其分管 部分收回出租耕地」等語，然並未論及複數出租人之收益應 「合併計算」，又函文中述及之民法第818條、第820條係規 定共有人之使用收益權、共有物之管理，與身為耕地複數出 租人之共有人間各自之收益情形完全無涉，其等之收益如非 源自出租之共有耕地，究與民法規定共有物之使用收益及管 理有何關聯，何以可由此得出複數出租人之所有收益應合併 計算？再者，複數出租人共有出租耕地有無訂立分管契約，
係其等之內部關係，「有無」或「是否」訂立分管契約乙事 ，基於私法自治、契約自由原則，應僅在全體共有人間發生 拘束效力，非共有人以外之第三人包含國家機關在內所得恣 意干涉，而內政部前開函文以共有耕地之出租人未訂立分管 契約為由，遽認即便有部分出租人收益不足維生，全體出租 人仍不得收回耕地之意見，無疑是強迫複數出租人非得在申 請收回耕地之際先訂立共有耕地分管契約不可，顯屬以公權 力不當介入私法自治之範疇。另一方面，上開函文意見產生 之效果係部分出租人收益不足維生時，因無分管契約即不得 收回耕地，然出租人之基本權亦同受憲法之保障，前開函文 意見已然使該等出租人受憲法保障之財產權及生存權實質上 落空。綜上，本院認內政部上開函文意見，並不可採。 2.按所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為 目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條 ：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家， 或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為 1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為 戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於 戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同， 即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同