水土保持法
高雄高等行政法院(行政),訴字,108年度,452號
KSBA,108,訴,452,20220324,4

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第452號
民國111年3月10日辯論終結
原 告 黃榮華
原 告 財團法人華榮醫院籌備處

代 表 人 黃榮華
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳其邁
被 告 高雄市政府水利局

代 表 人 蔡長展
共 同
訴訟代理人 曾郅淳
許文銓
黃淑妤
上列當事人間水土保持法事件，原告不服高雄市政府中華民國10
8年10月3日高市府法訴字第10830816300號、109年3月12日高市
府法訴字第10930189300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下︰
主 文
一、原處分一、二及訴願決定一、二，均撤銷。二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔。　　
事實及理由
壹、程序方面
一、被告高雄市政府（下稱被告高市）代表人原為韓國瑜，分別 變更為楊明州、陳其邁，被告高雄市政府水利局（下稱被告 水利局）代表人原為李戎威，變更為蔡長展，茲均具狀聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、關於原告追加被告及所為訴之聲明追加變更部分： ㈠按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴 。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者 ，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴 之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一 確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他 項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷 訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更



或追加。」為行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項所規 定。準此規定，起訴狀送達被告後，原告為訴之變更或追加 他訴，非經被告同意，或無異議為本案之言詞辯論，或行政 法院認為適當者外，以有行政訴訟法第111條第3項各款情形 為限，始得由原告為訴之變更或追加他訴。次按「（第1項 ）二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或 一同被訴：……二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益， 為其所共同者。三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益 ，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」固為行政 訴訟法第37條第1項第2款及第3款之規定，然依同法第111條 第3項第1款規定，須所追加被告就訴訟標的與原被告有合一 確定之必要，始為相當。
㈡查原告提起本件訴訟，於起訴狀所載其提起確認併給付訴訟 ，請求聲明（本院卷1第11-12頁）為：「⒈廢棄被告水利局 民國108年6月26日高市水保字第10834390800號裁處書（下 稱原處分1）、108年9月6日高市水保字第10836032400號函( 下稱原處分2，原處分1、2合稱原處分）。⒉廢棄被告高市10 8年10月3日高市府法訴字第10830816300號訴願決定駁回（ 下稱訴願決定1）。⒊命被告高市自行排除路障及解除強制佔 有之(封路)處分。⒋請求命被告因實施政府暴力致權益受害 之國家代位賠償新臺幣（下同）壹千萬元整，並自起訴狀繕 本送達日翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。⒌請求 命被告假扣押相對被告水利局許文銓辭職金或離職金或其他 在伍億伍千萬元範圍內之財產權。」嗣於訴狀送達被告後， 原告於109年7月29日（本院收文日，本院卷2第49頁）追加 高雄市旗山區公所（下稱旗山區公所）為被告、於109年8月 5日（本院收文日，本院卷2第71-72頁）追加高雄市政府環 境保護局（下稱環保局）及高雄市政府社會局（下稱社會局 ）不知名公務員為被告，並變更第5點聲明為：「⒌請求命追 加被告(旗山區公所、環保局、社會局）非法誣告致生刑事 追訴之危險而請求國家代位賠償壹仟伍佰萬元整，並自起訴 狀繕本送達日翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。」 原告黃榮華又於109年8月20日本院準備程序庭提「行政訴訟 補充理由狀㈠」（本院卷2第257頁）將高市、水利局、民政 局、社會局、環保局、都市發展局（下稱都發局）、地政局 、旗山區公所、旗山地政事務所皆列為被告。原告復於110 年6月29日（本院收文日）以「行政準備程序狀㈦」（本院卷 4第3頁）主張係提起撤銷及給付訴訟，並變更其聲明為：「 ⒈因非法而請求廢棄原處分。⒉因非法而請求廢棄訴願決定1 。⒊命被告高市○○○○路障及排除佔有。⒋請求依國家賠償法第



2條第2項規定，命被告國家代位賠償給付伍仟萬元整，並自 起訴狀繕本送達日翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息 。」原告又於110年9月23日（本院收文日）以「行政言詞辯 論狀」（本院卷4第137-138頁）追加旗山區公所區長、主任 秘書等公務員及社會局主辧公務員為被告，主張係提起撤銷 及國家賠償給付之訴，並追加變更聲明為：「⒈請求命撤銷 原處分。⒉請求命撤銷訴願決定1。⒊請求命被告高市○○○○路 障及排除佔有。並緊急請求命被告公務員停止『策動暴民持 電鋸、駕重機，盜竊森林 (從109年11月間至今110年9月19 日)』。⒋請求依國家賠償法第2條第2項規定，命被告水利局 許文銓、社會局主辦公務員、旗山區公所區長、主任秘書等 公務員國家代位賠償給付伍仟萬元整，並自起訴狀繕本送達 日翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。」另查，原告 不服原處分2而提起訴願，在訴願決定作成前，原告即於108 年11月25日（本院收文日）向本院提起本件行政訴訟，嗣後 被告高市作出109年3月12日高市府法訴字第10930189300號 訴願決定（下稱訴願決定2）駁回原告請求後，原告續以111 年1月12日行政準備程序狀（本院卷5第17頁）表示不服之意 ，故原告訴之聲明第2點應為「請求命撤銷訴願決定1、2（ 下合稱訴願決定）」。
　㈢關於原告歷次追加民政局、環保局、都發局、地政局、旗山 地政事務所、旗山區公所區長、主任秘書等公務員、社會局 主辧公務員等為被告，並無與本件訴訟標的有合一確定必要 性，應予駁回。至於原告追加變更聲明部分，縱認依原告追 加之主張，乃係向被告請求國家賠償，屬合於行政訴訟法第 7條所規定，得於同一程序中，合併請求損害賠償，並依同 法第111條第3項第5款規定，應許其為訴之追加，而為本件 審理範圍，惟原告追加之訴為顯無理由，應予駁回（理由詳 如後述）。至其餘變更聲明部分，因基礎事實同一，並無礙 於訴訟終結及被告防禦，且被告於其餘訴之變更並無異議， 而為本案之言詞辯論，本院認屬適當，自應准許，合先敘明 。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
緣所有權人為高雄市，管理者為旗山區公所之高雄市旗山區 鼓山段74地號土地（重測前旗山段125-18地號土地，下稱系 爭土地）經公告為山坡地範圍。而原告未先擬具水土保持計 畫送被告水利局核定，即擅自於系爭土地堆置營建混合物， 違規面積合計約0.03公頃，經被告水利局受理民眾電話檢舉 後，於108年3月29日會同環保局、旗山區公所、高雄市政府



警察局旗山分局（下稱旗山分局）等機關人員及原告於系爭 土地勘查屬實，並查得原告黃榮華為系爭土地之使用人，爰 以原告黃榮華為違規行為人，通知其陳述意見。經被告水利 局審酌調查事實證據及原告意見陳述後，仍認原告黃榮華違 反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實明確，爰依同法 第23條第2項、第33條第1項第2款及高雄市政府水利局處理 違反水土保持法案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點等規 定，以原處分1裁處原告黃榮華6萬元罰鍰，並應停止一切違 反水土保持法之開發利用行為。原告不服，提起訴願，遭被 告高市訴願決定1駁回。又原告未在規定期限（108年7月30 日）內提出水土保持處理計畫送審，被告水利局認其違反水 土保持法第33條第2項規定，屬第2次違規，依據同法第33條 第1項第2款及裁罰基準第2點規定，以原處分2裁處原告黃榮 華8萬元罰鍰，並應停止一切違反水土保持法之開發利用行 為。原告亦不服原處分2，提起訴願，亦經被告高市訴願決 定2駁回。原告仍未甘服，合併就原處分及訴願決定，提起 本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
　　⒈原告黃榮華於82年8月27日捐助1億元，創辦成立財團法人 華榮醫院（核准同意許可字號：衛署醫字第82079365號， 下稱華榮醫院），係取得建院土地財產捐助人、興辦醫療 衛生社會（公益性目的）公用事業創辦人、房屋設備之建 築執照起造人及建院土地財產管理人（義工），並為華榮 醫院之法定代理人；卻被特定行政機關及司法機關非法認 定為原告財團法人華榮醫院籌備處（下稱原告籌備處）之 代表負責人或代理人。如此翻轉當事人，將系爭土地之所 有權人華榮醫院變成「黃榮華代表人或代理人」，致生行 政處分的客體或法院判決對象錯誤，法院應依職權調查釐 清。又原處分皆係以原告黃榮華為處分相對人，其身分別 是否符合水土保持法第12條第1項第4款「水土保持義務人 」亦是法院應依職權調查事項。
　 ⒉利害關係人華榮醫院於81年底申請以下許可案：⑴捐助建院 土地、合一編定變更、取得不動產物權及更名登記所有權 ；⑵華榮醫院之核准、成立、生（登記)效；⑶申領核發山 坡地開發建築醫療公共衛生社會公用事業之房屋設備、取 得山坡地開發建築許可之雜項開發建築執照和建造執照等 案，皆係一個整體連續性行政(審查）審議程序。依中央 法規標準法第18條規定，應適用行為時臺灣省政府統治權 行使(81年-89年4月30日公告截止日）時期之法規。則華



榮醫院上揭申請案全部審議作業程序自前旗山鎮公所82年 5月10日向前旗山代表大會提案，於83年8月5日經前高雄 縣政府主管建築機關，會同其內部單位現勘簽核意見，經 修正後於83年10月5日依據行為時山坡地開發建築管理辦 法第11條規定報請各該區域計畫原擬定機關審議鑒核；即 是經「擬定、（88年8月17日)變更、（88年10月)核定、 （89年2月2日)下令通知、(89年3月31日)公告30天」而於 89年4月30日公告截止日後，依據區域計畫法第15條之2規 定，審議作業程序終結，確定完成審議作業規範法定效力 。換言之，當89年3月31日通知前旗山鎮公所公告30天， 至89年4月30日公告結束日止，即發生實質的法定效力， 生有確定力，並具拘束力及對抗力。則自89年4月30日公 告截止日迄今，除被告高市建設局、地政局受拘束外，其 他諸如水土保持法所稱主管機關、地政機關之行政處分或 司法判決亦應同受相關公告拘束，不得以非行為時法規相 繩，而有害於原告受法律特別許可保障自由財產權的信賴 保護原則。
　　⒊本件所稱「108年3月29日事件案」並不是原處分，而是被 告行政一體的犯罪，翻轉當事人以構陷栽贓嫁禍，誣害行 政罰兼刑事罰之造假案件：
⑴108年3月間，因為在華榮醫院實質所有之開發基地（包 含系爭土地）內，自來水管被土流沖崩而破裂，造成給 水系統大量溢水並嚴重缺水（管線長千米已損毀）。經 自來水公司洪姓職員電話告知大量自來水溢漏後，即付 款委託訴外人即承包工程廠商劉枝教處理，核其作業目 的和處理行為，自屬合法正當的權利行使。惟經現場工 作人員電話通知原告略謂，其所有重機具皆經被告水利 局及警員強制拖走，於是原告緊急到場，主張「正當合 法權利」，卻不被採納，更遭被告水利局告知系爭土地 為旗山區公所所有，雙方經1、2小時爭辯無果後，原告 被旗山分局建國派出所主管勸離現場。嗣後接到旗山區 公所通知會勘，又接到被告水利局水土保持科（下稱水 保科）許文銓稱因民眾檢舉通知原告到水保科陳述意見 。原告雖於會勘現場主張先行界定系爭土地所有人誰屬 ，並以書面向水保科為到場陳述意見之代替，仍遭被告 水利局以原處分分別裁罰6萬、8萬元，並張貼制止書， 訂立封路告示牌，致系爭土地事後遭嚴重決水性公共危 險。
⑵依前所述，於89年4月30日公告截止日當時，前旗山鎮公 所已喪失系爭土地所有權，被告高市更無所有權，系爭



土地係屬華榮醫院所有，而非原告黃榮華個人所有、上 揭委託行為亦非原告黃榮華個人行為。況且，訴外人劉 枝教「填凹備底以立起自來水管」的夯實路面行為，因 位處於區域計畫道路上，並未涉及「開挖以堆置廢棄物 」的要件，即「原本是一條路，根本沒有開挖整地之事 實」，且該廢棄物（先）為營建剩餘土石方，並非傾倒 、運送營建混合物，故均不該當水土保持法第12條第1 項第4款之要件。惟被告水利局不僅將上揭委託行為視 為原告黃榮華個人違法行為，亦造假事實而以原處分構 陷栽贓，以詐領國家績效獎金（貪污治罪條例第5條第1 項第2款)及藉勢強徵財物（同條例第4條第1項第2款)， 則原處分係屬違法應予撤銷。
⑶通常法規之成立，由構成要件及法律效果所組成，而原 處分係法律效果，並非本於水土保持法何法規之確信， 所為基於經驗法則及論理法則之構成要件事實之處分。 因為原告未有水土保持法第12條第1項第4款開挖整地之 構成要件事實存在，故原處分之法律效果不合法且不成 立，且已侵害原告個人及第三人利害關係人華榮醫院之 法益，違反行政程序法第92條規定，應予撤銷。另被告 高市之作為（如6萬、8萬、制止書、封路）亦有違反行 政程序法第1、5、8條規定而自始至終無效，故原處分 應予撤銷。
⑷此外，臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）109年度 偵字第2064、5416、5417、8340號以原告違反刑事訴訟 法第95條、廢棄物清理法等由，分別以廢棄物清理法及 竊佔罪等2罪濫權起訴，已均獲臺灣橋頭地方法院（下 稱橋頭地院）109年度訴字第376號刑事判決「原告黃榮 華被訴違反廢棄物清理法部分，無罪。被訴竊佔之土地 部分免訴。其餘被訴部分無罪。」惟仍有訴訟程序違反 刑事訴訟法第94、95條規定而應依同法第303條第1、6 款逾知不受理原因，原告已提起刑事上訴中。但因刑事 案件屬性與本件「108年3月29日事件案」同一，且依違 反「刑事為先、行政為後」及「比例原則」之行政罰原 則，請鈞院依獨立審判權限撤銷原處分，並就被告公務 員對原告構陷栽贓嫁禍誣害的不法行為，應負行政、刑 事及國家賠償責任。
⒋被告違反依法行政行為：
⑴被告水利局是主管法令機關，並不是目的事業主管機關 ，依水土保持法第12條第2項規定，原處分非經目的事 業主管機關之裁處，即屬非依法行政之處分。




⑵又被告公務員（即水保科許文銓、旗山區公所、旗山分 局、環保局)並非主管本件事務之法令機關，亦非辦理 系爭土地編定變更、公告核准非都市山坡地開發建築醫 療衛生社會公用事業房屋設備之主管機關或目的事業主 管機關，充其量僅是主管建築機關的內部會辦單位，則 渠等所為逾越原主管建築機關執行「實施區域計畫地區 建築管理辦法第13、14條規定」之職務權限或避權行為 ，如未依區域計畫法施行細則第8條第1項第1款經法定 正當通知程序，即片面以「有人檢舉」而認犯罪正在進 行中，在未經華榮醫院同意下，即非法進入系爭土地強 制停工、逮捕人、責付重機具，又以抓人扣車取供等不 合法所取得不正證據或造假證據作為裁處原告之依據， 如被告水利局設定違規位置座標X195828、Z000000000 ，然依旗山區公所查報表座標為Z000000000000；面積 設定0.03平方公尺（90坪)，實際約為0.0002平方公尺 （約6坪)；本件並無「開挖整地」行為，卻捏造為水土 保持法第12條第1項第4款案件；被告以108年11月相片 取代108年3月29日現場照片等，均屬非法行政之範疇， 嚴重侵害原告憲法第8、15條之基本權並涉有刑責，則 原處分依行政訴訟法第4條第2項規定，應認違法予以撤 銷，並命被告對108年3月29日事件賠償。　　⒌依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償部分： ⑴華榮醫院與前旗山鎮公所於83年6月21日簽訂私益性目的 土地買賣契約書，並於83年8月5日向前高雄縣政府主管 水土保持法機關，申請包含系爭土地之山坡地開發許可 在案。嗣經被告高市以華榮醫院開發不當造成水土流失 為由，於103年4月22日以高市○○區字第10330830400號 函（下稱被告高市103年4月22日函）解除契約，且於10 4年10月間辦理重測、109年8月重劃變更等情，均是對 該契約第11條內容及水土保持法第37條規定不暸解，而 視為未經調查之假議題；且未合法適用83年8月5日水土 保持法相關審查規定及改制前後高雄縣市政府財產自治 條例第51條相關規定辦理的案件，已對第三人華榮醫院 之權益造成侵害，但與原告黃榮華無關。
⑵申言之，華榮醫院於83年6月29日已完成取得系爭土地不 動產物權，且於89年4月30日公告截止日，更因審議作 業完成而取得院區坐落之4筆土地(包括系爭土地）合一 編定變更為公共設施用地，5、6級坡限制使用審查為山 坡地開發建築醫療衛生社會公用事業房屋設備使用。則 被告高市○○○○鎮公所早於89年4月30日公告截止日當時



，就已不是實質所有權人，如何能行使解除權？哪裡有 市府土地可於104年間辦理重測（變動地號、位置、面 積）？重劃（割據土地、五鬼搬運）？惟被告高市仍以 所有權人自居，更於103年4月22日對原告籌備處解除契 約，不僅當事人主體錯誤，亦不生契約解除之法律效果 。
⑶此外，依橋頭地院110年度旗補字第108號民事裁定內容 亦可知，旗山區公所未能提交「83年6月21日契約書」 ，卻擅自構陷栽贓嫁禍誣害稱，83年6月21日契約標的 土地（包括系爭土地）為原告黃榮華基於私益性目的與 前旗山鎮公所鎮長所簽訂，然該契約已於103年4月22日 解除，故契約標的土地3筆現已為被告高市所有等語， 顯見被告公務員造假、企圖無中生有。而在106年7月17 日橋頭地檢署所列之犯罪嫌疑人傾倒營建廢棄物3車於 系爭土地，但由於管制門的鎖匙是由旗山區公所保有， 此為保安警察及檢察官調查之結果，所以依邏輯推理， 自屬旗山區公所等公務員容忍「所列犯罪嫌疑人」任意 倒置，已屬包庇犯罪，卻進而不正連結、推誣他人即劉 枝教，且誣告構陷原告僱用「他」而屬和他們共犯關係 ，有悖常理，並涉栽贓。至於被告水利局許文銓自93年 起，恣意濫用水土保持法第12條第1項規定之公權力， 非法限制原告權利之合法行使，並藉勢藉端、搶財、詐 領國家獎金、封路強制阻止施工等慣性罪行，致生系爭 土地決水和既有土路繼續崩塌之災難，已侵害原告之自 由、財產，並具有急迫性之因果關係。惟被告不查，仍 行政一體涉及誣害、變造、不實登載於地籍謄本或地籍 圖，以致損害於公眾之罪責外，也侵害到真正所有權人 華榮醫院向前旗山鎮公所依據土地法第25條及臺灣省省 有財產管理規則第51條規定所取得之建院土地。爰追加 被告水利局許文銓、社會局主辦公務員、旗山區公所區 長、主任秘書等公務員為被告，並保留追加地政局龔振 榮、旗山地政事務所登記測量公務員為被告，因渠等行 政一體涉及造假以詐領國家績效獎金等瀆職罪，依行政 訴訟法第4條第2項規定，原處分應以違法論，並應予撤 銷且依國家賠償法第2條第2項規定，應命渠等對108年3 月29日事件為賠償。
㈡聲明︰
⒈請求命撤銷原處分。
　 ⒉請求命撤銷訴願決定。
　 ⒊請求命被告高市○○○○路障及排除佔有。並緊急請求命被告



公務員停止「策動暴民持電鋸、駕重機，盜竊森林 (從10 9年11月間至今110年9月19日)」。
　 ⒋請求依國家賠償法第2條第2項規定，命被告水利局許文銓、 社會局主辦公務員、旗山區公所區長、主任秘書等公務員 國家代位賠償給付伍仟萬元整，並自起訴狀繕本送達日翌 日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰
甲、被告高市部分：
㈠答辯要旨︰
⒈原告請求被告高市自行排除路障及解除強制佔有（封路） 之部分，經查，依被告高市103年4月22日函內容，可知被 告高市已解除與原告籌備處土地買賣契約，並請原告籌備 處撤除所有機具、設施及人員。次依被告高市106年8月21 日高市府都發審字第10604466201號公告，內政部106年8 月14日台內營字第10608126901號函（下稱內政部106年8 月14日函）已廢止「華榮醫院用地變更案」開發同意。而 原告不服內政部106年8月14日廢止開發函，提起行政救濟 ，亦經最高行政法院108年度裁字第1724號裁定原告上訴 駁回而告確定。則系爭土地所有人已為被告高市，管理機 關則為旗山區公所。而旗山區公所為加強財產管理，避免 系爭土地遭佔用或堆置物品，基於管理人地位所為上揭私 法行為，非屬行政處分，應不適用行政訴訟法。　　⒉原處分1係屬合法：
　　 ⑴原告為本件水土保持義務人：
　　　　A.水土保持法性質上係行政機關基於保育水土資源之需 要，經過立法程序所制訂的法律，法律性質上是行政 法規，非民事法規，目的是保育水土資源，而不是在 保障私人權益。是以，有無使用權限並非水土保持法 規範目的。況水土保持法第4條規定「使用人」，參 照立法院議案關係文書院總第1470號政府提案第3458 號審議水土保持法草案，可知並未區分合法、非法， 亦未排除無權占有人或非法使用人，從文義上並未限 縮須有合法權限之使用人始屬第4條之水土保持義務 人。次依行政院農業委員會99年12月30日農授水保字 第0991872688號解釋函，使用人優先所有人為水土保 持義務人，故在現行水土保持違規查緝實務上，皆以 實際使用人(含無權使用人)為水土保持義務人。行政 院農業委員會91年1月31日農林字第0910103086號、1 00年7月25日農授水保字第1000144413號函釋及本院9 2年度訴字第957號判決意旨，亦認為水土保持法第4



條之「使用人」，未有明確之定義，事實上使用土地 者即屬之，而不論有無合法使用權利，皆屬水土保持 義務人。且依臺北高等行政法院107年度簡上字第71 號判決、106年度訴字第1802號判決意旨可知，無權 使用人屬水土保持法第4條水土保持義務人，並依同 法第12條規定，有先擬具水土保持計畫書送請主管機 關核定之義務，若有違反依同法第33條規定予以裁處 。基此而論，使用人應係指實際使用土地之人，並不 限於所有人，也不限於合法承租人，甚至連土地之承 租人或是現在土地之實際使用人都是水土保持義務人 ，課予水土保持義務，始能達成立法目的。部分見解 將水土保持義務人限於合法經營使用者，否則即無實 施水土保持處理與維護之義務，亦無從依法擬具水土 保持計畫送主管機關核定，係將私法上之權利義務關 係與公法上之作為義務混為一談，嚴重損害水土保法 立法之法益。更何況有權使用人，法院既認應負水保 義務，無權占有人是實際使用土地之人，本於舉輕以 明重法理，更應責令其負水保義務，否則無異鼓勵人 民非法使用無權占有之山坡地，而架空水土保持法之 立法目的。
　　　　B.經查，原告自83年簽約迄今，皆拒絕返還系爭土地及 拆除興建之地上物(面積70平方公尺)，旗山區公所現 正與原告進行地上物拆除及返還土地民事訴訟（橋頭 地院旗山簡易庭110年度旗簡字第202號審理中)，則 當事人之間，對有權或無權使用尚存爭議，屬私權問 題，被告無權認定究竟誰才是真正的有權使用人，因 而在水土保持違規查緝實務係以實際使用人為水土保 持法適用規範之對象。在此情形下，無權使用人如不 能以違反水土保持法第12條予以裁罰，將與上述水土 保持法第4條立法目的相違。
C.況且，原告未先擬具水土保持計畫送被告水利局核定 ，即在系爭土地從事堆置營建混合物之行為，案經被 告水利局於108年3月28日下午4時46分接獲民眾檢舉 開挖整地，遂於108年3月29日偕同旗山區公所及旗山 分局前往制止，經勘查現場有砂石車及挖土機進行營 建混合物堆置作業，違規面積約0.03公頃，員警將載 運營建混合物之砂石車攔下詢問相關資料，後經砂石 車司機通知，原告隨即自行到場陳述：「砂石車我是 拜託車主……。」但當場拒絕旗山分局製作調查筆錄， 被告水利局即將原告黃榮華的陳述錄影存證。嗣經旗



山區公所108年4月8日會同各機關(含被告水利局)勘 查確認系爭土地堆置營建混合物行為，未經土地管理 機關即旗山區公所同意，則旗山區公所隨即函請各機 關本權責辦理，並請旗山分局提供相關筆錄憑辦。則 被告水利局依行政程序法第105條第3項規定，以108 年5月20日高市水保字第10833594900號函請原告陳述 意見，而原告自述：「本人為整治該區域計畫之道路 及修護自來水管，並付費委託機械(稱基教廠商)全權 處理維護……，該所謂營建廢棄物是可再利用之備底填 漥材料……，何必經貴局許可？」顯見原告對其堆置營 建混合物行為坦承不諱。原告又於橋頭地方檢察署檢 察官109年1月2日履勘前某日，在系爭土地之毗鄰土 地(鼓山段75地號)設置門鎖進行出入口管制，將系爭 土地部分置於其實力支配之下，此載明於橋頭地院10 9年度訴字第376號刑事判決理由貳、一、公訴意旨內 容可參。原告更於本院109年3月26日準備程序庭表示 ：「圍籬是我圍的，……系爭土地是我的……我請他(劉 枝教)找挖土司機到系爭土地幫我處理漏水，幫我接 管接好。」等語，可知原告自始至終認為其對於系爭 土地有使用、占有權限。
　　　⑵基此，被告水利局將原告認定為系爭土地之實際占用使 用人，在系爭土地屬行政院核定公告山坡地範圍之土地 後，依水土保持法第4條及第12條第1項第4款規定，系 爭土地之使用人或所有人從事山坡地堆積土石等行為時 ，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為 之。惟原告未擬具水土保持計畫書即擅自開挖，被告水 利局核認原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定之 事實明確，並無疑義，爰依同法第23條第2項、第33條 第1項第2款及裁罰基準等規定，以原處分1裁處原告6萬 元罰鍰，並令立即停止一切違反水土保持法之開發利用 行為，於法自無不合。　
　　⒊原告請求國家賠償部分，被告水利局本於職權裁處原告之 理由，係因原告未經申請擅自於公告核定之山坡地土地堆 置營建混合物行為所致，並無違誤，則原告於本件行政訴 訟中附帶對被告請求之國家賠償訴訟並無理由。　㈡聲明︰原告之訴駁回。
乙、被告水利局部分：
㈠答辯要旨：
　　⒈系爭土地係原告籌備處於83年6月21日與前旗山鎮公所簽訂 土地買賣契約之標的，然因原告籌備處取得土地使用權後



，未依法實施水土保持處理情節重大，經臺灣高等法院高 雄分院以103年度上訴字第431號判處有期徒刑1年確定後 ，亦經被告高市解除與原告籌備處土地買賣契約，並請原 告籌備處撤除所有機具、設施及人員等情，有被告高市10 3年4月22日函可稽。次依被告高市106年8月21日高市府都 發審字第10604466201號公告，內政部106年8月14日函已 廢止「華榮醫院用地變更案」開發同意。而原告不服內政 部106年8月14日廢止開發函，已提起行政救濟，並經最高 行政法院108年度裁字第1724號裁定原告上訴駁回而告確 定。
　　⒉原處分1係屬合法：
　　　⑴原告為本件水土保持義務人：
　　　　A.水土保持法性質上係行政機關基於保育水土資源之需 要，經過立法程序所制訂的法律，法律性質上是行政 法規，非民事法規，目的是保育水土資源，而不是在 保障私人權益。是以，有無使用權限並非水土保持法 規範目的。況水土保持法第4條規定「使用人」，參 照立法院議案關係文書院總第1470號政府提案第3458 號審議水土保持法草案，可知並未區分合法、非法， 亦未排除無權占有人或非法使用人，從文義上並未限 縮須有合法權限之使用人始屬第4條之水土保持義務 人。次依行政院農業委員會99年12月30日農授水保字 第0991872688號解釋函，使用人優先所有人為水土保 持義務人，故在現行水土保持違規查緝實務上，皆以 實際使用人(含無權使用人)為水土保持義務人。行政 院農業委員會91年1月31日農林字第0910103086號、1 00年7月25日農授水保字第1000144413號函釋及本院9 2年度訴字第957號判決意旨，亦認為水土保持法第4 條之「使用人」，未有明確之定義，事實上使用土地 者即屬之，而不論有無合法使用權利，皆屬水土保持 義務人。且依臺北高等行政法院107年度簡上字第71 號判決、106年度訴字第1802號判決意旨可知，無權 使用人屬水土保持法第4條水土保持義務人，並依同 法第12條規定，有先擬具水土保持計畫書送請主管機 關核定之義務，若有違反依同法第33條規定予以裁處 。基此而論，使用人應係指實際使用土地之人，並不 限於所有人，也不限於合法承租人，甚至連土地之承 租人或是現在土地之實際使用人都是水土保持義務人 ，課予水土保持義務，始能達成立法目的。部分見解 將水土保持義務人限於合法經營使用者，否則即無實



施水土保持處理與維護之義務，亦無從依法擬具水土 保持計畫送主管機關核定，係將私法上之權利義務關 係與公法上之作為義務混為一談，嚴重損害水土保法 立法之法益。更何況有權使用人，法院既認應負水保 義務，無權占有人是實際使用土地之人，本於舉輕以 明重法理，更應責令其負水保義務，否則無異鼓勵人 民非法使用無權占有之山坡地，而架空水土保持法之 立法目的。
　　　　B.經查，原告自83年簽約迄今，皆拒絕返還系爭土地及 拆除興建之地上物(面積70平方公尺)，旗山區公所現 正與原告進行地上物拆除及返還土地民事訴訟（橋頭 地院旗山簡易庭110年度旗簡字第202號審理中)，則 當事人之間，對有權或無權使用尚存爭議，屬私權問 題，被告無權認定究竟誰才是真正的有權使用人，因 而在水土保持違規查緝實務係以實際使用人為水土保 持法適用規範之對象。在此情形下，無權使用人如不 能以違反水土保持法第12條予以裁罰，將與上述水土 保持法第4條立法目的相違。
C.況且，原告未先擬具水土保持計畫送被告水利局核定 ，即在系爭土地從事堆置營建混合物之行為，案經被