臺北高等行政法院判決
111年度簡上字第46號
上 訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 張子敬（署長）
訴訟代理人 凃邑靜
李明昌
陳修君 律師
被 上訴 人 交通部高速公路局
代 表 人 趙興華（局長）
上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國110年1
2月28日臺灣臺北地方法院110年度簡字第64號行政訴訟判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（即開發單位原交通部臺灣區國道新建工程局，於 民國107年2月12日與原交通部臺灣區國道高速公路局整併） 辦理國道4號臺中環線豐原潭子段工程（下稱系爭工程）環 境影響說明書（下稱系爭環說書）開發案（下稱系爭開發案 ），前經上訴人102年7月19日環署綜字第1020062037號公告 （下稱系爭公告）審查結論，無須進行第二階段環境影響評 估，其公告事項一之㈢並載明，被上訴人應於開發行為施工 前30日內，以書面告知目的事業主管機關及上訴人預定施工 日期；採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第 一次施工行為預定施工日期。嗣被上訴人向上訴人提送環境 影響差異分析報告，經提送上訴人環境影響評估審查委員會 106年12月27日第323次會議審核修正通過後，上訴人以107 年2月5日環署綜字第1070009951號函予以備查。其後，上訴 人於108年11月18日派員執行系爭環說書環評監督查核作業 後，以108年11月21日環署督字第1080087356號函送監督現 勘意見，經被上訴人108年12月4日函附監督現勘意見回覆表 後，上訴人發現系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715 標段未於施工前擬定施工地區交通維持計畫送請當地交通主 管機關核可，且C712、C713及C715標段未於施工前檢具營建 工地逕流廢水污染削減計畫報主管機關核備，顯未依系爭環
說書所載內容切實執行，經被上訴人陳述意見後，上訴人乃 以被上訴人未依環評承諾執行環境管理計畫，與系爭環說書 第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施一以及第8-7頁8.1.8 景觀及遊憩一之㈡所載之內容不符，違反環境影響評估法（ 下稱環評法）第17條規定，乃依環評法第23條第1項第1款及 環境教育法（下稱環教法）第23條規定，以109年3月23日環 署督字第1090021337號裁處書，處被上訴人罰鍰新臺幣30萬 元及環境講習2小時（下稱原處分）。被上訴人不服，提起 訴願，經行政院以109年7月22日院臺訴字第1090181896號訴 願決定駁回（下稱訴願決定），被上訴人仍不服，提起行政 訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）110年度簡字第64 號行政訴訟判決撤銷訴願決定及原處分（下稱原判決），上 訴人不服，於是提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上 訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決 的記載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，係以：
㈠依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容（原證 3），被上訴人應於工程契約書明訂承包商於施工前擬定施 工區交通維持計畫送請工程司核定，必要時送請當地交通主 管機關核可。而被上訴人於系爭開發案C711、C712、C713、 C714及C715標段工程契約書第01556章交通維持1.5.1均記載 ：「施工地區交通安全維持及管制計畫：施工地區之施工便 道或運輸道路或工區內（外）交叉路口等與當地交通有關者 ，承包商應在施工前，依據其整體施工計畫，並依照交通部 與內政部合頒之『道路交通標誌、標線、號誌設置規則』、高 公局訂定之『施工之交通管制守則』，擬訂施工期間之交通安 全維持及管制計畫，送請工程司代表審核後，再轉請工程司 核可後實施；必要時，如屬地方主管權責應送請當地交通主 管機關和可後實施。」（原證4），可徵被上訴人已將系爭 環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一納入工程契約書。 又系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段之施工日 及初期動員計畫送工程司核定日、改道／封路施工日及交通 維持計畫送當地主管機關核可日如原判決附表一所示，此為 上訴人所不爭執（原審卷第268頁），並有各該報准函文（ 原證5）可參，足認被上訴人於系爭開發案施工前，已擬定 施工區交通維持計畫送請工程司及當地交通主管機關核可， 足認業依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內 容切實執行。
㈡據系爭環說書8.1.8景觀及遊憩一之㈡之內容（原證3），被上
訴人應於施工前檢具廢水污染削減計畫報主管機關核備後據 以實施。而系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段 之施工日及廢水污染削減計畫經臺中市政府環境保護局（下 稱臺中市環保局）核備日如原判決附表二所示，亦為上訴人 所不爭執（原審卷第268頁），復有各該報准函文（原證6） 可考，可見被上訴人於系爭開發案施工前，已檢具廢水污染 削減計畫報請主管機關核備，業依系爭環說書8.1.8景觀及 遊憩一之㈡的內容切實執行。
㈢上訴人雖稱其歷年執行環評監督所認定之施工日期，與環評 法第16條之1、第22條、第23條及其施行細則第18條所規範 之「實施開發行為」、「動工」定義一致，係以地表整地、 雜物清除、樹木遷移等工程行為等，有無「實質動工」之事 實為判定基準，故應以系爭開發案X711標植栽移植工程於10 5年11月2日進場施工日，為系爭開發案之施工日期等語。惟 依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容，被 上訴人應於工程契約書明訂承包商於施工前擬定施工區交通 維持計畫送請工程司核定，必要時送請當地交通主管機關核 可，可知被上訴人必須先將系爭開發案C711、C712、C713、 C714及C715標段工程發包，始能於工程契約書明訂上開內容 ，並送請工程司及當地交通主管機關核可，而上開標段分別 於106年6月16日、105年12月29日、106年5月22日、106年7 月6日、106年9月19日開標及決標（原證15），被上訴人自 無法於105年11月2日之前於各標段工程契約書明訂承包商於 施工前擬定施工區交通維持計畫，以及送請工程司及當地交 通主管機關核可，顯見105年11月2日並非系爭環說書8.1.7 交通維持需執行防制措施一以及8.1.8景觀及遊憩一之㈡的施 工日期。
㈣又「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表 」（原證8）中之「本年開發內容」欄明載：「⒈本年共有＿ 分標施工，主要工程項目包括」等語，可見分標施工非為上 訴人所不許，且依被上訴人歷次定期申報之該申請表（原證 7）顯示，被上訴人均在「開始施工日期」填載各標段施工 日期或尚未施工，堪認被上訴人有定期向上訴人申報各標案 開始施工日期，上訴人自應以各標案之施工日期進行查核， 是難認上訴人辯稱被上訴人未以各標段分別執行環境監測計 畫，因此上訴人歷次依據環評法第18條執行環評監督，均認 定以其全線施工情形進行查核，而非屬分段施工之開發計畫 等語為可採。
㈤至於依系爭公告審查結論之記載，被上訴人固應於分段開發 施工前30日內，以書面告知上訴人預定施工日期。然原處分
之「違反事實欄」僅記載原告未依環評承諾執行環境管理計 畫，與系爭環說書第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施一 以及第8-7頁8.1.8景觀及遊憩一之㈡所載之內容不符，並未 記載被上訴人有違反系爭公告審查結論之違規事實，亦即原 處分未以被上訴人違反系爭公告審查結論之違規事實據以裁 處，故被上訴人縱有違反系爭公告審查結論之情形，亦不影 響本件違規事實之認定。
㈥縱認被上訴人未依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施 一以及8.1.8景觀及遊憩一之㈡所載內容切實執行，則上訴人 於原審審理時既表示系爭開發案係全線開發，被上訴人應於 105年11月2日施工之前，擬定施工地區交通維持計畫送請當 地交通主管機關核可，以及檢具營建工地逕流廢水污染削減 計畫經主管機關核備等語（原審卷第56、192-193頁），則 被上訴人未於105年11月2日前切實執行上開事項，上訴人即 得對被上訴人行使裁罰權，亦即上訴人之裁罰權應自105年1 1月3日起算3年，至108年11月3日消滅，上訴人遲至109年3 月23日始作成原處分，亦已逾行政罰法第27條第1項所定3年 之裁處權時效等詞，為其判斷之基礎。
四、本院經核原判決的結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充 論述如下：
㈠按環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不 良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規 定者，適用其他有關法令之規定。」第7條第1項、第2項規 定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環 境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主 管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前 項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知 目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限 之延長以50日為限。」第17條規定：「開發單位應依環境影 響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第 23條第1項第1款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元 以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得 按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條 之規定者。」又環教法第23條規定：「自然人、法人、設有 代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其 他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處 分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機 關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或 負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。 」我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影
響之虞時，應實施環境影響評估，而對環境有重大影響之虞 之開發行為進行審查。由於重大開發案對環境往往影響深遠 ，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷 具有風險預測特性，為發揮環境影響評估制度之實質功能， 環評法第17條乃明定開發單位應切實執行環說書、評估書所 載之內容，而違反環評法第17條規定者，依同法第23條規定 ，主管機關可處罰鍰並限期改善；屆期未改善者，得按日連 續處罰，並依環教法第23條規定施以環境講習。 ㈡原處分記載之違反事實係：「未依環評承諾執行環境管理計 畫，與本開發案環境影響說明書第8-6頁8.1.7交通維持需執 行防制措施第1項『……施工前擬定施工地區交通維持計畫』， 送請工程司核定，必要時送請當地交通主管機關核可。』， 及第8-7頁8.1.8景觀及遊憩第㈡項『……施工前檢具〝營建工程 逕流廢水污染削減計畫〞報主管機關核備後據以實施。』所載 內容不符。」所載裁處理由及法令依據為：「違反環境影響 評估法第17條之規定，並依環境影響評估法第23條第1項第1 款裁處。依環境教育法第23條之規定裁處環境教育。」（原 證1）。觀之「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾 事項申報表」中「本年開發內容」欄之記載內容，可知分標 施工非為上訴人所不許，且依被上訴人歷次定期申報之該申 請表，被上訴人均在「開始施工日期」填載各標段施工日期 或尚未施工，堪認被上訴人有定期向上訴人申報各標案開始 施工日期。又被上訴人已將系爭環說書8.1.7交通維持需執 行防制措施一納入系爭開發案C711、C712、C713、C714及C7 15標段工程之工程契約書，其施工日、初期動員計畫及廢水 污染削減計畫，亦分別送請工程司、當地交通主管機關及臺 中市環保局核備，可見被上訴人於系爭開發案施工日之前， 已擬定施工區交通維持計畫送請工程司及當地交通主管機關 核可，並檢具廢水污染削減計畫報請主管機關核備，業依系 爭環說書第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施一以及第8- 7頁8.1.8景觀及遊憩一之㈡的內容切實執行。至於系爭開發 案X711標植栽移植工程於105年11月2日進場施工，顯在系爭 開發案C711、C712、C713、C714及C715標段分別於106年6月 16日、105年12月29日、106年5月22日、106年7月6日、106 年9月19日開標及決標之前，被上訴人自無法在系爭開發案X 711標植栽移植工程於105年11月2日進場施工之前，依前述 系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容，於系 爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段工程契約書明 訂承包商於施工前擬定施工區交通維持計畫，以及送請工程 司及當地交通主管機關核可，故105年11月2日顯非系爭環說
書8.1.7交通維持需執行防制措施一以及8.1.8景觀及遊憩一 之㈡之施工日期等情，為原審依法認定之事實，原判決並已 詳述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷內事證並無 不符，亦無違背經驗法則、論理法則、不適用法規及不備理 由之情形。上訴人指摘原判決未慮及我國環評法制係採預防 原則，相關評估與開發單位承諾係依整體開發行為為之，系 爭開發案「施工前」之解釋亦應如此理解，原審卻仍以被上 訴人自行區分之標別切割認定，已有不適用環評法第1條及 開發行為環境影響評估作業準則第39第1項規定之違法；又 原審就上訴人所指陳被上訴人所訴各標段之施工日期，均屬 逾期怠忽執行，亦無解於部分標段於施工後送審核備之違章 事實等重要抗辯，未予調查，亦未說明不予採納之理由，亦 有判決不備理由之違法；另原判決於附表一列出「施工日」 與「改道／封路施工日」，於附表二卻僅列「施工日」，顯 係以不同認定基準對被上訴人為有利之判斷，亦有認定事實 與所憑證據內容不符之判決理由矛盾的違法等語，無非就原 審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項， 以其主觀之見解，指摘原判決違法，並無可採。 ㈢行政罰法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）行政罰之裁 處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違 反行政法上義務之行為終了時起算。……」是開發單位違反環 評法第17條所規定應切實執行環說書所載內容義務之行為， 其裁處權時效係自其停止違反該義務之行為時起算（最高行 政法院109年度上字第667號判決意旨參照）。故原判決認上 訴人之裁罰權，應於被上訴人未於105年11月2日之前切實執 行系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一以及8.1.8景 觀及遊憩一之㈡內容事項之次日，即自105年11月3日起算3年 ，至108年11月3日消滅，容有誤會，惟不影響判決之結果， 仍應予維持。
㈣綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原 分均予撤銷的結論，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘 原判決違背法令，求予廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴 ，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 3 月 31 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢
法 官 孫萍萍
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 3 月 31 日 書記官 李虹儒