臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00294號
原 告 大興科技有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 乙○○ 律師（兼送達代收人）
被 告 臺北縣政府
代 表 人 丙○○代理縣長）
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中
華民國93年11月25日經訴字第09306231300號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前於民國（下同）93年2月17日經經濟部（ 中部辦公室）核准設立登記，復於93年2月25日變更登記所 營事業包括有「J701010電子遊戲場業（除許可業務外，得 經營法令非禁止或限制之業務）。」旋原告申經被告於93年 3月12日核准營利事業登記，領有北縣商聯乙字第09303377 -1號營利事業登記證，登記營業項目為「F209030玩具、 娛樂用品零售業；I301010資訊軟體服務業；I301020 資料處理服務業；I301030電子資訊供應服務業」，復於 93年4月13日向被告申請營利事業營業項目變更登記，增加 「J70101 0電子遊戲場業」乙項。案經被告以93年4月26 日 北府建登字第0930218439號「台北縣政府營利事業登記審查 通知書」（按即原處分）略以：「依本府90年4月23日90 北 府城開字第145266號函公告規定『本縣商業區依電子遊戲場 業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國小、 國中、高中、高職及學校一千公尺以上』，查 貴公司申請 營業地點不符上開規定，請另覓地點經營... 」云云，而駁 回本件原告申請增加「J701010電子遊戲場業」乙項之營利 事業營業項目變更登記。原告不服，提起訴願，遭訴願決定 駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉命被告應作成准許原告變更營利事業登記，增加「Ｊ 70101」電子遊戲場業之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張：
⒈被告駁回原告申請增加「J701010電子遊戲場業」乙項之 營利事業營業項目變更登記，無非以被告90年4月23日北 府城開字第145266號之公告為據，惟按上開公告實係違反 法律保留原則，而屬無效之公告：
⑴查被告90年4月23日以90北府城開字第145266號公告， 對其境內商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子 遊戲場業時，規範其營業場所應距離國民中、小學、高 中、職校、醫院一千公尺以上距離。系爭公告，既係被 告基於其所主張之法律授權，對其行政區域內欲從事電 子遊戲場業者，就設立電子遊戲之場所等事項施予一定 限制之規範，依照行政程序法第150條規定該公告自屬 行政程序法所稱之法規命令，合先陳明。
⑵按上開公告雖係以電子遊戲場業管理條例第8條第1項第 1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款為 其法律依據。惟電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1 款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合 下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應 符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非 都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用 管制之規定。」是欲從事該等營業者，在向主管機關申 請設立登記時，原應依照該條例規定，無待被告以上開 公告另為補充。況該條例又未再就該條例規範之事項授 權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第8條第1項第 1款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會。 ⑶本件被告雖引據都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1 項第9款，作為上開公告之法律依據。然查該施行細則 實係基於都市計劃法第39條之授權，惟都市計劃法既未 授權臺灣省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利 之法規命令權責，再行委任予次級政府，則臺灣省政府 在法無明文之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其 所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違法律授 權之原則而無效。
⑷基於法位階理論，法規命令不得與上位之法律或憲法牴 觸，且此所謂之法律，並不限於作為母法之授權法律，
而應廣及於一般相關法律，此參酌憲法第172條、中央 法規標準法第11條以及行政程序法第158條規定至明。 查上開公告內容與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之 規定「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、 高中、醫院五十公尺以上」，不論文字用語或法條模式 均相同，顯係抄襲該條例第9條第1項而來，其規範目的 應屬相同。然而，有關電子遊戲場設立應距離學校醫院 等場所之限制，由中央立法機關制定之電子遊戲場業管 理條例第9條第1項既已設有詳細規定。被告為規避該法 律明文，以迂迴方式主張其已經都市計劃法臺灣省施行 細則之授權，增加法律明文所未施予之限制（按中央立 法之電子遊戲場業管理條例第9條第1項係規定50公尺以 上，但被告卻將之不當擴充至一千公尺以上），此等有 關限制人民權利本應以法律規定之事項，不能如訴願決 定謂該條例僅為最低基準法律規範，而得任由被告在未 獲法律明確授權之情形下，恣意制定更為嚴格之法規命 令。顯見上開公告實有違反法律保留原則及抵觸前揭法 律規定，並因其係不當連結都市計畫法臺灣省施行細則 而違反行政程序法第94條之規定。
⑸況查，該施行細則係規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，不得為下列建築物及土地使用，... 九、其他經 縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生， 並經公告限制之建築物及土地之使用。」而電子遊戲場 之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而係有 促進人潮商圈繁榮之功能；且非如餐廳業者有公共安全 及衛生之考量，故系爭公告實已違反授權法令之目的， 此再由系爭公告之主旨觀之，其限制電子遊戲場之設立 須距離國小等一千公尺以上之目的，係在於「以維商業 正常發展及公共、社會安全與環境安寧」，其中社會安 全及環境安寧均非係都市計畫法臺灣省施行細則第17條 第1項第9款公告限制建築物及土地使用之目的，亦可見 上開公告有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9 款之違法及不當。
⒉綜上所陳，被告依據無效之公告，否准原告本件營業項目 變更之申請，自有違誤，訴願決定未予糾正，自亦違誤， 請撤銷訴願決定及原處分。
㈡被告主張：
⒈按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者 ，應優先適用之」中央法規標準法第16條定有明文，此即 「特別法優先普通法」之法理。本案係原告欲申請增加經
營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬電子遊戲場業申設 之性質，理先應適用特別法「電子遊戲場業管理條例」之 相關規範，自不待言。復按「本條例所稱主管機關... 在 縣（市）為縣（市）政府」、電子遊戲場申請設立時，「 營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及 都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應 符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」、 「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊 戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市 、縣（市）主管機關申請核發營利外業登記證及營業級別 證... 」電子遊戲場業管理條例第2條、第8條第1項第1款 及第11條第1項亦均定有明文。是以，被告既為電子遊戲 場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權 限委任」關係，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例 ）授權審查准否本件電子遊戲場業之設立，而決定是否發 給營利事業登記證與營業級別證，合先敘明。
⒉再按前開管理條例第9條規定「電子遊戲場業之營業場所 ，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上 」，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自 治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，此有 當時該管理條例草案立法院院會記錄可稽。可見該管理條 例第9條第1項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示 ，故該規定係採最低標準。又當時該管理條例草案將各縣 市政府納入各層級主管機關，其立法理由即在於賦予各縣 市政府主管機關有此權能可衡酌「公共安全、安寧或其它 公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位 予以限制」。其次，前述該管理條例第8條規定電子遊戲 場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符 合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市 計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之 規定」，而該條文其後即承接前述第9條，換言之，就法 條前後之連結（體系）而論，即使符合該條例第8條所規 範之使用分區管制規定，亦再須符合其後第9條所為之規 範，方可滿足申設電子遊戲場業之先決要件，否則仍屬要 件不完備。再者，該管理條例第9所規範之距離限制，既 屬土地分區使用管制之範疇，故被告自當依循規範土地分 區使用管制之都市計劃法之授權為之。綜上，電子遊戲場 業管理條例既已於89年2月3日經立法院三讀通過，並經總 統公布，其第8條所規定者，自有拘束人民之效力，而其 第8條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使
用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫 」範疇（都市計畫法與都市計畫法台灣省施行細則可參照 ），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（ 地方制度法第19條可參照），故本件電子遊戲場業之申設 須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當 然，亦無違原告所指「違反法律保留原則」或「違反禁止 不當聯結原則」。被告在此種「自治事項」範圍，依循規 範該「自治事項」之都市計劃法所為之「土地使用分區管 制」，並無違誤。
⒊復按憲法第170條以及中央法規標準法第4條規定，皆指明 經由立法院通過，總統公布，方為法律。查都市計畫法台 灣省施行細則係基於母法都市計畫法第85條授權而制定， 而該法85條於91年12月11日修正前為「本法施行細則，由 省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」，是 以，都市計畫法台灣省施行細則於89年12月29日由內政部 發布全文共42條，並自發布日起施行，該施行細則係為法 規命令而非職權命令，故無違憲法第23條、中央法規標準 法第5條第2款明定有關限制人民權利義務者，「應以法律 定之」之規範。其中該施行細則第17條有關「商業區不得 為下列建築物及土地之使用」部分，其第9款就明定「其 他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及 衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」。就此部分 ，其中該條第9款係附麗於第17條本身，屬該條正面列舉 項目之一，質言之，該條本身所明定「商業區為促進商業 發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點 ，故此「不得為下列建築物及土地之使用」仍屬法規命令 所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力，準 此，只要符合該條所列九款條件者，當可拘束人民「不得 為下列建築物及土地之使用」。而被告前開90年4月23日 九十北府城開字第145266號公告，符合第9款「其他經縣 （市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生， 並經公告限制之建築物及土地之使用」之條件，故得拘束 人民「不得為下列建築物及土地之使用」，就此，係爭公 告並無原告所指「再委任」之問題。事實上，91年12月11 日修正前之都市計畫法第6條、第39條「直轄市及縣（市 ）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用 人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及 特定專用區內土地及建築物之使用... 省（市）政府得依 據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦 均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。尤
有進者，地方自治團體之自治事項亦為憲法增修條文第9 條所保障，而88年1月25日地方制度法第19條所列舉之縣 （市）自治事項中，第7款即包含「關於都市計畫及營建 事項」。綜上，不論就我國憲法、地方制度法抑或是都市 計畫法、都市計畫法台灣省施行細則，均有明確依法授權 地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築 物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。換言之， 既如前述電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款規定， 本件電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」之 規定，被告於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登 記」與「管理層面」兩者合併考量，乃被告本於主管機關 職權之行使，亦無違依法行政之原則。
⒋現行「都市計畫法」第39條規定，對於都市計畫內各使用 分區及特定專用區內土地及建築物之使用... 等事項，內 政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則 中做必要之規定；另「都市計畫法」第85條規定本法施行 細則... 在省由內政部訂定，送請行政院備案；被告依內 政部所訂「都市計畫法台灣省施行細則」第17條規定之授 權，為達管制商業區土地使用之目的公告系爭規定，尚無 再委任之問題，符台前揭規定授權意旨。
⒌綜上所述，原處分並無違誤，原告所訴核無理由，請駁回 原告之訴。
理 由
一、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定： 營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及 都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符 合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」、「電 子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職 校、醫院50公尺以上。」電子遊戲場業管理條例第8條第1款 、第9條第1項分別定有明文。次按「直轄市及縣（市）政府 對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計 畫之使用。」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土 地及建築物之使用，．．．：省（市）政府得依據地方實際 情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第6 條、第39條定有明文。又按「商業區為促進商業發展而劃定 ，不得為下列建築物及土地之使用．．．：9、其他經縣（ 市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經 公告限制之建築物及土地之使用。」都市計畫法臺灣省施行 細則第17條第9款定有明文；再者「關於都市計畫及營建事 項為縣（市）自治事項。」地方制度法第19條第7款定有明
文。又被告90年4月23日以90北府城開字第145266號公告： 「主旨：公告本縣商業區申請設立電子遊戲場業，應距離國 小、國中、高中、高職及醫院1000公尺以上，以維商業正常 發展及公共、社會安全與環境安寧。」
二、本件原告於93年4月13日向被告申請變更登記所營之事業， 包括准予經營「Ｊ701010電子遊戲場業」（座落臺北縣板橋 市○○路○段35號，下稱系爭地點），經被告以93年4月26日 北府工建登字第0930218439號函「台北縣政府營利事業登記 審查通知書」，函覆原告，略以：「依本府90年4月23日90 北府城開字第145266號函公告規定『本縣商業區依電子遊戲 場業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國小 、國中、高中、高職及學校一千公尺以上』，查 貴公司申 請營業地點不符上開規定，請另覓地點經營．．．」云云， 而否准原告申請營利事業營業項目之變更登記案。原告不服 ，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，有 被告93年4月26日北府工建登字第0930218439號函「台北縣 政府營利事業登記審查通知書」、系爭建物（板橋市○○段 1592建號）登記簿及土地（板橋市○○段98地號）登記簿謄 本、系爭地點之地籍圖及地圖、被告營利事業登記審查表、 原告營利事業統一發證設立及變更登記申請書及被告90年4 月23日北府城開字第145266號公告（下稱系爭公告）、訴願 書等附卷可稽，堪信認真實。兩造主要爭執在：被告前揭系 爭公告與電子遊戲場業管理條例（下稱本條例）第9條第1項 之明文規定有無抵觸，是否係未經授權而增加法律所無之限 制而屬無效？對此，原告主張：①被告前揭公告顯與電子遊 戲場業管理條例第9條第1項之明文規定相衝突，乃係未經授 權而增加法律之限制，況該條例又未再就該條例規範之事項 授權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第8條第1項第1 款規定作為前述公告之法律依據，被告據之為公告有違法律 保留原則，②被告雖引據都市計畫法臺灣省施行細則第17條 第1項第9款，作為上開公告之法律依據。然該施行細則實係 基於都市計劃法第39條之授權，惟都市計劃法既未授權臺灣 省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權 責，再行委任予次級政府，則臺灣省政府在法無明文之情形 下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行 委任予次級政府，自有違法律授權之原則而無效，③再者衡 諸經驗法則，電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商 業之發展，反而有促進人潮商圈繁榮之功能，被告之系爭公 告反而會拘束及妨礙商業之正常發展等語；被告則以：①本 件原告欲申請增加經營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬
電子遊戲場業申設之性質，理先應適用特別法「電子遊戲場 業管理條例」第2條、第8條第1項第1款及第11條第1項等之 相關規範，而被告既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機 關，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例）授權審查准 否本件電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記 證與營業級別證，②前開管理條例第9條規定「電子遊戲場 業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五 十公尺以上」，依當初立法意旨，係為求尊重各縣市政府之 「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空 間，可見該管理條例第9條第1項之規範並非絕對，係採最低 標準，③再者，該管理條例第9所規範之距離限制，既屬土 地分區使用管制之範疇，故被告自當依循規範土地分區使 用管制之都市計劃法之授權為之，又「土地使用分區管制」 係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法台灣省施 行細則可參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自 治事項」（地方制度法第19條可參照），故本件電子遊戲場 業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」， 實屬當然，亦無違原告所指「違反法律保留原則」或「違反 禁止不當聯結原則」，④被告前開90年4月23日九十北府城 開字第145266號公告，符合第9款「其他經縣（市）政府認 為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之 建築物及土地之使用」之條件，故得拘束人民「不得為下列 建築物及土地之使用」，就此，係爭公告並無原告所指「再 委任」之問題等語，資為答辯。經查：
㈠被告系爭公告之授權依據係電子遊戲場業管理條例第8條 第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款，而都市 計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之授權依據則係都市 計畫法第6條及第39條，法律授權明確且未逾越授權之範 圍。原告指稱系爭公告有違法律保留原告等云，容有誤解 。
㈡次查參照地方制度法第19條規定，「土地使用分區管制」 係屬都市計畫範疇，且都市計畫係屬縣（市）政府之自治 事項，因而被告轄內電子遊戲場業之申設須符合被告依權 能所為之「土地使用分區管制」之法規，乃當然之理。而 系爭公告之主旨載明：「．．．以維商業正常發展及公共、 社會安全與環境安寧。」等文字，核與電子遊戲場業管理 條例第1條規定：「．．．並維護社會安寧、善良風俗、 公共安全及國民身心健康，特制定本條例。」、都市計畫 法臺灣省施行細則第17條規定：「其他經縣（市）政府認 為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，經公告限制之
建築物及土地之使用」及都市計畫法第1條規定：「為改 善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展 ，特制定本法。」等授權法令之旨意相符，核與授權法令 之立法意旨相符，並無原告所指違反法律保留原則或授權 明確性原則。
㈢至於電子遊戲場業管理條例第9條第1項雖規定營業場所僅 須距離學校醫院50公尺以上，惟該距離之限制係屬全國性 最低基準之規範，且該距離限制本應屬於土地分區使用管 制之範疇，故本條例第9條第1項之規定並非絕對，只是一 基本規範之宣示，各地方政府仍得視當地實際情況作必要 之調整或訂定較高之標準，此係當初立法之際，為求尊重 各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其 因地制宜之空間，此參照立法院公報第89卷第9期第2冊院 會記錄第10至11頁、15至16頁、19至22頁之記載自明。本 件被告考量電子遊戲場業對社會治安之問題，且臺北縣市 屬同一生活圈範圍，而台北市亦規定電子遊戲場營業場所 必須距離學校醫院1000 公尺以上，是以被告衡酌縣內電 子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區 、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內 商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰於制 定前揭公告，如欲在商業區申請設立電子遊戲場業，其營 業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公 尺以上，與電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定尚無牴 觸，且有法律之授權依據，自有拘束人民之效力。是以被 告以93年4月26日北府工建登字第0930218439號函否准原 告之變更營利事業登記之申請，自屬於法有據。原告訴稱 其否准違反憲法及法令規定之主張，尚屬無據，核無足採 。
三、末查原告所引本院92年度訴字第4910號判決及最高行政法院 91 年度訴字第264號判決，均僅係個案，並無拘束本案之效 力，難以比附援引，執為主張之依據，併此敘明。四、綜上所述，原告主張均委無足採，被告因之依首揭規定否准 原告變更營利事業登記之申請，核無違誤，訴願決定予以維 持，並無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。其訴之聲明第1項既經駁回，則其訴之聲明第2項已失所 附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日 第六庭審判長法 官 林 樹 埔
法 官 許 瑞 助
法 官 陳 鴻 斌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 12 月 15 日 書 記 官 蔡 逸 萱
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