臺北高等行政法院判決
110年度訴字第40號
111年3月3日辯論終結
原 告 中國國民黨
代 表 人 朱立倫（主席）
訴訟代理人 陳學驊 律師
梁恩泰 律師
被 告 促進轉型正義委員會
代 表 人 葉虹靈（代理主任委員）
訴訟代理人 魏潮宗 律師
上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服被告中華民國10
9年11月4日促轉復查字第9號復查決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件原告中國國民黨代表人原為江啟臣，嗣於訴訟進行中變 更代表人為朱立倫，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（ 本院卷第445-447頁），核無不合，應予准許。㈡、本件被告促進轉型正義委員會代表人原為楊翠，嗣於訴訟進 行中變更代表人為葉虹靈，並經變更後代表人具狀聲明承受 訴訟（本院卷第227-228頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：
被告於民國109年9月4日作成促轉一字第1095100281號函（ 下稱原處分），主旨略為：「有關原告持有附件清冊所列之 政治檔案，經被告109年8月26日第56次委員會議決議審定為 政治檔案，檢送審定清冊乙份，請於文到次日起30日內，將 序號1至62之檔案原件移歸國家發展委員會檔案管理局；至 序號63至80之檔案，自本處分作成之日起移歸國家發展委員 會檔案管理局。」，原告不服，申請復查，經被告復查決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告已於原處分作成前將所有總裁批簽類檔案送交國家發展 委員會檔案管理局（下稱檔案局），被告僅以檔案目錄推測 、擬制原告持有原處分所載序號1至80之總裁批簽檔案（下
稱系爭檔案），據以作成原處分，事實認定有誤： 原告早於原處分作成前即109年3月30日時，將所有由原告持 有之總裁批簽類檔案移交至檔案局，其中亦應包含系爭檔案 ，是自原處分作成時，即非由原告所持有，原告現經多次尋 找亦仍未尋獲。被告並未確實調查原告是否持有系爭檔案， 僅泛稱「經比對貴黨與國立政治大學歷史學系合作出版之《 蔣中正總裁批簽檔案目錄》，發現另有62筆同屬「總裁批簽 」系列檔案，但未在貴黨前所通報之清冊內」、「本次所審 定之80筆檔案，相關內容均摘錄自貴黨文化傳播委員會黨史 館館藏檔案目錄檢索系統、貴黨與國立政治大學歷史學系合 作出版之《蔣中正總裁批簽檔案目錄》…」等，係以檔案目錄 即擬制、推測原告持有系爭檔案，然有目錄實並不代表於原 處分作成時原告即持有實體檔案，亦不代表有實體檔案之存 在，原處分未合於促進轉型正義條例（下稱促轉條例）第18 條所稱之「持有」要件，自係違法，應予撤銷。㈡、除原告未持有系爭檔案外，原處分亦有以下瑕疵，應予撤銷 ：
１、被告自行訂定之促進轉型正義委員會審定政黨、附隨組織或 黨營機構保管或持有之政治檔案基準（下稱審定基準）第2 點與母法相牴觸：
⑴、由促轉條例第3條第2款之規定可知，所謂政治檔案，需檔案 所記載之內容與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關 者而言，倘檔案所記載之內容與前揭事項無關，縱使係於威 權統治時期所作成，仍非促轉條例所稱之政治檔案，然觀諸 被告所訂審定基準第2點第2、3、4、5、7、8、9、10款，並 未區分前揭事項是否與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體 制相關，而一概視為政治檔案，顯與促轉條例第3條第3款所 定義之政治檔案相悖，與母法之規定相牴觸，應屬無效。 ⑵、原處分並未載明系爭檔案(除前揭所述本黨檢索未果之8筆檔 案外)分別各屬審定基準第2點何款之情形，違反行政程序法 第5條處分明確性原則。被告依據無效之行政規則所作成之 原處分，亦屬違法。且系爭檔案皆為原告為處理黨務所製作 之內部文件，皆與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制無 涉，非屬促轉條例第3條第2款所稱之政治檔案。２、原處分違反比例原則，應予以撤銷之：
系爭檔案原件屬原告所有，原告耗費極大心力、投注相當之 金錢建置適合於保存紙本文件保存之環境，原告之黨史館庫 房恆溫恆濕，24小時運轉，並經常性添購無酸器材以保存珍 貴史料，另為兼顧將史料數位化之需求以及避免因掃描、複 印、攝影過程造成文件本身之損害，原告亦添購數位化專用
的機器，包含掃描器和微卷機等等，方能將檔案文件保存數 十年之久，該檔案原件實屬原告之財產權，受憲法第15條所 保障，倘國家機關欲以法律或行政行為限制原告前揭財產權 ，均應以符合憲法第23條及行政程序法第7條揭示之比例原 則，方能為之之系爭檔案(除前揭所述本黨檢索未果之8筆檔 案外)，業已全數開放並製作電子檔供全民閱覽，反觀倘移 歸為國家檔案，依政治檔案條例第8、9條之規定，倘有保密 年限之機密檔案須俟保密年限屆至方開放閱覽，縱未有保密 年限抑或是保密年限屆滿之機密檔案，倘有政治檔案條例第 8條第2項但書之各款情事仍恐不開放人民閱覽，系爭檔案全 數開放予社會大眾閱覽之情相比，原處分作成後，系爭檔案 開放程度反而不如原處分作成前由原告開放之程度。且只要 確保檔案之複本、影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形 ，縱非檔案原件亦可達成開放政治檔案及還原歷史真相之目 的，實無必將檔案原件移歸國有之必要，既有提供複本、影 像檔等侵害較小之方式，亦可達到與提供檔案原件相同之效 果者，原處分令原告將檔案原件移歸國家檔案之行為即與比 例原則相悖。
３、原處分之作成，未給予原告合理之補償，違反憲法保障人民 財產權之意旨：
經查，原告針對原處分附件清冊所列檔案保存多年，所耗費 之心力、資金、人力甚鉅已如前述，而系爭檔案亦包含諸多 開國元勳、黨國政要、名人士紳之歷史軌跡，隨著時間之經 過，其歷史、文化、藝術價值水漲船高，對於原告之情感價 值更是無以計量，倘被告基於促進轉型正義之公共利益所必 要，而將原屬原告財產權之附件清冊檔案原件移歸國有，則 原告較其餘人民受到更多之剝奪及限制，係大法官釋字第65 2號解釋所稱之特別犧牲，針對此種特別犧牲，大法官亦於 釋字第400號、第425號、第516號、第652號等等多號解釋中 重申國家應針對受特別犧牲之人民應給予合理之補償，方符 憲法保障人民財產權之意旨，促轉條例未設置補償之規定， 與憲法保障人民財產權之意旨不符，應屬違憲，原處分因依 據違憲法律所作成，亦有瑕疵，應以撤銷。
４、原處分認事用法有誤。被告仍應就每筆檔案是否符合促轉條 例所稱政治檔案的定義予以檢視，系爭檔案未必皆與動員戡 亂體制、戒嚴體制相關，被告不能只以蔣中正於威權統治時 期以原告總裁身分領導原告，同時以總統身分領導政府機關 (構)為由，就認定系爭檔案必然與動員戡亂體制、戒嚴體制 相關，試問，中華民國總統蔡英文身兼民主進步黨主席，是 否表示其對民主進步黨公文簽呈之批示亦皆與國家體制有關
？原處分邏輯之謬誤不證自明。
㈢、並聲明：１、原處分及原復查決定均撤銷。２、訴訟費用由被 告負擔。
四、被告則以：
㈠、轉型正義首要之務為真相發掘和歷史事實調查，而檔案資料 則為追索真相與歷史事實之重要依據，被告為辦理政黨、附 隨組織或黨營機構持有政治檔案審定事宜，對於原告通報之 政治檔案清冊進行審定，被告第一階段於108年5月3日以促 轉一字1085100127號函認定33筆檔案，以及第二階段於108 年12月3日以促轉一字1085100461號函認定「總裁批簽」類4 ,286筆檔案屬於促進轉型正義條例第3條第2款所規定之政治 檔案，分別經原告提出復查及行政訴訟。惟經被告依促轉條 例第18條第3項規定，主動調查原告未通報之檔案，發現原 告「總裁批簽」類檔案計有系爭檔案80筆未向被告通報。被 告於109年3月30日辦理第二階段4,286筆「總裁批簽」類檔 案移歸作業，原告運交檔案局之6箱檔案中，實際點收時發 現有18筆同屬「總裁批簽」系列檔案之原件，但不在原告通 報之政治檔案清冊內，亦非屬該案審定及移歸範圍，被告乃 於109年5月21日以促轉一字第1095100146號函通知被告，將 就前開18筆檔案另案辦理審定(原處分卷I第14頁)。被告比 對政治大學歷史系與原告共同出版之《蔣中正總裁批簽檔案 目錄》著作，發現另有62筆同屬「總裁批簽」類之檔案，並 未列於原告107年10月5日向被告通報之政治檔案清冊(原處 分卷I第7頁)。被告遂於109年8月26日第56次委員會議進行 審定，決議審定原告前開未通報「總裁批簽」類之系爭檔案 為威權統治時期與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相 關之檔案，屬於促轉條例第3條第2款規定之政治檔案，乃依 促轉條例第18條規定，於109年9月4日作成原處分，被告悉 依促轉條例相關規定作成原處分。
㈡、系爭檔案屬於威權統治時期與二二八事件、動員戡亂體制、 戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，原處分依據促轉條 例第3條第2款規定審定系爭檔案為政治檔案，並無不合：１、按促轉條例第3條第2款規定規定將與動員戡亂體制、戒嚴體 制之相關檔案或各類紀錄及文件界定為政治檔案，旨在於前 揭兩體制之運作主導威權統治時期的樣貌，為完整還原威權 統治時期的相關歷史事實，故將與兩體制相關之檔案、紀錄 及文件列為政治檔案之範疇，以利還原歷史真相。２、系爭檔案為原告原已建立之「總裁批簽」類檔案類別，其內 容為蔣中正在黨內的批核與決策，直接影響動員戡亂體制及 戒嚴體制之形成與維繫，原處分依據促轉條例第3條第2款之
規定審定系爭檔案為政治檔案，並無不合：
⑴、查原告於107年10月5日向被告通報之「總裁批簽」類檔案(原 處分卷I第7頁)，為前總統蔣中正身為原告最高領導人(總裁 )，自39年8月中央改造委員會成立至64年4月5日病逝為止期 間，對黨秘書長或秘書長與相關單位主管聯名所上簽呈所為 批示之總稱，系爭檔案之作成時間均屬促轉條例第3條第1款 所規定之威權統治時期內。
⑵、動員戡亂體制與戒嚴體制之構成及運作，係由原告與政府機 關(構)所構成，兩者不可分割，而蔣中正於威權統治時期以 原告總裁身分領導原告，同時以總統身分領導政府機關(構) ，遂行以黨治國之目標，並以動員戡亂體制與戒嚴體制維護 蔣中正個人權力地位與原告執政黨之地位，原處分審定之標 的為「總裁批簽」類檔案，正為動員戡亂體制與戒嚴體制運 作之具體證據。
⑶、政治大學歷史系與原告共同出版之《蔣中正總裁批簽檔案目錄 》著作中，歷史學者即指出：「透過改造，中國國民黨確立 以領袖蔣中正總裁／總統直接領導的黨組織…黨與國家機關的 互動關係，則確立了『以黨領政』、『以黨領軍』的主軸」、「 擔任中國國民黨總裁的蔣中正總統成為黨國體制運作的總樞 紐，主導台灣的政治運作。因此，有關蔣中正總裁的史料， 也就成為研究此一時期台灣歷史或中華民國歷史發展的關鍵 性資料。其中蔣中正總裁對中國國民黨中央改造委員會及中 央委員會簽呈文件的核示，更是當時政策確立過程中的重要 史料」，足證「總裁批簽」類檔案確與動員戡亂體制、戒嚴 體制密切相關。
⑷、自政治大學歷史系與原告共同出版之著作《蔣中正總裁批簽檔 案目錄》所載「總裁批簽」類檔案之題名與摘要內容，即可 見蔣中正作為威權統治者，其政黨內部之公文簽核實與國防 、外交、內政及司法等國家公權力之行使、國家政策形成密 切相關，直接影響動員戡亂及戒嚴體制之形成與維繫，「總 裁批簽」類檔案確與促轉條例第3條第2款規定之政治檔案定 義相符，被告並於108年12月3日以促轉一字第1085100461號 函認定「總裁批簽」類4,286筆檔案屬於促轉條例第3條第2 款所規定之政治檔案。
⑸、原告黨史館與財團法人中正文教基金會、中正紀念堂管理處 於102年11月22日就「總裁批簽」類檔案公開所舉辦之「新 史料、新視野：總裁批簽與戰後中華民國史研究」研討會， 歷史學者認為：「《總裁批簽》之正式公開有助於史學研究者 進行1949年起中華民國國政及黨政事務之相關研究。由於國 民黨當時身為執政黨『以黨治國』『以黨領政』，造成黨政與國
政事務形成一定程度之重疊，欲進行國政與黨政研究時，黨 務檔案即成為研究史料之不可或缺者。」、以及「總裁批簽 的開放，不僅在相當程度上有機會整合上述各類資料的訊息 ，最重要的是，批簽以其文本價值的特殊性，較能顯示國民 黨中央在黨政運作中的角色和作為，以及蔣介石對立院事務 的態度(關於蔣的態度，批簽的訊息價值甚至不弱於蔣日記) 」 。
⑹、蔣中正作為威權統治時期之最高統治者，其政黨內部之公文 簽核實與國防、外交、內政及司法等國家公權力之行使、國 家政策形成密切相關，直接影響動員戡亂及戒嚴體制之形成 與維繫，「總裁批簽」類檔案能具體呈現蔣中正個人於黨於 政難以區分的強人統治型態，以及以人領黨、以黨透政的統 御路徑，並說明威權統治時期中黨國體制運作之重要機制：
①、於「以黨治國」、「以黨領政」運作結構之威權統治時期， 政府對外的外交、國防、軍事情資須仰賴政黨組織之協同甚 至主導而取得，政府機關重要職位亦多與政黨核心人物重疊 ，甚至政府諸多業務亦仰賴各地黨員推進，此有以下歷史學 者對於總裁批簽之研究可資參照：
以臺灣經濟政策為例，早期重要經濟政策的形成，亦先由國 民黨內部作成初步決議後送交行政院會議，此由歷史學者既 有研究可參：「早期重要政策的形成，會先經每週三召開的 國民黨中常會討論達成初步決議後，再送交每週四召開的行 政院會議討論。由此可見，早期臺灣在國民黨政權的一黨獨 大下，諸多政策並非由政府單方面即可達成共識。因此，吾 人必須重新檢視國民黨的經濟政策觀，並將政府決策置於國 民黨與中華民國政府雙元體制下討論，或可釐清戰後政府實 施各項政策之脈絡」，復以「政府撤臺初期，亦透過各項政 策的實施，力圖穩定臺灣的貨幣經濟。從總裁批簽中，能夠 看到國民黨召開多次貨幣及銀行制度座談會之發言記錄，提 供總裁參閱。從資料中顯現，與會人士除了政府官員外，尚 有學者提供各項建言，故亦能供作本研究議題的重要參考」 ，可知自「總裁批簽」檔案中可以得知最高決策者取得相關 情報、學者建言等決策形成過程。
②、依原告於39年7月22日通過「本黨改造案」，中央執行委員會 和中央監察委員會停止行使職權，改由新成立之中央改造委 員會(下稱「中改會」)行使中央執行委員會和中央監察委員 會之職權，其成員由總裁遴選，亦即由蔣中正一人完全掌握 政黨人事，且作為黨權力核心的中改會直接對總裁負責，以 推動黨政軍特各方的改造。復依中改會於40年2月28日通過
中國國民黨黨政關係大綱以及所附關係圖，可知中國國民黨 於政府各部門及民意機關當中建立黨部，透過黨員來達成中 國國民黨的命令，以此呈現蔣中正總裁之至高地位與核心位 置，中改會並於40年8月13日第189次會議決議：「六、總裁 對於本會決議之最後決定，請確定處理程序案。決議：一、 一般案件經本會決議後，檢同紀錄送呈總裁作最後決定，如 無更改，不必報會；如變更或打消原決議案件，應由秘書處 錄案報會，照案執行。專案簽呈之重要案件，經總裁決定後 ，均應報會」，足見總裁對於該中改會之決議具有最後決定 權力，不論是一般案件或重要案件均需呈蔣中正作最後決定 ，就此，知名日本政治學家松田康博於其著作表示：「國民 黨與國府在台灣的統治體制，是以擁有壓倒性的威信的蔣介 石兼任黨的總裁與國府的總統為前提所設計的制度」，中國 國民黨係透過改造確立以蔣中正總裁/總統直接領導的黨組 織，以此鞏固蔣中正政黨內地位，而得運用中國國民黨的力 量介入國家機制，使政黨凌駕於國家之上，導致黨、政、軍 、特各方權力高度集中於蔣中正一人，乃為黨國體制運作之 重要機制。
③、再者，舉凡所有黨組織內的人事異動、組織調整乃至規劃方 針都需要經過總裁的批示核可，大至國際情勢、他國政情、 重要外交、國防、軍事情資、國家政策方向、政黨組織、人 事，小至黨員出國、因病告假等，均需讓總裁充分掌握資訊 ，顯見中國國民黨內的組織權力結構是以蔣中正個人為中心 點所發散出去的領導統御關係，而以蔣中正個人為領導核心 的權力基礎，則具體呈現於「總裁批簽」類檔案。⑺、由是可知，於威權統治時期，中國國民黨之黨政事務與國政 事務形成重疊，蔣中正身兼總統及中國國民黨總裁，得以運 用中國國民黨之力量介入國家機制，使政黨凌駕於國家之上 ，而「總裁批簽」類檔案更得以顯示出中國國民黨中央在黨 政運作上的角色與作用。
⑻、準此，相對於政府機關(構)所存之相關檔案，「總裁批簽」 類檔案此等呈報蔣中正之各式批簽，實為威權統治時期黨國 體制運作之一體兩面，益彰顯中國國民黨內的組織權力結構 是以蔣中正個人為中心點所發散出去的領導統御關係，皆應 認為係獨裁者權力流動與貫徹的檔案證據，從而「總裁批簽 」此類檔案實具文本價值的特殊性，屬於直接影響動員戡亂 體制及戒嚴體制之形成與維繫之重要證據，系爭檔案核與促 轉條例第3條第2款規定之政治檔案定義相符。３、觀諸系爭檔案之檔名、公文字號、公文時間等資訊可知，系 爭檔案係穿插於被告第二階段審定之4,286筆「總裁批簽」
類檔案之中，共同組成完整之「總裁批簽」類系列檔案，性 質上均屬統治者之批核、簽發之檔案、紀錄及文件，涉及動 員戡亂體制與戒嚴體制之形成、運作與鞏固。考量檔案完整 性及保留歷史文獻之脈絡，自應以全宗為單位進行審定。系 爭檔案與促轉條例第3條第2款規定之政治檔案定義相符，業 經被告於109年8月26日第56次委員會議審定決議通過(原處 分卷I第46頁至50頁)，被告據此作成原處分送達原告，並無 不合。
㈢、原告起訴主張原處分命原告提出序號15、44(起訴狀誤載為51 )、64(起訴狀誤載為42)、76、77、78、79、80之檔案原件 ，屬於行政程序法第111條第3款之情形云云，惟經本院調查 已確認上開檔案均屬存在：
１、序號64、76、77、78、79、80之檔案原件經原告運交於檔案 局保管，經原處分作成後已執行移歸完畢，確有實體檔案。２、至於序號15、44之檔案分別出自原告與國立政治大學歷史學 系合作出版之《蔣中正總統批簽檔案目錄》第52頁、第362頁 ，該份檔案目錄係由原告提供「總裁批簽」類檔案予國立政 治大學歷史學系進行編目及合作出版，由出版之書籍詳細載 列序號15、44之檔案編號、題名、內容摘要及文件日期等詳 細內容，足證該等檔案確係由原告持有，否則根本無從詳載 內容摘要及文件日期。
３、經本院於111年1月11日準備期日勘驗原告提出「總裁批簽檔 案」光碟片，已確認原告提出之光碟片編號1之zp40檔案023 4第2頁即為序號15之數位檔，光碟編號4之zp48檔案022第3 頁即為序號44之數位檔，故上開2筆檔案確屬存在。㈣、原告主張被告訂定之審定基準第2點與母法相牴觸，被告據此 作成之原處分存有瑕疵云云，亦無理由：
１、被告係依據促轉條例第3條第2款規定為審定系爭檔案而做成 原處分，且原處分並未援引審定基準第2點各款作為審定之 法源依據，原告爭執審定基準第2點除第1、6、11以外各款 之適法性，顯與原處分無涉，原告上開主張顯不影響原處分 之合法性。
２、審定基準第2點第2、3、4、5、7、8、9、10款規定為解釋性 行政規則，不僅與原處分無涉，且無牴觸促轉條例第3條第2 款之規定：
被告訂定之審定基準係屬行政程序法第159條第2項之解釋性 行政規則，係被告為執行促轉條例第18條審定政治檔案之任 務，而就同條例第3條第2款政治檔案定義為必要之釋示，以 供被告行使職權時之依據，並未直接對外發生法規範效力， 被告仍係以促轉條例第3條第2款之規定為審定依據。審定基
準第2點各款內容均與二二八事件、動員戡亂體制與戒嚴體 制密切相關，與促轉條例第3條第2款之規定明顯相符，原告 主張與原處分毫無關聯之審定基準第2點第2、3、4、5、7、 8、9、10款與母法相牴觸云云，其主張不僅與本件無涉，且 審定基準第2點第2、3、4、5、7、8、9、10款亦無與母法相 牴觸之情事。
㈤、原告主張被告將「總裁批簽」全宗檔案均認定為政治檔案之 認事用法有錯誤云云，亦無理由：
１、「總裁批簽」全宗檔案涉及動員戡亂體制與戒嚴體制之形成 、運作與鞏固，符合促轉條例第3條第2款規定之政治檔案定 義，系爭檔案亦均屬於「總裁批簽」類檔案，原告並無爭執 ，故被告以相同理由審定系爭檔案為政治檔案，並無認事用 法之錯誤。
２、又被告考量檔案完整性，就「總裁批簽」類檔案之全宗審定 為政治檔案，符合圖書檔案管理實務：
⑴、被告於107年12月18日召開政黨持有政治檔案通報審查會議， 歷史學者認為：「檔案生產、歸檔與管理有其基本原則，可 考慮以『全宗』為單位進行審定，避免破壞檔案完整性」，另 就系爭檔案即「總裁批簽」類檔案之審定原則，被告於108 年8月12日舉行審定原則諮詢會議，歷史學者認為：「總裁 批簽的檔案非常重要，不只包括有二二八事件、動員戡亂體 制相關的條目，也有蔣中正對停刊報紙的指示等。若以『全 宗原則』的概念審定是沒有問題」，另該次會議中圖書資訊 與檔案學者亦表示：「若從檔案管理及保存等學科角度出發 ，會考量檔案的完整性；因此，實務上會盡量以整個文件系 列或全宗移轉，以保留檔案資料的脈絡」、「『總裁批簽』就 是一個文件系列，這應是其內部為便於整理及歸檔所建立的 類別…既然已經過整理，實務上移轉後通常不會破壞原本的 分類原則」，可知檔案生產、歸檔與管理，應以全宗為單位 進行審定，以維持檔案完整性及保留檔案脈絡，且「總裁批 簽」類為原告原已建立之類別，並據此進行整理及歸檔，實 務上移轉後不會破壞原本分類原則。
⑵、經被告依促轉條例第18條第3項主動調查原告未通報之檔案， 發現系爭檔案實為原告未向被告通報之「總裁批簽」類檔案 。被告為考量檔案完整性，依前述歷史學者及圖書資訊與檔 案學者之意見，前已於108年12月3日以促轉一字1085100461 號函審認定「總裁批簽」類4,286筆檔案之全宗審定為政治 檔案，確符合圖書檔案管理實務。
３、且依檔案管理實務及相關法令規定，於檔案生產、歸檔與管 理時，應遵循全宗原則，以確保檔案之正確性及完整性，「
總裁批簽」類檔案為原告已建立之檔案類別，被告考量檔案 完整性及保留檔案脈絡，以全宗審定為原則，確符合檔案管 理實務：
⑴、依據檔案保存價值鑑定規範第3點規定明揭：「辦理檔案保存 價值鑑定應遵守下列原則：…(四)完整原則：遵循全宗原則 ，衡量檔案原有機關層級或檔案之重要性、獨特性、代表性 ，擇選具完整性之檔案，避免重複」，可知完整之全宗檔案 具有特殊之保存價值，揆諸上述各規定意旨，於檔案生產、 歸檔與管理時，自應遵循全宗原則，以確保檔案之正確性及 完整性，並維持其保存價值。
⑵、依前開檔案管理實務及相關法令規定，被告依循原告原已建 立之「總裁批簽」類別，進行整理及歸檔，並考量檔案完整 性及保留歷史文獻之脈絡，以全宗審定為原則，避免將個別 檔案自原告已彙編檔案抽繹而出，破壞原告原已建立之檔案 彙編方式及脈絡，致「總裁批簽」類檔案失之零散與片斷， 而無從探其威權統治時期全貌，確屬適法。
㈥、原告主張原處分之記載，不足以使其知悉各筆檔案認定為政 治檔案之理由，違反行政程序法第5條所揭示之「處分明確 性」原則云云，亦無理由：
原處分已敘明系爭檔案均為涉及動員戡亂體制、戒嚴體制之 形成、運作、鞏固之相關檔案，被告依促轉條例第3條及第1 8條規定審定為政治檔案及命移歸檔案局，並於原處分說明 欄第五項詳述理由，原告主張原處分理由之記載不明確云云 ，洵無可採。另原處分審定系爭檔案為政治檔案，並命原告 於30日內將系爭檔案原件移歸檔案局，並將移歸標的即系爭 檔案列冊隨原處分檢送予原告，原處分之規制內容、移歸標 的均具體明確，並無違反行政程序法第5條規定。㈦、原告主張原處分命將系爭檔案之原件移歸為國家檔案，未能 達成開放政治檔案及還原歷史真相之目的，且亦有侵害較小 之方式可達到同樣之效果，違反比例原則云云，亦無理由：
１、按檔案法第2條第3款規定:「國家檔案：指具有永久保存價值 ，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案。」且按促轉條例第 4條第1項規定:「威權統治時期，違反自由民主憲政秩序而 蒐集、製作或建立之政治檔案相關資料，應予徵集、彙整、 保存，並兼顧檔案當事人之隱私權與資訊自由、及轉型正義 研究與民主法治及人權教育之需要，區別類型開放應用。」 依此，政治檔案經被告依促轉條例第18條第1項規定審定並 移歸為國家檔案後，即應依檔案法、政治檔案條例及促轉條 例等相關規定辦理政治檔案之整理、保存、開放應用、研究
及教育等事項，由檔案局透過專業檔案管理制度、標準、專 業人員與環境進行永久保存、管理及開放應用政治檔案，以 達促轉條例落實自由民主憲政秩序及還原歷史真相之目的， 並同時兼顧檔案當事人之隱私權。
２、次按，政治檔案條例第1條規定：「為建立符合轉型正義精神 、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關 於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八 事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社 會和解，辦理政治檔案之徵集、整理、保存、開放應用、研 究及教育，特制定本條例。」同條例第2條第2項前段規定： 「政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發 展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之」，同條例 第6條第1項規定：「政黨、附隨組織及黨營機構持有政治檔 案，經促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會）審定為國家 檔案者，應於該會指定期限內移歸檔案局管理…」，由上開 規定可見原處分作成後，原處分附件清冊所列80筆「總裁批 簽」類檔案係移歸為國家檔案，由檔案中央權責機關檔案局 永久保存及管理，並依政治檔案條例相關規定，於兼顧檔案 當事人隱私之情形下，辦理開放應用事項，原處分有助於使 政黨持有之政治檔案移歸為國家檔案，俾能永久保存、管理 及開放應用，合於適當性原則。
３、再按促轉條例第18條第4項規定:「政黨、附隨組織或黨營機 構移歸政治檔案以原件為原則。」其立法意旨係審酌政治檔 案是還原歷史真相之重要基礎，而檔案原件具唯一性及稽評 價值，可以確保檔案之正確性及完整性，絕非複製品可得代 替。原處分命原告移轉之系爭檔案均屬於威權統治時期，與 二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案，是還原 及釐清歷史真相之重要基礎，被告審定並命以原件移歸為國 家檔案，俾能確保檔案之正確性及完整性，符合促轉條例之 規定。
４、原告雖主張其已訂定「中國國民黨文化傳播委員會黨史館文 獻史料調閱辦法」進行檔案開放，原處分作成後檔案開放程 度不如原告開放程度云云，惟查：
⑴、按促轉條例第1條第2項前段規定：「威權統治時期違反自由 民主憲政秩序之不法行為與結果，其轉型正義相關處理事宜 ，依本條例規劃、推動之。」可知轉型正義相關處理事宜， 原則應由促轉條例規劃、推動之，原告自行訂定上開調閱辦 法與促轉條例之規定不符，自無從據以主張被告依促轉條例 之規定所為處分違反比例原則。
⑵、況原告本身即係威權統治時期之執政黨，如任由原告自行決
定其所保管之政治檔案是否開放乃至開放程度如何，實與促 轉條例第1條明定依促轉條例規劃推動轉型正義相關處理事 宜之立法目的不符，毋寧依促轉條例之規定將系爭檔案原件 交由檔案局依法典藏及開放應用，由國家及各方研究機構、 學者均能從不同角度對過去政治檔案進行諸如轉型正義研究 與民主法治及人權教育等開放應用，更能杜絕爭議。⑶、依原告提出之中國國民黨文化傳播委員會黨史館文獻史料調 閱辦法第2點:「本辦法所稱文獻史料，包括本館庋藏之一切 紙質書面史料及書籍刊物。凡經整編之文獻史料，在不違反 我國相關法令的情況下，得開放各界人士閱覽、抄錄，惟不 得以任何形式複製、列印與翻拍。」，由原告上述辦法係稱 ：「得開放」，可知原告所保管之政治檔案是否開放乃至開 放程度如何，確仍取決於原告之意思，不僅不能防免檔案因 部分開放而遭斷章取義，更不能防免檔案於開放前遭變造、 竄改，且其開放之形式限於閱覽、抄錄，亦限制人民取得檔 案內資訊之方式，亦顯與檔案法及促轉條例所定檔案開放應 用之意旨與目標有違。
⑷、又以被告前於另案審定之33筆政治檔案為例，經原告將該批 政治檔案移歸檔案局後，檔案局隨即完成檔案數位化，並於 國家檔案資訊網(https://aa.archives.gov.tw)公開全文影 像，任何民眾只要登入該資訊網，即可觀看、下載、列印檔 案全文影像，並無任何限制，公開之內容更包括原告本未公 開之檔案，原告竟主張原處分作成後檔案開放程度不如原告 開放程度云云，明顯昧於事實。
５、原告主張縱非檔案原件亦可達成開放政治檔案及還原歷史真 相之目的云云，惟促轉條例第18條第4項明定移歸政治檔案 以原件為原則，並無明文賦予被告裁量權限得選擇不移歸原 件而移歸政治檔案之複本或影像檔，被告依法行政並無違反 比例原則之情事。況檔案之複本或影像檔無從確保檔案之正 確性及完整性，錯誤或片段之檔案複本反而有害歷史真相之 還原，顯非有效之替代手段，故原告主張原處分命移轉檔案 原件違反比例原則之必要性原則云云，亦無可採。㈧、原告主張促轉條例因就移歸政治檔案造成人民特別犧牲一事 未設置補償規定，而屬違憲，原處分依據上開法律作成亦應 予以撤銷云云，惟查：
１、原處分命原告移歸系爭檔案之原件，並不構成特別犧牲：⑴、按「行政法上損失補償法理基礎採取特別犧牲說，亦即財產 權負有社會義務，其損失如係屬社會義務範圍內者，負有容 忍之義務，不在補償之列，必其損失超過社會義務而高於一 般人應容忍之程度，如不予以補償將失公平者，始構成特別
損失，而得就其特別損失請求補償」。
⑵、基於政黨有維護自由民主憲政秩序之義務，其財產權相較於 其他人民團體，國家得予以更多限制，此有司法院釋字第79 3號解釋理由書揭示：「政黨既能影響國家權力之形成或運 作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸， 不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益。政黨與其他結 社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義既有不同， 其受憲法保障與限制之程度自有所差異」、「政黨之財產權 相較於其他人民團體，國家得予以更多限制或賦予特權（例 如政黨補助金）」，故促轉條例特別規範政黨持有政治檔案 者負有通報及移歸為國家檔案之義務，難謂有特別犧牲之情 事。
⑶、原告係過去威權統治時期之執政黨，基於其黨國體制下特殊 地位作成及持有諸多與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體 制相關之檔案，此等檔案涉及威權統治時期歷史真相之釐清 及還原，基於公益考量，立法者透過促轉條例明定持有政治 檔案之政黨應將之移歸為國家檔案，並審酌原告於威權統治 時期以黨領政之黨國體制下的特殊地位，認定其因負有將政 治檔案移歸國有之社會責任，並不構成特別犧牲，亦無值得 保護之利益，而未規定應予補償，被告依促轉條例規定審定