臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00714號
原 告 台北市政府工務局養護工程處
代 表 人 甲○○處長）住同
訴訟代理人 王惠光律師
被 告 乙○○
訴訟代理人 丁○○
被 告 丙○○
訴訟代理人 劉志鵬律師
李元德律師
上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣台北市政府為整治基隆河，於民國（下同）79年12月27日 發布基隆河截彎取直整治工程區之拆遷公告，原告依據台北 市政府於80年9月9日修正發布施行之拆遷補償辦法，辦理該 區域地上物拆遷補償作業。嗣被告丙○○及乙○○因不符補 償資格，卻向原告申領合法建物之補償費分別為新台幣（下 同）9,442,280元及12,698,112元，嗣後被告乙○○因被提 起公訴後返還6,349,056元，仍有6,349,056元未返還。原告 遂依據被告丙○○及乙○○等二人所簽訂之切結保證書，向 本院提起本件給付之訴。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
1.被告丙○○應給付原告9,442,280元，及自起訴狀繕本送 達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。 2.被告乙○○應給付原告6,349,056元，及自起訴狀繕本送 達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。 ⒊訴訟費用由被告等負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：兩造之間是否訂有公法上契約？ ㈠原告主張之理由：
1.本件之源起為台北市政府為整治基隆河，於79年12月27 日發布基隆河截彎取直整治工程區之拆遷公告，原告依據
台北市政府於80年9月9日修正發布施行之拆遷補償辦法， 辦理該區域地上物拆遷補償作業。
2.被告丙○○明知其所有位於台北市○○區○○路2段200 巷之聯騰汽車修護廠，因無門牌編定，不符補償資格，應 不得領取補償費，但被告丙○○卻為自己不法所有之意圖 ，竟利用平日借用同巷27號門牌繳交水費、電話費用之收 據、領據，先於80年9月2日向台北市內湖區戶政事務所辦 理設籍登記，又於同月10日據以申請領取該住址門牌證明 書後持向原告申領合法建物之補償費，致原告陷於錯誤， 於80年10月14日通知核發合法建物之補償費9,442,280元 。
3.被告乙○○則明知其所有位於基隆河整治區範圍內之台北 市○○區○○路2段200巷10-6號違章建築本無門牌編定， 不符補償資格，應不得領取補償費，惟被告乙○○竟意圖 為自己不法之所有，於80年8月間向台北市內湖區戶政事 務所申領登載註記自10號分編不實事項之10-6號門牌證明 書後，持向原告申領合法建物之補償費12,698,112元，嗣 後被告乙○○雖然在被提起公訴後返還6,349,056元，但 仍有6,349,056元未返還。
4.按被告丙○○於領取房屋拆遷補償費時曾於80年10月14 日簽訂切結保證書，而被告乙○○亦於80年10月15日簽訂 切結保證書，依該切結保證書之內容「嗣後如果發生任何 產權糾紛或有不法行為冒領情事，切結人願負一切法律責 任，並自願將所有領取之房屋拆遷補償費悉數繳回，並願 放棄先訴抗辯權」。而被告等詐領及冒領之事實，嗣後經 台灣士林地方法院檢察署檢察官以於82年10月14日以該署 82年度偵字第7758、7759、7760、7761、7796、7860、 7910、8074、8249、8252、8303、8304、8712、9178、 9303、9583、9601號起訴書將被告二人等提起公訴。依該 起訴書之內容，台北市內湖區戶政事務所戶籍員王忠義， 以及原告所屬承辦基隆河截彎取直整治工程拆遷補償作業 之工程員魏信陵、趙新國、黃嘉豐等人涉嫌對於主管之事 務圖利、對於違背職務之行為收受賄賂，而被告乙○○、 丙○○二人則係對上開依法令從事公務之人員關於違背職 務之行為交付不正利益及賄賂之行為。在該起訴書所述被 告二人之犯罪事實為：被告丙○○明知其所位於台北市○ ○區○○路2段200巷之聯騰汽車修護廠，並無門牌號碼， 乃與趙新國、黃嘉豐勾結，由被告丙○○先申領同巷27號 之門牌證明書，而後交由黃嘉豐製作不實之補償費計算表 ，以合法建築物之名義，向台北市政府詐領補償費
9,442,280元，並於領款當日在萬盛餐廳宴請趙新國、黃 嘉豐、總共花費36,000元。被告乙○○所有位於台北市○ ○區○○路2段200巷10-6號建物原係違章建築，黃嘉豐調 測時意圖收賄，授意被告乙○○申領註明分編字樣之門牌 證明書以供運用，被告乙○○果向黃忠義申領該不實證明 ，交予黃嘉豐收錄為其所掌文書之一部分，而後詐領合法 建築物之補償費1,678,032元，被告乙○○於於80年10月 24日交付賄款500,000元予黃嘉豐收受等語。其後該案件 經刑事判決之後乙○○部份已判決有罪確定，而丙○○部 份雖然尚由最高法院以91年台上字第2293號判決發回高院 審理當中，但依最高法院發回之意旨旨在查明丙○○之行 賄部份，至於丙○○以虛偽之門牌證明詐領本件系爭補償 費之事實予以肯認。而且被告丙○○詐領拆遷補償費時只 提出門牌證明書，並沒有提出戶籍登記所在地，最高法院 發回要求查明戶籍到底設籍何處，與丙○○詐冒領之行為 其實並無關係。
5.被告等詐冒領補償費之事實已經刑事庭查明屬實，依切結 書約定，應返還本件系爭補償費，而系爭補償費係屬拆遷 補償，係行政機關行使公權力之地位所為之拆遷補償，而 拆遷補償程序中被告所簽定之結切書（結切書在債權性質 的分類上屬於契約，係屬於公法契約之性質），原告提起 行政訴訟給付之訴，請求被告等返還該補償金等語。 6.按本件原告是以被告所簽立之切結書作為請求依據，而切 結書是不是行政契約，依照被告所提出之被證五蔡茂寅教 授所著作之「切結書之法律性質」一文，在該文的25頁右 半邊的第七行即陳述「人民依切結書所為的意思表示，如 若構成與行政機關所為之雙方法律行為的一部份，而得解 為要約或承諾者，則此等切結書亦得構成契約（尤其是行 政契約）之一部份。行政程序法雖然規定行政契約應以書 面方式為之，但實務所並未要求雙方當事人須簽署於同一 分書面，因此以切結書構成行政契約之一部份仍屬可能。 」。可見切結書有不同之性質，也可能會成立行政契約。 以本件切結書而言，是原告提出切結書之內容要求被告簽 署，而被告於簽署切結書後交付予原告，則原告提出切結 書並要求被告簽署之行為為要約，被告簽回切結書之行為 則為承諾，是可解為行政契約，應無疑問。
7.而縱使本件系爭切結書不被認定是行政契約，則被告也自 承是單方之意思表示，依照被告所提之蔡茂寅教授在上述 文章中所述「若切結書之內容係在單方面承諾負擔義務或 拋棄權利，而無與行政機關達成意思合致之情形者，即應
解為人民所為之單方意思表示，如其合法性並無問題，人 民即應依切結之內容，受到拘束」。且依照被告所引述之 吳庚前大法官之見解，負擔的效果是「對負有負擔義務者 ，行政機關得強制其履行」
8.綜上所述，本件原告係以被告所簽署之切結書做為請求之 依據，而無論該切結書解釋成行政契約或者是單方意思表 示（負擔），既然被告有發生盜冒領的情事，如果切結書 可認定為行政契約，被告當然須返還，縱算不被認為是行 政契約，則被告亦應該受其單方意思表示（切結書）之拘 束，原告請求被告返還系爭補償金，亦屬有理。 9.按本件補償事實發生在民國80年間，遠在行政程序法頒布 之前，當時因為行政程序法尚未頒布，且我國行政法之理 論並非完備，因此當時之行政行為所為之樣態較為多樣， 此正是行政程序法立法之必要所在。而在行政程序法頒布 之後，行政機關有行政程序法可以做為依據，因此會有較 嚴謹的態度及行政作為方法。但如果要以行政程序法頒布 後之法律所規定之行政行為分類及要件，勉強套用在行政 程序法頒布之前的行政作為，則會有扞格不合之處。因此 如果要依行政程序法之規定，亦應考量當時之時空背景， 不可一概以行政程序法所規定之構成要件適用，而必須更 廣泛的從行政程序之理論，並綜合各個時空因素判斷。尤 其行政程序法之立法目的是在保護人民不因行政程序及行 政行為之不明確及不完整，而導致民眾遭受無法救濟之損 害。但行政程序法頒布之目的也絕是在使民眾因為行政程 序法頒布前後行政機關的行政行為方式及內容有所不同而 因而獲利。
10.按本件之源起為台北市政府為整治基隆河，於79年12月27 日發布基隆河截彎取直整治工程區之拆遷公告，而由原告 依據台北市政府於80年9月9日修正發布施行之拆遷補償辦 法，辦理該區域地上物拆遷補償作業。
11.被告丙○○及乙○○詐冒領補償費之事實已經刑事庭查明 屬實，則無論本件系爭切結書在法律性質上被定義成行政 契約或單方之意思表示，被告切結保證書，應返還本件系 爭補償費，並無疑問。
㈡被告丙○○主張之理由：
1.原告提起本件返還公法上不當得利之訴，違反一事不再理 原則，其起訴不合法：
⑴按訴訟標的為確定判決效力所及者，原告之訴不合法， 且無法補正，行政法院應以裁定駁回原告之訴，此參行 政訴訟法第107條第1項第9款之規定即明。
⑵原告所提起者為公法上不當得利返還之行政一般給付訴 訟，然原告起訴所主張之公法上不當得利之事實及法律 關係，原告於新行政訴訟法施行前，已向台灣士林地方 法院民事庭起訴，業經該院以86年度重訴字第1號及台 灣高等法院92年度重上第403號民事判決駁回原告之請 求，且已告確定，原告本件之訴訟標的既為確定判決效 力所及，依行政訴訟法第107條第1項第9款之規定，原 告之訴自應以裁定駁回之。
2.被告與原告間並無任何公法上契約關係存在，被告領取系 爭補償費非基於原告履行其公法上契約之給付義務而來， 原告依公法上契約關係有所主張，已難辭無違誤。 3.關於切結書之法律性質，並非行政契約上之承諾，此參吳 庚前大法官所著之「行政法之理論與實用」一書所述即明 ，原告主張系爭切結書為公法契約，自屬無據。 4.依系爭切結書內容觀之，雖有敘述「嗣後如有發生任何產 權糾紛或有不法行為套（冒）領情事，切結人願負一切法 律責任，並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回」等 語，然此切結願負一切法律責任（悉數繳回，亦為負一切 法律責任之效果之一），僅屬當然之事之敘述，並非因之 發生任何法律效果，因此並非法律行為，此亦有學者蔡茂 寅所著「切結書之法律性質」一文可參，從而，亦不因有 此等用語，即使該切結書成為公法契約。
5.退萬步言，縱認切結書具公法契約性質，然該切結書之切 結對象為台北市政府，則公法契約之當事人為何人？何以 原告得據之有所請求？原告並未舉證說明；又既係依契約 關係有所請求，何以成為公法上不當得利？原告主張，顯 然前後矛盾。
6.綜上所述，原告之訴既不合法，亦無理由，請判決駁回原 告之訴云云。
㈢被告乙○○主張之理由：
1.本案原告前以私法之侵權行為及不當得利返還為由，訴由 臺灣士林地方法院判決原告之訴駁回，再經上訴後復由臺 灣高等法院以92年度重上字第403號案件駁回上訴，因而 確定在案。
2.本案前經臺灣高等法院92年度重上字第403號民事判決「 事實及理由」第九點載明：「上訴人 (即本案原告)主張 其拆遷補償費受損，為公權力受侵害之問題，本即不得逕 依民法侵權行為及不當得利之規定，訴請被上訴人二人賠 償其公權力所受之損害或返還所受之利益 (即拆遷補償費 ) ，縱上訴人得依民法侵權行為之規定，請求被上訴人二
人賠償其所受損害，惟因上訴人對被上訴人二人侵權行為 損害賠償請求權已罹於時效而消滅，被上訴人二人復已為 時效抗辯而拒絕給付，且上訴人又未合法撤銷其於80年10 月14日對被上訴人二人核發補償費之行政處分，不符合請 求被上訴人二人返還公法上不當得利之構成要件。」。故 本案實質上已經臺灣高等法院民事庭審理，並駁回原告之 訴確定
3.原告指摘之起訴事實，顯然有誤：被告乙○○確為台北市 內湖區○○路○段200巷10號之6違章建物之所有人。且上 開建物於77年8月1日前即已存在，並早即編訂門牌，依「 臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨 違章建築處理辦法」第10條第1項第2款第2目之規定，應 依上開建物之重建價格之50%計算，取得補償費用。惟本 案被告係因以合法建物之名義領得12,698,112元，溢領金 額應為實際領得價格之50% ，(參臺灣高等法院88年度上 更 (二)字第516號判決書犯罪事實欄甲、壹、（四）、七 部分)其餘則為合法所得，至於溢領50%部分，則早已於86 年2月3日交還予原告。
4.原告指摘被告所有違章建築本無門牌編定，不符補償資格 云云，顯非屬實。本案前於臺灣高等法院民事庭審理時， 即經法官調取該址之用水資料 (證二)，該址自74年4月7 日起，即已裝置自來水使用，足證該址早於74年之前，即 設有門牌。而本案之門牌，於原告進行拆遷時，經被告拆 下並保留至今，更足徵該址確有編訂門牌。
5.原告未於除斥期間內撤銷原行政處分：行政程序法於原告 補償處分作成後之90年1月1日起開始實施，關於行政處分 除斥期間之規定，亦應自90年1月1日起適用，故原告若欲 於行政程序法施行後撤銷原處分，即應依行政程法121條 第1項之規定，於92年1月1日前撤銷前所為補償處分，惟 原告並未於前揭除斥期間內撤銷前揭行政處分，被告受領 前揭補償費用，即有法律上之依據，非屬不當得利。 6.該切結保證書之停止條件並未發生：原告復以被告於80年 10月15日申請核發補償費時，應原告機關承辦人員之要求 ，所簽署之「切結保證書」乙紙，載明「具切結人乙○○ 因基隆河整治工程需拆遷所有座落於台北市○○里○○路 ○段200巷10之6號違建 (或合法)房屋 (連附屬設備)，茲 向鈞府依協議領取房屋拆遷補償費在案，嗣後如有發生任 何產權糾紛或有不法行為套 (冒)領情事，切結人願具一 切法律責任並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回， 並願放棄先訴抗辯權。」等語，主張被告應依前述「切結
書約定」，返還本件全數之系爭補償費云云。先不論該切 結書之法律性質，該切結書係以「如有發生『任何產權糾 紛』或『有不法行為套 (冒)領情事』，切結人願負一切 法律責任並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回。」 ，任何產權糾紛、不法行為套 (冒)領情事，中間為「或 」字，故「任何產權糾紛」、「不法行為套 (冒)領情事 」，即為明文列舉之二個要件。而本案被告所有前揭建物 ，迄今並無任何產權糾紛。另所謂「不法行為套 (冒) 領 情事」，當指以其他不法行為套用或冒用他人名義領取補 償費等情，惟本案被告係「溢領補償費」，尚無任何冒用 或套用他人名義領取補償費之情事，前揭切結書所述之事 實，迄今並未發生，原告據此主張相關權利，實無任何依 據。
7.退步而言，該切結保證書應屬無效：以前揭切結書之法律 性質而言，似可能屬於行政處分之附款，再就法律效果， 敘述如下：①切結保證書應遵守行政處分作成之各項法則 ：若認屬「行政處分之附款」，即為原告機關核發一定補 償費數額之裁量處分時，所附加用以補充或限制行政處分 效力之條款。則裁量處分添加附款，應遵守裁量處分作成 時之各項法則，諸如不違背作成處分之目的性、合義務性 原則、比例原則以及不作非正當合理之結合等。另外德國 聯邦行政程序法第36條除沿用傳統理論，規定裁量處分得 加附款外，另定有：「人民對作成行政處分有請求權時， 除法規另有特別規定，或為確保行政處分法定要件之履行 外，不得有附款。」，此一條款意謂人民依法享有權利請 求權之事項，行政機關作成處分時，若附加附款，均係對 權利之限制，故除法規有明文規定外，不得為之。本案原 告進行拆遷補償之行政處分時，既未經法律之授權，原不 得附加此條款，即使附加，亦應屬無效。退步而這，若行 政處分添加條款係屬法律所許，則仍須符合比例原則等相 關原理原則，而本案若如原告訴狀所言，被告因溢領部分 金額，即須繳回全部合法及不合法之受領金額。則恐將使 溢領任何金額者 (即使僅一元)亦須繳回全部，顯然已違 反比例原則，故前揭附款，即使為法律所許可，其內容亦 屬無效。②前揭附款並未授與原告訴請取回補償費之權益 ：前揭附款係以「切結人願負一切法律責任並自願將所領 之房屋拆遷補償費悉數繳回，並願放棄先訴抗辯權。」等 語為效力。先不論，所謂放棄先訴抗辯權，根本係法律名 詞之誤用，毫無意義可言。另外該附款雖敘明切結人願負 一切法律責任及悉數繳回房屋拆遷補償費等語，惟並未授
權行政機關有訴請取回此項金額之權利，原告據此要求被 告返還全數受領金額，當屬無據。③該切結保證書係未符 衡平原則之定型化條款：再者，該切結書係以電腦打字後 ，由具結人 (即被告)填載姓名、建物住址、拆遷日期後 ，自行簽名，此由原告所提出之切結保證書，即可一目瞭 然。顯屬定型化之附加條款，具結人沒有不簽之權利，故 其效力自應參酌司法實務上對定型化契約條款之要求。即 「定型化契約應受衡平原則限制，係指締約之一方之契約 條款已預先擬定，他方僅能依該條款訂立契約，否則，即 受不締約之不利益，始應適用衡平原則之法理，以排除不 公平之單方利益條款，避免居於經濟弱勢之一方無締約之 可能，而忍受不締約之不利益，是縱他方接受該條款而締 約，亦應認違反衡平原則而無效，俾符平等互惠原則。」 。本件附加條款，係以電腦打字，被告若不簽，即無受領 補償費之可能，且亦未賦予原告相對之不利益 (如蓄意或 過失之計算錯誤的補償)，且被告若有任何 (即使十分輕 微)不法行為，即須遭受剝奪全部合法及不合法之利益， 使被告所有建物拆遷後卻無法受領任何補償，該條款顯然 違反衡平原則及比例原則，自屬無效。
理 由
一、按人民與中央或地方機關間，因公法上契約發生之給付得依 行政訴訟法第8條第1項後段提起給付訴訟。本件前因原告主 張被告二人不符拆遷補償辦法所定之補償要件，竟持非法之 門牌證明書向原告申請拆遷補償費，致原告陷於錯誤而核准 發放補償費，因原告起訴時現行之行政訴訟法尚未經公布施 行，當時之行政訴訟除附帶損害賠償之訴外，並無其他類型 之給付訴訟，乃由原告向台灣士林地方法院訴請被告等返還 公法上不當得利 (金額與本件相同)，遭駁回後，提起上訴 ，亦經台灣高等法院以92年度重上字第403號民事判決駁回 上訴而告確定。本件原告因主張公法上不當得利返還請求權 為上開確定判決之效力所及，不得再行提起，遂以被告二人 於原告發放補償費當時曾各簽立切結保證書交原告收執，雙 方因此訂有「公法上契約」，據此請求被告等分別履行各該 切結保證書之約定，如訴之聲明。
二、本件首應究明者為兩造之間是否訂有公法上之契約？換言之 上開「切結保證書」是否即為「公法上契約」？經查，行政 機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法 律規定之前提下，固得與人民約定提供某種給付，並使接受 給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立 行政契約之關係。惟行政機關與人民間發生法津關係時，單
方行為之行政處分為最重要之行為類型。本件台北市政府為 整治基隆河，於79年12月27日發布基隆河截彎取直整治工程 區之拆遷公告，而由原告依據台北市政府於80年9月9日修正 發布之拆遷補償辦法，辦理該區域地上物拆遷補償作業，是 以原告在作成拆遷補償之授益行政處分時，命被告書立之切 結保證書雖載有「嗣後如有發生任何產權糾紛或有不法行為 套（冒）領情事，切結人願負一切法律責任，並自願將所領 取之房屋拆遷補償費悉數繳回」等語，其目的應係為補充行 政處分之效力，有如行政程序法第93條之「附款」。就形式 上觀之切結保證書與附款尚屬有別，蓋其並非附屬於行政處 分之主意思表示上之從意思表示，頂多可視為行政處分外之 負擔。而被告切結願負一切法律責任，僅為當然之事的敘述 ，並非因之發生任何法律，因此亦非法律行為；至於切結繳 還全部金額，僅為單方之意思表示，作用上類似條件成就時 之效果，縱被告於書立簽章後交原告收執，實亦與所謂「公 法上契約」有別，甚且該切結保證書所載之條件是否已成就 ，雙方尚有爭執，原告據此請求被告履行公法上之契約，尚 嫌失據。
三、另查，上開切結保證書雖由原告收執，惟被告等於填載原告 提供之定型化切結保證書時，其上已印有「此致台北市政府 」等字樣。是以退步言之，縱如原告主張認上開切結保證書 係屬公法上契約，契約當事人亦應為台北市政府與被告等， 原告既非契約當事人，其請求被告履行契約，顯然當事人不 適格而欠缺權利保護要件，在法律上亦為無理由。從而原告 訴請判命被告丙○○應給付原告9,442,280元；被告乙○○ 應給付原告6,349,056元，及各自起訴狀繕本送達之翌日起 至清償日止按年息百分之五計算之利息，均無理由，併予駁 回。
四、另本件原告起訴時將案由誤載為返還不當得利，經本院當庭 闡明後，原告明確主張訴訟標的為公法上契約履行請求權， 此實體上之主張自不應本院分案之案由而受影響。另兩造其 餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述 ，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 27 日 第二庭 審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 蕭忠仁
法 官 林育如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 12 月 27 日 書記官 黃明和