最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第471號
上 訴 人 侯韋良
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國110年5月20
日臺北高等行政法院108年度訴字第705號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000巷00號0樓建築物 （主要建物面積122.10平方公尺，下稱系爭建物），坐落臺 北市○○區○○段00之0地號土地（下稱系爭土地），領有民國9 9年2月2日99使字第0036號使用執照，位於都市計畫商業區 。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「 擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合 修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及 臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之 「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地 使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛 樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明 訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用 。
(二)嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐 處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月18日北市 都築字第10632913500號函（下稱106年4月18日函）通知上 訴人略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法 使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房 屋使用情形變更，重新核定稅率等語。因系爭建物仍按住家 用稅率課徵房屋稅，被上訴人乃以107年8月9日北市都築字 第1076024072號函通知上訴人將於107年9月11日派員至現場 會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或 營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆 期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年9月12日北
市都築字第1076036080號函通知上訴人檢附具體事證並陳述 意見。
(三)被上訴人審認上訴人未提出系爭建物未作住宅使用之具體事 證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所 在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使 用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱 裁處作業原則），以107年12月20日北市都築字第107606793 21號裁處書，處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。上訴人 不服，提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定 及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）以108 年度訴字第705號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上 訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依83年計畫案所載，系爭建物位處之街廓編號A4區，乃係屬 於商業區（供一般商業使用），不得供作住宅用；嗣臺北市 政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台 北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合 修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案 ），乃針對前開83年計畫案所為之修訂，A4區仍屬商業區（ 供一般商業使用），且不准許作為住宅使用；其後於105年 計畫案，亦明訂A4區不准許作住宅使用，是系爭建物所坐落 之系爭土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住 宅使用之分區（使用）管制。又臺北市政府既自83年間起， 依都市計畫法第23條規定以擬定細部計畫之方式，明文規定 系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，上訴人主張臺北市 都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例 （100年7月22日修正前名稱為臺北市土地使用分區管制規則 ）未明文規範商業區不得作為住宅使用，原處分顯然違反法 律保留原則等語，尚屬誤解。
(二)都市計畫法第79條第1項前段所指「命令」，包括具有抽象 及一般性拘束力之地方自治規章，實則本件裁罰基礎乃為上 訴人違反臺北市政府所發布之上開都市計畫，並非以上訴人 違反臺北市所訂定之相關自治條例為據，仍得視實際狀況， 就各該使用分區為相當程度之使用管制。是上訴人主張105 年計畫案在臺北市土地使用分區管制自治條例無限制不得作
住宅使用情況下，顯已違反法律保留原則等語，均無足採。 上訴人雖舉歷來各版本之臺北市土地使用分區管制規則皆未 明文規範商業區不得作為住宅使用，而主張此為上訴人之信 賴基礎之一。惟都市計畫法第32條本即明文都市計畫所劃定 之使用區，仍得視實際需要，再予劃分，並分別予以不同程 度之使用管制，是上訴人上開主張，亦無可採。(三)按稅捐處無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是 否應受都市計畫分區管制之可能，上訴人自無信賴基礎之可 言，被上訴人亦無違反有利及不利事項一體注意原則。觀諸 系爭建物之使用執照（存根）所載，核與前揭使用分區管制 內容相符；又上訴人陳稱建商以行銷一般住宅之手法，吸引 大批民眾購屋進駐等語，惟建商或代銷公司行銷手法是否誤 導民眾，乃屬民事損害賠償責任之問題；更何況，行政機關 未依法執行違規稽查職務，並不足以創設使人民產生信賴該 違規行為為合法之外觀。又土地、建物所有權狀或謄本亦無 明文其應登載其所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀 或謄本上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制 建立信賴基礎，或謂被上訴人違反明確性原則。(四)查系爭建物所坐落之系爭土地，自83年起迄今均劃設為商業 區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，而105年計 畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制並未變 更，都市計畫法第79條第1項前段規定最近一次修正係在91 年間；更何況，上訴人直至原處分作成時，均仍將系爭建物 供作住宅使用，自無何法律不溯及既往原則適用之問題。至 裁處作業原則，乃臺北市政府為處理大量之大彎北段商業區 、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，使行政裁 罰之裁量有一客觀之標準，自無違反法律不溯及既往原則之 可言，是上訴人主張裁處作業原則未經法律之授權，被上訴 人卻據以限制人民之自由權利，顯然違反法律保留原則，被 上訴人擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰，亦屬違法 等語，亦均有誤會。
(五)本件系爭建物所在之系爭土地早於83年間即經劃定為商業區 供一般商業使用，不得作住宅使用，上訴人未依規定使用系 爭建物，已然違法在先，自無信賴保護原則之適用，亦不得 主張繼續使用或改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償。 上訴人固主張不具故意過失，也無期待可能性等語，然依系 爭建物使用執照所示，上訴人既自承購屋係為了作住家使用 ，其使用目的顯與使用分區有所不合，且上訴人查得系爭建 物所在區域之使用分區管制規定，應非難事。更何況，被上 訴人於作成原處分前，已以106年4月18日函提醒上訴人系爭
建物可能涉及違規作住宅使用，是至少自斯時起，上訴人業 已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，惟上訴人仍 繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義 務之責。是上訴人主張其不具故意過失，實為違法性認識錯 誤，且無期待可能性等語，均不足採。
(六)綜上所述，上訴人主張，均無足採。從而，被上訴人以上訴 人所有系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在系爭土地 使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法第79條第1項前 段規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於 法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人訴請原 審判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。四、上訴意旨略謂：
(一)觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行 自治條例，均無限制商業娛樂區不得作為住宅使用，且105 年計畫案亦無針對「為何大彎北地區建物做住宅使用會有上 開都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便 利、發展或妨礙公共安全、衛生」為任何說明，故原處分及 訴願決定違反法律保留原則及授權明確性原則。又本件上訴 人之信賴基礎至少包括住宅稅率及戶籍設立之認可等，且上 訴人並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形 。依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦 法規定，上訴人本即免辦使用執照變更，自不影響信賴保護 原則之適用，故原處分有違誠信原則及信賴保護原則。又臺 北市政府讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又 以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原 則）。
(二)查大彎北地區爭議在於建商一開始即將相關建物作為房屋出 售，且上訴人於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅 使用之限制。此外上訴人使用系爭建物縱有不合法之情形， 依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條、臺北 市都市計畫施行自治條例第21條規定，應得繼續為原有之使 用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予上訴人適當之補償。 故原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，有違比例原則及有 利不利一體注意原則。又原處分所謂「停止違規使用」所指 為何亦語意不明，自有違明確性原則。
(三)上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之 建物格局、設備等，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續 ，故判別上訴人有無具備故意過失，應以「行為完成時」（ 即上訴人買受系爭建物時）為準。則自上訴人買受系爭建物 使用後，已逾3年裁處時效，原處分當屬違法。另查原處分
所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則及臺北市政 府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年 4月29日公告）等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得 溯及既往適用。又本件上訴人經申請後，稅捐處始依法同意 變更為住家用稅率，惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅 率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤。(四)按77年7月18日及82年11月2日之臺北市土地使用分區管制規 則明文肯認商業區亦得為住宅使用。易言之，在83年計畫案 當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得作為住宅使 用。且上訴人買受系爭建物時之客觀環境均係一般住宅之交 易氛圍，根本不能期待人民遵守上開都市計畫案對其所為之 規制，亦無任何期待可能性可言，原處分據以裁處上訴人， 自於法有違。又本件實係臺北市政府長年之違法失職，上訴 人向來信賴臺北市政府轄下行政機關之行政行為，而認系爭 建物係可作為住宅使用，實有行政罰法第8條但書減輕或免 除處罰規定之適用。
(五)綜上所述，原處分違法之處，所在多有。原判決亦有諸多違 背法令之處，其認事用法顯有違誤。
五、本院查：
(一)按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬 定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規 定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄 市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍 內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22 條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計 畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32 條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等 使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區 。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分 別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促 進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業 之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建 築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法 或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命 令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建 築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰缓，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除 、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水 、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費
用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85 條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送 內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備 案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11 月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22 日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市 政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修 正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正 改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。 (二)據此，直轄市政府本於其自治權限，除可以擬定、審議及執 行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範 圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細 部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府 除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都 市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定各種使用分區 ，並分別限制其使用外，必要時更可依同細則（條例）第10 條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同 細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地 有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部 計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第 32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃 分不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規 則（自治條例）管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區 內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物 使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市 政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用 所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市 政府所發布都市計畫細部計畫所定使用組別使用，倘有未依 管制規定的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1 項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理 人，並勒令停止違規使用。
(三)再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之 土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市 計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權 人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀 。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第 79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利 處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制 性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且
出於故意或過失之主觀可資究責者，施以裁罰；管制性不利 處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管 制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。 若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機 關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違 反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同 條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都 市計畫之實現。
(四)又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管 制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北 段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等 違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣 （依建物面積分級距），經限期命停止違規使用後是否遵期 改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改 正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰 原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被 上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第 15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79 條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作 業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(五)經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土 地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區街廓 編號A4區內，係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴 人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核 定按自用住宅課徵房屋稅，被上訴人認上訴人確供住宅使用 等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之 所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分 區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業 區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人 通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法 令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業 原則所示裁罰標準，被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰10萬 元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規 定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律 上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁 甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗 法則及證據法則。
(六)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之 使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙 公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、
方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦 有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予 劃分不同程度之使用管制。查本件83年計畫案係臺北市政府 所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區為 配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦 方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本 地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工 業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河(中山 橋至成美橋段)整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要 點(下稱管制要點)，第1點土地及建築物之使用(一)規定： 「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地 使用組別如附表1『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地 及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A4部分列 於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不 包括獨立、雙併或多戶住宅）及(三)規定：「街廓編號A3、 A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區( 供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售服務業及 辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫 案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物 之使用(一)容許之土地使用組別修訂如附表1(許可使用組別 不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用)及( 四)規定：「街廓編號A3-A13之商業區(供一般商業使用)， 供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主， 其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積 樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編 號A3-A11之商業區(供一般商業使用)比照臺北市土地使用分 區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商 業區(供一般商業使用)，比照臺北市土地使用分區管制規則 第1種商業區之使用組別。」，復以105年計畫案變更修訂管 制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用(四) 規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區(供一般商業使 用)』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用 為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用 分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上 開計畫案在卷可按，關於系爭建物所坐落之系爭土地位於商 業區，供一般商業使用，不容許作住宅使用之管制效力一直 延續至今。前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計 畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款 、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施 行細則（含其後修正之臺北市都市計畫施行自治條例）第10
條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治 條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業 使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築 物的使用，都應受到各該管制命令的限制，與法律保留原則 及法律授權明確性原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市 計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未 限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限 制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住 宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則云 云，並無足取。
(七)72年4月25日公布，名稱為臺北市土地使用分區管制規則， 後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為臺北市土地使 用分區管制自治條例（最近一次之修正為110年12月30日） ，該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大 體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊 法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為 該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在 之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內 容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一 種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭 建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依 都市計畫法發布之命令（即83、92及105年計畫案）而來， 並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本 自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情 形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用 同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使 用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自 亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張上訴 人使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依臺北市土 地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，上訴人亦得 繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依第94條 第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無 足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之 具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同， 即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用 與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條 件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所 能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業 區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎 下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物
之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條 例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區 可供多戶住宅使用，但從前揭83年計畫案明示「系爭建物所 在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示系爭土地自始 沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如 何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政 府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定 其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則 舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實 仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現 狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使 用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
(八)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴 人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條 第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時 之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原 則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公 布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年計畫案之 存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為 處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處 權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政 法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處 分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言 ，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為 裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物所有權 狀登載之建物主要用途為「商業用」，使用執照存根針對系 爭建物所在地上第6層用途標示為「一般事務所」，並無得 作為住宅使用之記載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉 系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否 得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有 義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢 ，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主 觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月18日，即對上訴人 就系爭建物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明 知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅 使用，自具有違章故意。至房屋稅則以房屋價值與實際使用 情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依 申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之 相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉。即上 訴人上開主張，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系
爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅、戶籍登記 等顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地 或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務 機關、戶政機關均無代都市計畫主管機關核定或確認建物所 在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，不得據為排除上 訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政 府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任 ，並指摘原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘 束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用，上訴人 欠缺行為之違法性認識，不具故意過失云云，均不足採。(九)末按建築法第73條第2項至第4項規定：「(第2項)建築物應 依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造 行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、 停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使 用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。 (第3項)前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定 ，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關定之。(第4項)第2項建 築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由 中央主管建築機關定之。」上訴意旨提及之上開辦法，即係 依上開建築法第73條第3項規定授權訂定。惟按建築法上開 規定所稱之建築物用途分類之類別、組別及其定義，係屬建 築法體系的分類及核定使用(建築技術規則總則編第3條之3 及第3條之1規定參照)，故上開所稱是否免辦變更使用執照 ，係在處理建築物未依建築法相關法令所核定建築物使用類 組之情形，與本件未依都市計畫法所發布命令之違法，並無 關聯，上訴意旨關此部分，自無可採。
(十)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴 意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 22 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 3 月 22 日 書記官 葉 倩 如