臺灣臺南地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第100號
原 告 姚文得
被 告 臺南市政府勞工局
代 表 人 王鑫基
訴訟代理人 鄭名家
洪瑞鴻
上列當事人間就業服務法事件，原告不服被告110年6月4日南市
勞條字第OOOOOOOOOO號裁處書所為罰鍰處分暨臺南市政府訴願審
議委員會110年9月30日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定，本院
判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、爭訟概要：緣被告未經許可聘僱他人所申請聘僱之越南籍移 工OOOOOO OOO OOOO（護照號碼：M0000000，以下簡稱N女） ，於臺南市○市區○○里○○段0000號土地（下稱案地）從事農 田耕作等工作，經台南市政府警察局善化分局（下稱：善化 分局）於110年2月22日當場查獲，嗣以110年3月4日南市警 善防字第OOOOOOOOOO號函檢送相關調查資料移請被告機關辦 理。經被告機關審查後認被告違反就業服務法第44條規定， 爰依同法第63條第1項規定，處新臺幣（下同）15萬元罰鍰 。被告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
貳、本件原告主張：
一、N女係原告配偶謝ＯＯ之好友，110年2月22日至原告家中作客 ，適逢原告農忙而助一臂之力，基於好友立場無償幫忙，原 告並未給付N女報酬。N女於當日善化分局調查筆錄稱:「姚 文得沒有雇用我。因為姚文得的老婆與我朋友，所以我是幫 忙她。所以她沒雇用我，我是幫忙她種田工作。」故原告未 僱用N女，並非N女之雇主，原處分認定原告以雇主之身分非 法容留外國人從事工作，顯與客觀事證不符，原行政處分當 然違法。
二、原告係從事農業耕作之農民，教育程度不高，所得甚低，N 女並非逃逸之外勞，為合法居留的外籍人氏，僅因與原告之 配偶熟識，而偶來協助農作，縱使違反就業服務法之規定，
惟應受責難程度甚低且所生影響輕微，按其情節，非不得減 輕或免除處罰，而原處分未審酌行政罰法第8條但書規定， 處15萬元罰鍰，顯然太過嚴苛云云。等情，並聲明求為判決 撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
一、查就業服務法第44條所謂之「非法容留外國人從事工作」係 指與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依本法及相關法 令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務 提供或工作事實之行為而言。又依就業服務法第44條規定據 以處罰之前提，僅以外國人被容留且有提供勞務為已足，而 以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人 提供勞務之動機及對價之有無，以上先予敘明。二、查原告於110年2月22日臺南市政府警察局善化分局潭頂派出 所調查筆錄中表示，略以「問：你因何事至派出所製作筆錄 ？答：因警方於我農地發現有一名外勞疑似雇用耕作，所以 我同意與警方來派出所配合製作筆錄。問：該女性越南籍外 勞年籍資料為何？答：我不知道她的年籍資料（經警方查證 為：阮ＯＯＯ居留證號：RD00000000、OOOOOOOO），我只知道 今天請該女性外勞來幫忙。問：你稱阮氏賢不是你所雇用， 那為何今天阮ＯＯ會前往你農地幫忙耕作？答：我老婆稱阮氏 賢今天會來幫忙我們耕作，阮ＯＯ稱我老婆為姊姊，其餘我就 不清楚。問：阮ＯＯ來農地幫忙多久？…、從事何工作、工作 時間為何、薪資多少、如何支付？答：她今天第一次來。我 沒有聘用她。也沒有支付任何費用也沒有其他條件支付，單 純來幫忙。問：以上所說是否屬實？有無意見補充？答：實 在。我真的沒有雇用她，只是我老婆請她來幫忙而已，……。 」。越南籍移工N君於110年2月22日警察局善化分局潭頂派 出所調查筆錄中表示，略以「問：警方於何時、地發現你農 地工作？答：今（22）日於15時30分許我剛過去臺南市○市 區○○里○○段0000號幫忙朋友耕作，警方大約同日16時30分許 發現我在農地幫忙耕作。問：承上述，警方發現你時，你正 做何事？答：我在種田耕作。問：你當時如何過去？答：我 當時是自行騎電動車前往我同事家裡我都自稱姚文得老婆姐 姐，他老婆表示今天去找她，可以幫忙她一下嗎？我跟姐姐 說可以。……」。故原告有未依規定容留N君於臺南市○市區○○ 里○○段0000號從事農田耕作之工作事實，又原告明知N君為 其ＯＯＯＯ科技股份有限公司之員工，即不應容留N君從事農田 耕作之工作。查，就業服務法第44條明文禁止任何人不得非 法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩 序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展
及社會安定。原告固主張越南籍外國人N女並未受雇於原告 云云，惟查外國籍勞工的引進，係採取限業限量引進外國籍 勞工，以落實就業服務法照顧本國人就業機會之立法目的， 是國人聘僱或容留外國人從事工作，本應注意該外國人得否 在中華民國境內工作，不得容留外國人從事工作，此屬公法 上不作為義務。本件原告與外國人N女間無論有無聘僱關係 ，但原告未申請許可，即由N女為之提供勞務之事實，則無 論有償或無償，即屬就業服務法第44條規定之「任何人不得 非法容留外國人從事工作」，原告應注意而未注意，難謂無 主觀可歸責事由（行政罰法第7條第1項規定參照），被告機 關依該法第63條第1項規定裁處罰鍰，認事用法並無違誤。三、原告於110年2月22日之調查筆錄中自承，知道N女要來幫忙 耕作，惟原告並未有阻止N女農田耕作之行為，是原告既為 農地之負責人，就其場內之人員即具有指揮、監督、管理之 責，原告既未查核N女相關身分證明文件，即容任N女於原告 所屬之農地內從事農田耕作之工作，是原告縱無故意，亦有 過失，從而原告違反就業服務法第44條規定之事實，洵堪認 定。
四、又按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處 罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由 略謂：「一本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用， 進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰 責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除 其處罰。…。三參考刑法第16條。」故欲適用行政罰法第8條 但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處 罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不 知法規」，係指行為人不知法規所「禁止（不得作為）」或 「誡命（要求作為）」之行為或不行為義務為何而言，即學 說上所謂之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違 反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規 之規定有所認知。是以，行為人如以知悉法規所禁止或要求 應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而 言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰 法第8條但書規定適用之餘地。至於所謂「按其情節，得減 輕或免除其處罰」之情形，除可參酌刑法第16條「除有正當 理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。但 按其情節，得減輕其刑。」之規定外，亦可參考德國聯邦法 院刑事庭對卡特爾（Kartell）違反秩序罰法之裁判中，針 對「無可避免性」所建立之判斷標準：「依行為人於事件發 生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有之認知，推定
對自己行為之違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾 產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢人，仍無法克服其 錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按其應有之認知理當知 悉其行為之違法者，仍應負責。」【參吳庚、盛子龍，行政 法之理論與實用（增訂15版），106年9月，三民書局，頁46 7-468】。是如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無 法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其 行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權 機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性 」（最高行政法院106年度判字第542號判決意旨，高雄高等 行政法院109年訴字第216號判決意旨供參。）。是以，原告 尚難以不知法規為由，而認有行政罰法第8條但書之適用， 且本局已於法定罰緩範圍內審酌相關情節裁處最低罰鍰，併 與敘明。
五、核上所述，原告確實有未依規定容留N女於臺南市○市區○○里 ○○段0000號附近從事農田耕作之違法事實，且於事後訴願及 訴訟時未檢附具體事證以實其說，所稱尚不足採，另被告已 斟酌本件案情，並依行政罰法第18條規定考量，原告容留1 名ＯＯＯＯ科技股份有限公司所聘僱之越南籍移工從事農田耕作 等工作，除嚴重違反社會秩序及妨礙本國人之就業機會、勞 動條件外，亦不利國民經濟發展、社會治安及外勞管理等因 素，經審酌原告違法性質、情節及改善情形，原告已違反就 業服務法第44條之規定，爰依同法第63條第1項之規定處15 萬元罰鍰。故亦未違反比例原則，併予敘明。等語，資為抗 辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造之爭點：原告有無非法容留外國人從事工作？ 伍、本院之判斷：
一、應適用之法令：
(一)就業服務法
1.第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可 ，不得在中華民國境內工作。」
2.第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」3.第63條第1項規定：「違反第44條…規定者，處新臺幣15萬元以 上75萬元以下罰鍰。…。」
(二)行政罰法
1.第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過 失者，不予處罰。」
2.第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其 情節，得減輕或免除其處罰。」
(三)改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第091020565
5號令略以：「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規 定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或 法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令 規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提 供或工作事實之行為而言…。」
(四)勞動部107年11月27日勞動發管字第OOOOOOOOOO號函釋略以 ：「一、按本法第42條規定：『為保障國民工作權，聘僱外 國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經 濟發展及社會安定。』第43條規定：『除本法另有規定外，外 國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』第44 條規定：『任何人不得非法容留外國人 從事工作。』；本部 改制前行政院勞工委員會95年2月3日勞職外字第 095050212 8 號函略以：『本法對於外國人在我國工作係採許可制。又 所謂工作，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷， 若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作 。』二、基於全球化及經濟社會時空環境改變，外國人在臺 從事與社會、經濟、文化等相關行為類型已趨多樣化，又為 配合國家發展委員會推動『法規鬆綁推動措施』，促進外國人 來臺從事多元交流，本部業已辦理相關法制研究及諮詢會議 ，經彙整各式態樣及收集相關函釋，並參考上開研究案之研 究結果，及與會學者專家、相關部會及地方政府代表之意見 ，爰在不影響本國人工作機會情況下，符合附表所列情形之 行為，尚非屬本法第43條規定之範疇，無須申請許可。旨揭 附表係列舉外國人免申請許可之行為態樣及判斷要件，倘若 不在附表列舉範圍內，仍應依本部改制前行政院勞工委員會 95年2月3日勞職外字第0950502128號函釋及個案事實認定之 。」無須申請工作許可之行為附表略以：「外國人行為之類 別：一、商務行為：…。二、課程實習或研修行為：…。三、 輔助性服務行為：外國人自發性地奉獻社會及非以獲取報酬 為目的，從事無相當對價報酬之志願服務，…。四、一般聯 誼行為：已持有本部核發工作許可者，於工作之餘，因個人 興趣於公開場所提供短期表演或無償表演者，…。五、其他 非為境內任何人提供勞務為目的，且無妨礙本國人就業機會 之行為。行為列舉之態樣：…。」
二、就業服務法第44條所謂之「非法容留外國人從事工作」係指 與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依就業服務法及相 關法令規定申請許可，即容許外國人停留於其處所為其從事 勞務提供或工作事實之行為而言。又依就業服務法第44條規 定據以處罰之前提，係以外國人有為容留者提供勞務為已足 ，而以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外
國人提供勞務之動機及對價之有無。再者，雖為因應全球化 及經濟社會時空環境改變，在不影響本國人工作機會情況下 ，勞動部107年11月27日勞動發管字第1070507378號函釋示 ，符合附表所列情形之行為，非屬就業服務法第43條規定之 範疇，無須申請許可，惟倘非屬該附表列舉外國人免申請許 可之行為態樣及判斷要件範圍內之情形，仍應受就業服務法 第44條規定之拘束。如有違反，主管機關應依同法第63條第 1項規定，處非法容留外國人工作者15萬元以上75萬元以下 罰鍰。
三、經查：
(一)善化分局於110年2月22日接獲檢舉，指稱案地附近疑似有外 籍移工工作，即於同日16時26分許至案地稽查，現場查獲N 女穿戴著頭巾、袖套等工作裝備，與原告正從事農田耕作， 乃請N女及原告至潭頂派出所製作調查筆錄，此有卷附善化 分局110年2月22日現場錄影光碟（原處分卷第83頁）及照片 6幀（原處分卷第77-81頁）可稽。
(二)原告於調查時陳稱略以：「…（問）：警方接獲報案稱案地 附近有疑似僱用外勞工作，警方於110年2月22日16時30分許 於案地發現有一名女性外勞在農地耕作，是否為你所僱用？ （答）：該名女性外勞不是我所僱用。（問）：該女性越南 籍外勞年籍資料為何？（答）：我不知道她年籍資料（經警 方查證為：阮ＯＯ、RZ000000000、OOOOOOOO，即N女），我只 知道今天請該女性外勞來幫忙。（問）：你稱阮ＯＯ不是你僱 用，那為何今天阮ＯＯ會前往你農地幫忙耕作？（答）：我老 婆稱阮ＯＯ今天會來幫忙我們耕作，阮ＯＯ稱我老婆姊姊，其餘 我就不清楚。…。」（原處分卷第53-55頁）；另N女於調查 時陳稱略以：「…（問）：承上述，警方發現你時，你正做 何事？（答）：我在種田耕作。（問）：你當時如何過去？ （答）：我當時是自行騎電動車前往我同事家裡，我都稱姚 文得之老婆姊姊，他老婆表示今天去找她，可以幫忙她一下 嗎？我跟姊姊說可以。…（問）：你於何時由合法雇主僱用 你？（答）：我於2019年6月10日由合法雇主（ＯＯＯＯ科技股 份有限公司，臺南市○○區○○○路000號）僱用…（答）：姚文 得没有僱用我。因為姚文得的老婆與我是朋友，所以我是幫 忙她…。」（原處分卷第61-63頁）此有卷附經原告及N女簽 名之善化分局調查筆錄2份可稽。
(三)綜上，N女於案地所提供之農耕勞務工作，顯非屬勞動部107 年11月27日勞動發管字第OOOOOOOOOO號函之附表所列舉外國 人得免申請工作許可之行為態樣，且N女係因與原告配偶熟 識而至案地工作，則原告就N女係他人所申請聘僱之越南籍
移工一事實難諉為不知，是原告未經申請許可，即容許N女 於案地從事農耕工作，其行為已違反就業服務法第44條規定 ，故被告機關依同法第63條第1項規定裁處原告15萬元罰鍰 ，於法核屬有據。
四、本件沒有行政罰法第8條但書規定的適用： ⒈行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或 其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規 定者，從其規定。」第2條第2款規定：「本法所稱其他種類 行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……二、剝奪或消滅資格 、權利之處分：……撤銷或廢止許可……或其他剝奪或消滅一定 資格或權利之處分。」第8條規定：「不得因不知法規而免 除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其 立法理由表示：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存 在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免 除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節 減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於 職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條 。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政 法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有 「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為 人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務 為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法 性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的 行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已 知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政 法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認 識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。至於所謂 「按其情節，得減輕或免除其處罰」的情況，除可參酌刑法 第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而 免除刑事責任。但按其情節，得減輕其刑」的規定外，亦可 參考德國聯邦普通法院刑事庭在卡特爾 （Kartell）違反秩 序罰法的裁判中針對「無可避免性」所建立的判斷標準：「 依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈 應有的認知，推定對自己行為的違法理解，且雖經運用其精 神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢 他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按 其應有的認知理當知悉其行為違法時，仍應負責」（詳參吳 庚、盛子龍，行政法之理論與實用，15版，頁467-468，三 民，107年7月）。
⒉原告主張其未僱用N女，並非N女之雇主，及原告為農民，教
育程度不高，所得甚低，N女僅因與原告之配偶熟識，而偶 來協助農作，故本案應受責難程度甚低且所生影響輕微，應 有行政罰法第8條但書規定之適用云云乙節，查就業服務法 第44條規定之「容留」為只要有容許外國人停留於某處所為 其從事勞務提供或工作事實之行為即構成「容留」之要件（ 改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第091020565 5號令釋參照）。並不問外國人提供勞務之動機，亦不以工 作時間屬長期性、經常性及占有職缺為限，即令無償之「幫 忙」亦屬之。故縱原告非親自指派或同意N女工作，然N女既 於案地內「幫忙農耕工作」，即構成「容留」。又原告就N 女係他人所申請聘僱之移工一事既無法諉為不知，則其未曾 諮詢他人或相關單位，即任由其提供勞務而未加以查對或制 止，難謂無過失，依行政罰法第7條第1項規定即應受罰，自 無行政罰法第8條但書規定之適用，況原處分就原告違法性 質、情節及改善情形等因素業已審酌，而處以法定最輕之15 萬元罰鍰。從而，本案違規事證明確，原告所辯皆不足採， 被告機關依就業服務法第63條第1項規定處原告15萬元罰鍰 ，揆諸前揭法令規定，認事用法尚無不合。 五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原 告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確 ，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與 判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 25 日 行政訴訟庭 法 官 侯明正一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並 繳上訴費用新台幣3,000元，其未表明上訴理由者，應於提 出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本 ）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容 ，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中 華 民 國 111 年 2 月 25 日 書記官 陳世明